付恒陽，潘紅霞

(長安大學(xué)a.地球科學(xué)與資源學(xué)院;b.環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院，西安 710054)

所謂跨國水體就是分布或流經(jīng)2個或2個以上國家領(lǐng)土的河、湖、地下水等水體［1］。據(jù)統(tǒng)計，世界上有超過260條河流和近270個地下含水層被2個或多個國家分享［2］。根據(jù)國際經(jīng)濟(jì)法的基本原則，國家對其境內(nèi)自然資源擁有永久性主權(quán)、所有權(quán)和不可侵犯權(quán)。因此，跨國水體的特殊性決定了各流域國對流經(jīng)其領(lǐng)土的河流河段享有主權(quán)［3］。就像石油資源造成了國家間爭論一樣，跨國水資源也在國際政治沖突中長期扮演著一個重要角色。

近些年來，隨著對跨國水體認(rèn)識的提高，有關(guān)跨國水資源的爭論正通過外交手段逐步地得以解決。目前已簽訂了大約300個跨國水體協(xié)議［4］，水資源分享正成為合作和談判的源泉。但各流域國之間的政治、社會和意識形態(tài)的差異使跨國水資源管理困難重重。未來的壓力，尤其是氣候變化，使跨國水體管理進(jìn)一步復(fù)雜化。

氣候變化不可避免地會影響河流徑流的形式、時間和強(qiáng)度，河流的來水過程、供水過程和蓄水過程。這意味著在制定跨國水體協(xié)議時，僅參考過去的氣候狀況是不夠的，應(yīng)很好地預(yù)言未來氣候變化的影響。所以，為了科學(xué)開發(fā)和利用跨國水資源，減少流域國之間有關(guān)水方面的沖突和減輕氣候變化帶來的不利影響，制定較完善的跨國水體協(xié)議尤其需要。

1 氣候變化對跨國水體的影響

全球變暖已是一個不爭的事實(shí)，大量的證據(jù)表明我們正經(jīng)歷一個更溫暖和氣候更加多變的世紀(jì)。一致認(rèn)可的是，21世紀(jì)全球氣候變化趨于變暖，未來幾十年人為產(chǎn)生的增暖率每10年將增加0.1～0.2℃［5］。

政府間氣候變化專門委員會(IPCC)第四次預(yù)測報告表明［5］:未來全球氣候變化會使許多干旱區(qū)變得更干旱，濕潤區(qū)變得更濕潤，大量的降雨有可能發(fā)生在高緯度地區(qū)，而大部分亞熱帶地區(qū)降雨量會減少，預(yù)計到2100年，許多高緯度地區(qū)降雨量會增加10%～20%，而一些亞熱帶地區(qū)會減少10% ～20%(見圖1);到21世紀(jì)末，全球極端干旱的面積預(yù)計會增加10% ～30%;今后每100年極端干旱事件的數(shù)量和平均干旱持續(xù)時間會增加20%或更多;夏季歐洲南部降雨量會減少，溫度增高，隨之帶來的是蒸發(fā)量加大，土壤水分減少，這不可避免地會造成干旱的頻率和強(qiáng)度增加。

水循環(huán)是氣候大系統(tǒng)的一個組成部分，氣候變暖無疑會加速全球水循環(huán)。這無論是對全球還是對區(qū)域性地方水資源都有極大的影響，給全球水資源管理帶來更大的挑戰(zhàn)。氣候變暖對跨國水體會造成以下影響:

圖1 預(yù)測的21世紀(jì)降水變化圖Fig.1 Prediction of precipitation change in the 21st century

(1)在21世紀(jì)，一些極端氣候事件會變得更加頻繁，區(qū)域更廣泛，一些地方的平均年降雨量會增加，而在另一些地方會減少［5］，造成歷史經(jīng)驗得到的跨國河流的平均年徑流量不再可靠，從而影響跨界流域國家持續(xù)的工農(nóng)業(yè)和生活供水，同時年徑流量的改變也會影響水生態(tài)系統(tǒng)，促使或加速某種水生動植物的消亡。

(2)未來氣溫升高會加速高山積雪和永久凍土的融化，在許多河流，洪峰會從春天轉(zhuǎn)移到冬天［5］，這無疑會影響依靠冰雪融化提供水源的跨界河流的水平衡，造成河流流量的增加和更早的大潮高峰的排泄［6］。

(3)未來氣候變化會使世界上越來越多的地方受到干旱的影響［5］，使處于這些地區(qū)的跨國水體周圍的用水問題更加突出。而在一些濕潤地區(qū)，持續(xù)的暴雨事件，使處于該區(qū)的跨國河流洪水的級別和頻率都會增加。

(4)密集的熱帶氣旋活動作用下頻繁的熱浪會席卷更多的大陸區(qū)域，促使河流水溫增加，影響水的溫度和結(jié)構(gòu)，造成水質(zhì)惡化［6］。

2 跨國水體和跨國水體協(xié)議

全世界有44個國家至少80%的國土面積位于國際河流流域之內(nèi)，全球約有40%的人口生活在國際河流流域之中［7］?？鐕恿髁饔蚋采w了地球陸地近一半面積［7］。

1958年，聯(lián)合國出臺了第一個國際跨國河流綜合信息，鑒定了166個主要跨國河流［8］。1978年，聯(lián)合國作了更新，鑒定了214個跨國河流［8］。2002年，沃爾夫(Wolf，A.T.)和他的幾個同事鑒定了263條跨國河流，把世界上的島嶼國家也包括在內(nèi)［9］(見表1)。

表1 世界跨國水體及含水層統(tǒng)計表［9］Table 1 Statistics of the world’s transboundary rivers and aquifers［9］

對跨國河流的研究成果豐富，但有關(guān)跨國界地下含水層的信息很少。2009年10月，聯(lián)合國教科文組織發(fā)行了跨國含水層地圖集，鑒定了269個跨國含水層(見表1)。鑒于跨國含水層空間的不確定性，該地圖集沒有編輯跨國含水層的面積。由于全世界90%以上的可用淡水來源于地下含水層，大約有20億人完全靠抽取地下含水層的水生活［2］，且含水層是眾多河流的重要補(bǔ)給源，所以研究跨國含水層很有價值，對解決水資源共享國之間的政治爭端也有一定的意義。

19世紀(jì)中期，為了共享萊茵河，出臺了世界上第一個跨國水體協(xié)議。該協(xié)議制定了許多條例，用于沿萊茵河的航運(yùn)、漁獵和抽水。后來，出于水資源分享和解決跨國水體相關(guān)沖突的需要，各種跨國水體協(xié)議陸續(xù)出臺，在現(xiàn)有的大約300個跨國水體協(xié)議中，有145個協(xié)議是在20世紀(jì)制定的［4］，同一條河流在不同的國家間會有多個協(xié)議出現(xiàn)(見圖2)。

圖2 全球跨國河流協(xié)議數(shù)量分布圖［9］Fig.2 Distribution of the number of transboundary water agreements in the world［9］

3 跨國水體協(xié)議的現(xiàn)存問題

為應(yīng)對氣候變化，一個跨國水體的有效管理需要涉及該水體所有流域國的參與。事實(shí)上，盡管許多跨國水體流經(jīng)2個以上國家，但86%的跨國水體協(xié)議都是雙邊協(xié)議［10］，這表明許多本應(yīng)該參與協(xié)議制定的國家被排除在外。如尼羅河條約只是埃及和蘇丹談判的結(jié)果，而上游的其它8個國家并沒有包括在內(nèi)［11］。

出于利益方面的考慮，各個協(xié)議關(guān)注的焦點(diǎn)不盡相同(見表2)。在現(xiàn)今所有跨國水體協(xié)議中，考慮最多的是水力發(fā)電和水分配問題［12］。就水分配方面，25%的跨國水體協(xié)議要求平等分配，剩余的規(guī)定了每個合約國具體分配量［12］，這種固定的水量分配很難適應(yīng)不斷變化的氣候及社會狀況。

表2 20世紀(jì)簽訂的跨國水體協(xié)議的關(guān)注焦點(diǎn)［11］Table 2 Focuses of transboundary water agreements signed during the 20th century［11］

無論是氣溫的升高還是其他極端氣候(如洪水)，以及人類活動的作用(如鹽分的升高和有害物質(zhì)的增加)，水質(zhì)都會受到一定的影響。目前許多跨國水體協(xié)議就水質(zhì)問題關(guān)心不夠(見表2)，缺少水質(zhì)綜合管理策略。這樣的疏忽在20世紀(jì)50—60年代給墨西哥農(nóng)民帶來了麻煩，盡管就科羅拉多河問題，美國和墨西哥簽訂了相關(guān)協(xié)議，但由于沒有過多考慮水質(zhì)問題，科羅拉多河水不斷增加的含鹽量造成了墨西哥農(nóng)民莊稼減產(chǎn)［13］。

氣候變化會影響到整個水循環(huán)系統(tǒng)，包括地下水。雖然現(xiàn)今出臺了許多跨國水體協(xié)議，但常常忽略掉了參與水循環(huán)的一些重要成分，尤其是地下水，多被排除在外。即使在協(xié)議中提及地下水，也僅僅是作為水污染的參考因素。然而，由于全世界大部分可用淡水來源于地下含水層，地下水本應(yīng)是關(guān)注的重點(diǎn)對象。近年來，在南美制定的瓜拉尼含水層協(xié)議是個積極的進(jìn)步。瓜拉尼含水層是世界上最大的含水層，由巴西、烏拉圭、巴拉圭和阿根廷4個國家分享。2010年8月，4個國家簽署了關(guān)于瓜拉尼含水層協(xié)議，制定了許多地下水系統(tǒng)可持續(xù)管理條例［14］。盡管這個協(xié)議中許多條款軟弱無力，但卻是有關(guān)跨國含水層協(xié)議少有的一個，在含水層合作管理方面邁出了重要一步。

現(xiàn)有跨國水體協(xié)議大都缺少監(jiān)管、執(zhí)法和解決沖突的程序。僅一半的協(xié)議中包含監(jiān)管條款，且大部分監(jiān)管只涉及一些最基本的成分，操作時軟弱無力［12］。再者，22%的協(xié)議沒有制定解決爭議的條款，32%的協(xié)議在解決爭議方面只是一些不完整的或模棱兩可的條款［12］。

4 構(gòu)建靈活的跨國水體協(xié)議

隨著氣候多樣性的增加，現(xiàn)存的水資源管理實(shí)踐不再那么有效。氣候變化引起的諸多潛在問題會增加跨國水體水質(zhì)和水量的不確定性。然而大部分跨國水體管理都假定認(rèn)為未來水量和水質(zhì)不發(fā)生變化，沒有充分考慮不斷變化的氣候狀況［15］，為了預(yù)防和減少未來氣候變化帶來的負(fù)面影響，有必要制定各種靈活機(jī)制融入到現(xiàn)今的跨國水體協(xié)議中。

4.1 靈活的水分配策略

傳統(tǒng)協(xié)議中，水的適時和適量的配給是基于歷史記錄。鑒于氣候的不斷變化，把歷史記錄作為未來狀況的指示器已不再可靠，氣候改變引起的潛在問題會增加跨國水體水量的不確定性。所以一個充分而又有效的跨國水體協(xié)議要考慮氣候變化帶來的不確定性，既要考慮到由于極端氣候事件(如持續(xù)的干旱)造成的水資源可利用量的意外變化，同時也應(yīng)考慮到由于一個或多個國家經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)或社會改變造成的水需求變化，應(yīng)突出強(qiáng)調(diào)怎樣讓合約國適應(yīng)可變動的水分配，如靈活的水流量及水流分配時間。

為適應(yīng)水流的多樣性，跨國協(xié)議可嘗試制定一些靈活的制度。如協(xié)議中可規(guī)定，為了共同應(yīng)對持續(xù)的極端氣候狀況造成的嚴(yán)重影響，在必要時上游國可給下游國輸送最少的水流。這促使下游國會認(rèn)真考慮如何適應(yīng)最少水流量供應(yīng)狀況，上游國認(rèn)真考慮如何保證一直有能力給下游國提供一定的輸水量。如美國和墨西哥之間的格蘭德河協(xié)議明確規(guī)定，在極端干旱年份里，允許墨西哥給美國配送最小水流，但第二年墨西哥要輸送更多水量以彌補(bǔ)美國的損失。另一個例子是科羅拉多河協(xié)議，2007年，美國出臺了科羅拉多河聯(lián)合管理暫行條例，規(guī)定上游區(qū)在干旱和水庫低水位情況下可減少對下游其它7個州的配水。同時規(guī)定，當(dāng)下游區(qū)宣布水短缺時，上流區(qū)儲存的水要及時輸送給下游，以緩解下游區(qū)水短缺狀況。

4.2 精確的數(shù)據(jù)和信息交換

一個有效的跨國水體協(xié)議應(yīng)在氣候、社會和經(jīng)濟(jì)不斷變化情況下，盡可能滿足所有流域國家不同用水目的，著力使水資源得到最佳利用。這需要充分聯(lián)合水資源工程、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和其他技術(shù)學(xué)科專家的專業(yè)知識和分析能力。反過來，科學(xué)的分析要求精確的數(shù)據(jù)和信息。數(shù)據(jù)和信息應(yīng)包含但不僅僅限制在以下幾個方面:氣候、水文、水工程、水抽取、廢水處理、水質(zhì)監(jiān)管、水發(fā)展規(guī)劃和水消費(fèi)需求等。每個流域國都有責(zé)任和義務(wù)提供精確的數(shù)據(jù)和信息，這是制定科學(xué)高效的跨國水體協(xié)議的基本保障，然而，回顧大量的跨國水體協(xié)議，許多國家出于政治的關(guān)心，沒能實(shí)現(xiàn)充分、精確的數(shù)據(jù)和信息分享，這也許是制定一個有效的跨國水體協(xié)議的最大障礙。

4.3 綜合的水質(zhì)管理

氣候變化不僅會影響河流的水量，而且有可能造成某些區(qū)域水質(zhì)的惡化。如:海平面的上升會加速海水對三角洲地下含水層的入侵;由于上游淡水量的減少或污染，一些河流下游的水變得不可用。所以，有必要在協(xié)議中強(qiáng)調(diào)國際合作，共同分析、評估和應(yīng)對氣候變化對水質(zhì)造成的影響。歷史上，由于水質(zhì)問題引起的國際爭端屢見不鮮，一個好的解決方法是建立跨國水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，阻止、控制和減少跨國水體的污染，保證所有流域國都可用到干凈水;定期評價當(dāng)前跨國水體水質(zhì)是否符合每一個流域國用水設(shè)計要求;通過所有流域國提供的水質(zhì)測量數(shù)據(jù)，建立一個水質(zhì)測量中心數(shù)據(jù)庫和一個沿跨國水體用水者數(shù)據(jù)庫，促進(jìn)不同國家間和諧用水;制定修改水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的相應(yīng)程序以適應(yīng)氣候變化和未來需要。

4.4 應(yīng)對極端事件的策略

現(xiàn)今一些跨國水體協(xié)議已包括了應(yīng)對極端事件(如干旱)的策略，這些協(xié)議有很好的參考價值。然而更多協(xié)議只強(qiáng)調(diào)干旱對水分配計劃的影響，而洪水的影響常被忽略。洪水對下游國家具有極大的威脅，在一些地區(qū)，由于氣候的改變，洪水的頻率和強(qiáng)度都可能增加。這些風(fēng)險的管理不當(dāng)會帶來災(zāi)難性的后果。近來的研究表明，在缺少跨國水體協(xié)議情況下，洪水造成的損失更大，如1985—2005年期間有43條跨國河流由于缺乏共同管理，跨國洪水頻繁發(fā)生［15］。

跨國水體的聯(lián)合管理可以減少洪水風(fēng)險。如:在哥倫比亞河協(xié)議中考慮了對洪水的聯(lián)合管理，要求位于上游的加拿大在特殊時期調(diào)整用于水力發(fā)電的大壩蓄水，以減輕美國的洪水泛濫;在湄公河可持續(xù)發(fā)展協(xié)議中，規(guī)定了該河道水流的最大流量，上游大壩的運(yùn)行一定要不斷調(diào)整來滿足這一要求。所以，用于洪水管理的流域間合作是至關(guān)重要的，把洪水管理條約融入到跨國水體協(xié)議中是一個減少風(fēng)險的有效工具。

4.5 跨國水體協(xié)議的修訂

作為一個完善而高效的跨國水體協(xié)議，應(yīng)允許協(xié)議中的條款隨時間的發(fā)展而發(fā)展，積極應(yīng)對氣候、水文、經(jīng)濟(jì)、社會甚至政治狀況的變化。河流的水文動態(tài)是非線性的，人口和經(jīng)濟(jì)的增長導(dǎo)致水資源需求的增加，水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)在更新，有關(guān)水的科學(xué)技術(shù)在不斷提高，對生態(tài)的社會看法也在轉(zhuǎn)變。全球氣候變化會造成水循環(huán)的極大變化，且變化也許比預(yù)想的更劇烈、更頻繁。為適應(yīng)不斷變化的水文、社會和氣候，修訂原有的協(xié)議是必要的。如科羅拉多河協(xié)議，1922年以來，該協(xié)議共作了317次修訂［16］。對于任何一個跨國水體協(xié)議，通過鼓勵創(chuàng)新和多樣性，其中的條款和規(guī)則可得到最好地實(shí)施和發(fā)展。

成功的跨國水體協(xié)議固然有很好的參考價值，但沒有任何2個協(xié)議是完全一樣的，每一個都是在獨(dú)特的環(huán)境條件下制定的，體現(xiàn)出不同的關(guān)注點(diǎn)，各自有一系列的局限性。另外，氣候變化在不同的流域影響不同，所以，在參考別的協(xié)議時應(yīng)弄清楚該協(xié)議具有哪些優(yōu)缺點(diǎn)，揚(yáng)長避短。

4.6 聯(lián)合管理委員會的成立和完善

在氣候不斷變化的狀況下，聯(lián)合委員會在跨國水體管理中起重要作用。目前全球只有106個跨國水體聯(lián)合委員會，但成員多是兩國代表，很少是多國參與［16］，且這些委員會的角色和權(quán)利參差不齊。而理想的委員會應(yīng)包括所有的水體流域國，并賦予他們管理和執(zhí)行權(quán)。然而，這樣的“超國家”權(quán)利被一些國家政體視為一種威脅，擔(dān)心剝奪了部分國家政權(quán)［18］。

制定能有效應(yīng)對氣候變化的跨國水體協(xié)議離不開該水體所有流域國參與的聯(lián)合管理委員會。聯(lián)合管理委員會可以履行各種角色，如:協(xié)議的制定、實(shí)施和監(jiān)督;為可持續(xù)的跨國水體管理出謀劃策;尤其可以召集一些技術(shù)專家就某一水體研發(fā)一個模型并制定一個適應(yīng)氣候變化的方案，幫助所有流域國更好地理解氣候變化的潛在影響，為貫徹執(zhí)行新的適應(yīng)性工作指明方向。例如，萊茵河保護(hù)國際委員會近來發(fā)表了就該區(qū)未來氣候變化的評論，預(yù)言了對萊茵河水域的影響［19］。該委員會通過建立各種水文模型，證明存在冬天水徑流量會增加，夏天水徑流量會減少的風(fēng)險，故要求調(diào)整水管理政策以適應(yīng)氣候的變化，為此，該委員會成立了一個氣候變化專家小組，評估氣候?qū)λ|(zhì)和水流量的影響，幫助擬定水文方案，找出適應(yīng)辦法。

5 結(jié)論

(1)充分考慮氣候變化的影響，構(gòu)建完善的跨國水體協(xié)議。不僅要考慮歷史的氣候因素，還要充分預(yù)測未來的氣候狀況;不僅只針對跨國河流，而且要關(guān)注跨國含水層。

(2)修訂原有協(xié)議，提高其靈活性。為適應(yīng)不斷變化的水文、社會和氣候，有必要對原有的協(xié)議定期修訂;制定靈活機(jī)動的水分配條款和一致認(rèn)可的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)水資源的最優(yōu)化利用。

(3)鼓勵和提高數(shù)據(jù)及信息共享，積極應(yīng)對氣候變化可能造成的極端事件。通過精確的數(shù)據(jù)和信息共享，為建立科學(xué)的跨國水體協(xié)議奠定基礎(chǔ)，幫助找到效果更好、效率更高的防治極端氣候事件的方法。

(4)成立和完善聯(lián)合管理委員會，建立聯(lián)合監(jiān)管規(guī)劃。聯(lián)合管理委員會有助于完善的跨國水體協(xié)議的制定、實(shí)施和監(jiān)管，也有助于提高國家間的合作、信息交換及數(shù)據(jù)收集能力，擴(kuò)大和加深水體共享國對氣候變化影響的理解及對水管理中脆弱點(diǎn)的認(rèn)識，進(jìn)而改善其水文、社會和經(jīng)濟(jì)模式。

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