文/民航局檔案館 蘇莉

在電子政務(wù)廣泛應(yīng)用的今天，電子文件及其相關(guān)管理問(wèn)題已越來(lái)越受到重視與關(guān)注。從電子政務(wù)與電子文件的關(guān)系來(lái)看，一方面，電子文件是電子政務(wù)的重要產(chǎn)物，是政府機(jī)構(gòu)最重要的信息資源，文件流是電子政務(wù)系統(tǒng)中最核心的信息流①；另一方面，電子文件管理是電子政務(wù)的重要工作環(huán)節(jié)，也是電子政務(wù)體系建設(shè)的重要構(gòu)成。電子文件管理的不當(dāng)，很可能形成政府機(jī)構(gòu)與社會(huì)記憶的“黑洞”。為保證電子文件管理有效滿足機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)及其質(zhì)量管理、風(fēng)險(xiǎn)管理、績(jī)效評(píng)估、財(cái)務(wù)審計(jì)、法律訴訟等的證據(jù)信息需求，政府機(jī)構(gòu)有必要構(gòu)建電子文件管理系統(tǒng)②。

垂直管理是我國(guó)政府行政管理的一大特色。近些年，作為中央對(duì)地方進(jìn)行調(diào)控的重要手段這一管理體制在行政體制改革中還有不斷被強(qiáng)化的趨勢(shì)。目前，我國(guó)一些比較重要的、履行經(jīng)濟(jì)管理和市場(chǎng)監(jiān)管的政府職能部門大多實(shí)行垂直管理。

一、垂直管理類政府部門在管理體制上通常具有如下特色

（一）垂直管理性

政府職能部門實(shí)行，就意味著脫離地方政府管理的序列，不受地方政府監(jiān)督機(jī)制約束，無(wú)論事權(quán)關(guān)系、人事關(guān)系還是財(cái)權(quán)關(guān)系，都是由垂直管理部門的上級(jí)直接賦予下級(jí)機(jī)關(guān)權(quán)力，即直接由省級(jí)或中央主管部門統(tǒng)籌管理垂直系統(tǒng)各機(jī)構(gòu)的人、財(cái)、物、事。

（二）相對(duì)獨(dú)立性

垂直管理部門下屬分支機(jī)構(gòu)眾多，雖然地理位置多分處于各省、市，但在地區(qū)的分布上不受行政區(qū)劃的限制。

（三）業(yè)務(wù)封閉性

垂直管理部門的業(yè)務(wù)建設(shè)通常自成體系，業(yè)務(wù)運(yùn)行基本上脫離同級(jí)政府的行政管理框架，封閉在本系統(tǒng)的條條框架內(nèi)，在一定程度上強(qiáng)調(diào)業(yè)務(wù)的專業(yè)性與保密性。

從上述特點(diǎn)中可見，垂直管理系統(tǒng)內(nèi)各機(jī)構(gòu)雖然所在地域分布較為分散，但其業(yè)務(wù)上的緊密程度猶如一個(gè)機(jī)構(gòu)的不同部門。正是由于這類政府部門在行政管理體制上呈現(xiàn)出的特殊性，使得垂直管理部門在面對(duì)電子文件有效保管問(wèn)題時(shí)，不僅僅就單個(gè)機(jī)構(gòu)提出解決方案，通常是對(duì)整個(gè)垂直系統(tǒng)提出應(yīng)對(duì)之策。

隨著電子文件數(shù)量的與日俱增，這類政府部門電子文件的保管問(wèn)題日益突顯，已走到了不容忽視并亟待解決的地步。因此，面對(duì)垂直系統(tǒng)內(nèi)電子文件保管這一信息時(shí)代的全新課題，急需構(gòu)建合理有效的保管模式以供這類政府部門解決問(wèn)題所采用和借鑒。在這里需要說(shuō)明的是，模式不是簡(jiǎn)單的“問(wèn)題解決方案”，因?yàn)槟Ｊ奖仨毷堑湫蛦?wèn)題的解決方案，具有學(xué)習(xí)和研究的價(jià)值，模式的使用者可以在自己的實(shí)踐中舉一反三，推陳出新并加以運(yùn)用。因此，電子文件保管模式就是指解決電子文件保管這一典型問(wèn)題的解決方案，它涉及到管理體制和功能定位等規(guī)劃性問(wèn)題。

垂直管理部門電子文件保管模式的構(gòu)建應(yīng)以該部門對(duì)電子文件使用的需求為導(dǎo)向，充分結(jié)合這類政府部門管理體制自成系統(tǒng)且業(yè)務(wù)獨(dú)立運(yùn)行的特點(diǎn)，并同時(shí)兼顧政府機(jī)構(gòu)高效低成本運(yùn)轉(zhuǎn)的方式與原則。

二、垂直管理部門電子文件保管模式的構(gòu)建具有如下意義

（一）長(zhǎng)久有效保管垂直系統(tǒng)內(nèi)有價(jià)值的電子文件

電子文件是垂直管理部門電子政務(wù)活動(dòng)的主要工具和真實(shí)記錄。實(shí)現(xiàn)垂直系統(tǒng)內(nèi)類型豐富、結(jié)構(gòu)復(fù)雜的電子文件的有效保管，才能夠記錄機(jī)構(gòu)歷史的真實(shí)面貌、實(shí)現(xiàn)電子文件證據(jù)價(jià)值和情報(bào)價(jià)值。

與以往各類形態(tài)的文件、檔案相比，電子文件以其系統(tǒng)依賴性、信息與載體的可分離性、存儲(chǔ)的高密度性等技術(shù)特點(diǎn)，帶來(lái)了保管方式上的巨大變化。傳統(tǒng)形態(tài)文件與檔案的長(zhǎng)久保管，往往體現(xiàn)在對(duì)其載體、保存場(chǎng)所及保存環(huán)境的技術(shù)要求上，其內(nèi)容信息的完整及長(zhǎng)久讀取則可通過(guò)對(duì)其載體的有效保管而實(shí)現(xiàn)；而電子文件由于其信息與載體的可分離及其內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、背景信息的分散性，保管電子文件時(shí)，不僅要關(guān)注電子文件存儲(chǔ)載體的選擇與保護(hù)，更重要的是，應(yīng)就保證電子文件內(nèi)容的真實(shí)性、完整性、長(zhǎng)期可讀性從制度與技術(shù)方法等不同層面提出解決方案。

因此，構(gòu)建合理的電子文件保管模式，有助于實(shí)現(xiàn)垂直系統(tǒng)內(nèi)數(shù)量龐大的電子文件的有效保存和管理，保障其信息的真實(shí)、完整與安全，使其能夠滿足歷史查考和現(xiàn)實(shí)工作的需要。

（二）實(shí)現(xiàn)垂直系統(tǒng)內(nèi)信息資源的共享

對(duì)于垂直管理部門來(lái)說(shuō)，實(shí)現(xiàn)垂直系統(tǒng)內(nèi)信息資源的共享與利用，可直接促進(jìn)政府機(jī)構(gòu)辦公效率的提高及決策能力和服務(wù)水平的提升。但是在傳統(tǒng)的紙質(zhì)環(huán)境中，由于這類政府部門對(duì)檔案實(shí)體的保管往往是分散的，資源共享難以實(shí)現(xiàn)。原因如下：

1.受垂直系統(tǒng)內(nèi)下級(jí)機(jī)構(gòu)地域分布影響。垂直系統(tǒng)內(nèi)各個(gè)機(jī)構(gòu)所在地域的分散性，使得各機(jī)構(gòu)的檔案工作相對(duì)獨(dú)立，即下級(jí)機(jī)構(gòu)按照上級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)檔案保管工作的規(guī)定與相關(guān)要求，并結(jié)合本單位的具體情況對(duì)檔案進(jìn)行管理。

2.受垂直系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)職能與檔案保管條件限制。垂直系統(tǒng)內(nèi)的上級(jí)機(jī)構(gòu)檔案部門規(guī)格通常不高，大多數(shù)僅是處級(jí)單位，通常沒(méi)有被賦予永久保管下級(jí)機(jī)構(gòu)檔案的職能，也不具備充足的保管空間和檔案人員等條件對(duì)系統(tǒng)內(nèi)各機(jī)構(gòu)產(chǎn)生的檔案進(jìn)行集中統(tǒng)一保管。

3.受檔案借閱利用的限制。紙質(zhì)檔案信息與載體的不可分離性，使檔案利用受到時(shí)間與空間的限制。為了方便垂直系統(tǒng)內(nèi)各機(jī)構(gòu)自身的檔案查閱與利用，檔案實(shí)體基本由各單位自行保管。

因此，在傳統(tǒng)紙質(zhì)環(huán)境中，垂直管理部門對(duì)檔案實(shí)體的保管不得不“分而治之”，這種保管模式使各機(jī)構(gòu)間信息的交互與共享困難重重。

然而，隨著垂直管理部門電子政務(wù)的建設(shè)，全新的電子環(huán)境為信息的高效傳遞與共享提供了可能，加之這類政府部門對(duì)信息資源共享的需求日益高漲。因此，實(shí)現(xiàn)垂直系統(tǒng)信息資源最大限度的共享是垂直管理部門電子文件保管模式構(gòu)建的重要意義。

（三）節(jié)約電子文件保管成本

隨著社會(huì)文明的進(jìn)步及人們管理知識(shí)水平的提高，對(duì)于現(xiàn)代政府的管理再不是由于傳統(tǒng)的官僚制而導(dǎo)致的公共行政效率低下、巨額財(cái)政支出與赤字的高額成本管理方式，而由企業(yè)管理問(wèn)題產(chǎn)生的成本管理越來(lái)越受到政府部門的高度關(guān)注。從理性的角度來(lái)看，政府的每一個(gè)活動(dòng)都不應(yīng)該是不計(jì)較成本投入的。同樣，電子文件的保管既然作為政府的一項(xiàng)活動(dòng)，理所應(yīng)當(dāng)考慮到管理的成本問(wèn)題，并遵循注重效益的原則。與傳統(tǒng)紙質(zhì)文件的保管成本相比，對(duì)電子文件保管的投入可能要大得多，盡管電子文件的高密度存儲(chǔ)可以節(jié)省大量的存儲(chǔ)空間，但是開發(fā)與維護(hù)電子文件管理系統(tǒng)的投入?yún)s大大超過(guò)對(duì)紙質(zhì)文件的保管投入，且對(duì)電子文件的動(dòng)態(tài)保管也要比紙質(zhì)文件的靜態(tài)保管難度大，成本高。一般來(lái)講，保管電子文件的成本主要涉及以下內(nèi)容：

1.存儲(chǔ)設(shè)備成本。由于電子政務(wù)系統(tǒng)有著強(qiáng)大的數(shù)字信息生產(chǎn)能力，因此必須對(duì)迅速增長(zhǎng)的數(shù)字信息進(jìn)行有效存儲(chǔ)。電子文件的存儲(chǔ)設(shè)備就是指在電子政務(wù)系統(tǒng)中存儲(chǔ)電子文件信息，用于提供政務(wù)信息資源的存儲(chǔ)、備份的硬件產(chǎn)品，主要包括：硬盤、光盤、磁盤陣列、磁帶、光盤塔等多種類型的產(chǎn)品。購(gòu)置并維護(hù)這些硬件設(shè)備的費(fèi)用就是存儲(chǔ)設(shè)備成本。

2.信息數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)成本。主要是指對(duì)電子政務(wù)產(chǎn)生的海量文件信息構(gòu)建各種數(shù)據(jù)庫(kù)，并及時(shí)對(duì)這些數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行維護(hù)與更新的費(fèi)用。

3.人員成本。即指與電子文件管理工作有關(guān)的人員的成本開銷，通常包括：工資、獎(jiǎng)金、福利和各種保障費(fèi)用。

在上述各種類的成本中，存儲(chǔ)設(shè)備的成本最高。因此，針對(duì)垂直管理部門下屬機(jī)構(gòu)眾多的特點(diǎn)，如不從總體設(shè)計(jì)與規(guī)劃電子文件保管工作，那么面臨的設(shè)備重復(fù)購(gòu)置、數(shù)據(jù)庫(kù)的重復(fù)構(gòu)建等問(wèn)題將要比其他政府部門嚴(yán)重得多，不可避免地造成人、財(cái)、物的極大浪費(fèi)，從而導(dǎo)致垂直管理部門電子文件管理成本的大大增高。為此，如何“花較少的錢辦更多的事”也成為這類政府部門在應(yīng)對(duì)電子文件保管這一新課題時(shí)需要考慮并解決的一個(gè)重要問(wèn)題。因此，一種合理的電子文件保管模式的構(gòu)建對(duì)降低成本的意義不言而喻。

注釋：

①馮惠玲.政府電子文件管理[M].中國(guó)人民大學(xué)出版社,2004.P4.

②李安英.我國(guó)電子檔案管理軟件發(fā)展現(xiàn)狀及建議[J].辦公室業(yè)務(wù),2008年(12).