文/市人大常委會主任 殷一璀

編制好五年立法規(guī)劃推進上海地方立法工作

文/市人大常委會主任 殷一璀

編者按：4月18日，市人大常委會召開2013年立法工作會議暨五年立法規(guī)劃編制工作動員部署會，市人大常委會主任殷一璀出席會議并作重要講話。本刊以專文形式刊發(fā)殷一璀主任講話的主要內容，供學習參考。

五年立法規(guī)劃編制是新一屆市人大常委會開局之年的一項重點工作。常委會專門召開會議，對五年立法規(guī)劃編制和今年的立法工作，進行動員部署，目的是通過這次會議，進一步統(tǒng)一思想、形成共識，明確任務和目標，編制好五年立法規(guī)劃，并以編制工作為契機，推進本市地方立法工作。下面，我談三點意見。

一、充分認識立法規(guī)劃編制工作對建設法治城市的重要意義

首先，編制立法規(guī)劃，是貫徹落實黨的十八大精神的需要。黨的十八大報告指出，法治是治國理政的基本方式，要更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，全面推進依法治國，加快建設社會主義法治國家。習近平同志在紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上指出，各級領導干部要提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力，努力推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境，在法治軌道上推動各項工作。法治很重要的是有法，吳邦國同志在今年全國人大常委會工作報告中指出，目前涵蓋社會關系各個方面的法律部門已經齊全，各法律部門中基本的、主要的法律已經制定，相應的行政法規(guī)和地方性法規(guī)比較完備，法律體系內部總體做到科學統(tǒng)一，同時對做好今后的立法工作提出了明確要求。市委對上海城市法治化建設也作出了具體部署。市十次黨代會明確提出了建設“法治完善”的社會主義現(xiàn)代化國際大都市的目標，這為本市各級國家機關更好貫徹憲法和法律、推進“科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”指明了方向。

“凡事預則立、不預則廢?！苯ㄔO“法治完善”的社會主義現(xiàn)代化國際大都市是一個很長的過程，在市委領導下，市人大如何做好立法工作？五年立法規(guī)劃發(fā)揮著重要的基礎性、引領性作用。編制好五年立法規(guī)劃，可以體現(xiàn)我們落實十八大關于更加重視加強法治建設的決心，可以反映我們對今后五年上海城市法治建設的思考，展現(xiàn)我們?yōu)樯虾＝洕鐣l(fā)展提供法制保障的謀劃。因此，我們要高度重視立法規(guī)劃編制工作。

其次，編制立法規(guī)劃，是為推進創(chuàng)新驅動、轉型發(fā)展提供法制保障的需要。中央提出上海要當好全國改革開放排頭兵和科學發(fā)展先行者，這是上海在新一輪改革發(fā)展中的歷史定位。韓正同志指出，上海發(fā)展已站在一個新的歷史起點上，“轉型不容退縮，率先更需努力”。隨著改革進入攻堅期、深水期，沒有法治保障，改革很難深入，“四個中心”也不可能建成；隨著群眾法律維權意識日益增強，不講法治群眾也不會答應。加強法治建設顯得更為重要，其中科學立法是前提和基礎。當前，上海要試點建設自由貿易試驗區(qū)，深化浦東綜合配套改革試點，促進以企業(yè)為主體的技術創(chuàng)新體系建設，改進社會組織管理制度，推進簡政放權轉變政府職能，健全科學民主依法決策機制等諸多領域，都已產生并將繼續(xù)產生大量的立法需求，需要我們準確把握，在編制五年立法規(guī)劃的過程中通過大量的調研，深入了解本市今后五年“五位一體”建設的重點領域和關鍵環(huán)節(jié)的法制需求，提出一批上海經濟社會發(fā)展中最基本、最急需、條件比較成熟的立法建議項目。

再次，編制立法規(guī)劃，是加強科學立法、民主立法的需要。從本市立法規(guī)劃編制和實施的歷史來看，市十屆人大常委會開創(chuàng)性地編制了三年立法規(guī)劃，市十一屆人大常委會開始每屆都制訂五年立法規(guī)劃。歷次規(guī)劃實施情況表明，規(guī)劃編制的指導思想、戰(zhàn)略視野、立意定位，以及規(guī)劃編制過程是否科學民主，都會對一個時期的地方立法產生較強的指導作用。規(guī)劃編制質量會直接影響這一時期的地方立法質量。比如，市十二屆人大常委會編制立法規(guī)劃時，將項目分為立法條件比較成熟和立法條件尚不成熟的兩類，既尊重立法規(guī)律，又增強了規(guī)劃的靈活性和可操作性。市十三屆人大常委會編制立法規(guī)劃時，提出了“3+X”的工作格局，3是指市政府委辦局、市政府法制辦和人大的專門委員會，X是指法規(guī)所涉及的相關利益群眾，這就打破了立法在人大或政府內循環(huán)的局限，更加有針對性擴大了公民參與。這個格局對過去五年立法項目體現(xiàn)社會公共需求提供了指引。因此，我們要學習借鑒歷次規(guī)劃編制的有益經驗，高度重視并發(fā)揮五年立法規(guī)劃對今后立法工作的導向作用，探索建立科學、民主的立法工作體制機制，為提高地方立法質量奠定堅實的基礎和依托。

最后，編制立法規(guī)劃，可以充分調動社會各方積極性，形成推進地方立法工作的合力。法者天下之公器。人大及其常委會行使立法權，是受人民委托、代表人民意志，是全社會共識的體現(xiàn)。我們的編制過程更公開些、透明些、開放些，就越能吸納、整合社會各方的智慧和力量，使法規(guī)項目的確定具有較強的民意基礎，獲得社會各方的認同，形成推進實施的合力。當前，隨著社會階層分化和社會利益需求多元，立法過程中往往伴隨著不解、質疑和爭辯。面對這種情況，我們更要重視立法的前期準備和調研，做到謀劃在前、胸有成竹。因此，我們要進一步增強規(guī)劃編制的公開性和民主性，加強與人大代表、社會公眾、相關利益群體、社會團體、專家學者等各方的參與和互動，使各方意愿在立法源頭就得到充分表達和尊重，激發(fā)公眾參與和支持立法的熱情，為提高立法質量建言獻策，夯實立法規(guī)劃的群眾基礎。

二、編制五年立法規(guī)劃要注意把握好幾個方面

編制五年立法規(guī)劃是個系統(tǒng)工程，需要在市委領導下明確目標和責任，形成工作合力。在加強市委對立法工作的領導方面，市人大常委會黨組負有重要責任，我們要重點把握好以下幾個方面：

一要處理好三方面關系。首先是數量和質量的關系。在中國特色社會主義法律體系已經形成的前提下，地方立法要照顧到“五位一體”建設的方方面面，但并不意味著立法數量越多越好。因此，規(guī)劃編制要更加注重立法質量，更加突出重點，堅持少而精的原則，既為提高立法質量提供可能，又為五年中必要的立法項目調整留有適當空間。具體來說，就是立法正式項目不要太多，調研項目可以相對多一些。其次是問題引導立法和系統(tǒng)立法的關系。從地方來說，我們要更加注重問題引導立法，體現(xiàn)上海地方特色，有幾條立幾條，突出立法的針對性和實效性；同時又要實事求是，應根據需要解決問題的大小、難易、復雜程度等，作出不同的體例安排，對涉及改革發(fā)展重要領域和關鍵環(huán)節(jié)的立法項目，特別是一些自主性立法、先行先試立法，也要注重加強頂層設計和整體制度規(guī)范。再次是過程和結果的關系。規(guī)劃編制過程其實也是對公眾進行生動的法制教育的過程，是廣大代表和市民積極參與依法治市的過程。規(guī)劃編制在重視結果的同時，要更關注過程，通過完善各環(huán)節(jié)的工作程序和機制以及適當的宣傳，使本次規(guī)劃編制在擴大公民有序參與、弘揚法治精神、增強法治觀念等方面取得相應成果。

二要深入研判立法需求。要把研判需求與把握大局結合起來，努力找準切入點。認真研究、吃透中央和市委“五大建設”的要求，知大局，懂大局，結合上海未來五年經濟社會發(fā)展的總體要求和具體目標，根據輕重緩急，精準把握當前本市“五位一體”建設的法制需求。要把研判需求與回應社會關切結合起來，更加關注公共需求。目前，經濟和城市管理領域的立法項目較多，社會領域等其他方面的立法項目相對較少，需要進一步加大這方面的立法步伐；同時隨著公眾法治意識的普遍提高，要求通過立法維護自身權益的訴求越來越強烈。因此，規(guī)劃編制一定要積極回應社會關切，更加關注涉及公共利益的立法需求。要把研判需求與把握地方立法權限結合起來，準確定位。歷史經驗告訴我們，并非所有問題都需要通過立法來解決，立法也不可能解決所有問題。對屬于工作體制機制方面的問題，應抓緊理順體制機制；對一些還在發(fā)展變化之中的事項，由政策調整比較合適的，不宜急于立法；對一些急需規(guī)范但目前還看不準的事項，由政府制定規(guī)章比較穩(wěn)妥。我們要切實把符合地方立法權限、關系公民權利義務調整、事關上海長遠發(fā)展的事項納入到規(guī)劃編制的視野中。

三要科學篩選和論證項目。要發(fā)揮篩選機制的作用。這次規(guī)劃編制工作，將委托上海社科院、市法治研究會等科研單位，組織各領域專家和法學專家開展篩選，目的是打破人大和政府的內循環(huán)，引入社會力量，發(fā)揮社會智力資源作用，共同篩選出真正符合人民期盼的、有質量的建議項目。人大各有關委員會和政府相關部門在溝通協(xié)商時，要充分重視、認真研究他們的意見和建議。同時，要堅持篩選標準。規(guī)劃方案提出，項目篩選工作要堅持急需先立、成熟優(yōu)先、立改廢并舉的原則。“急需”主要指關系上海轉型發(fā)展瓶頸問題、現(xiàn)有法律法規(guī)還未作出相應規(guī)定的建議項目；“成熟”主要指需要立法解決的問題比較明確，各方面對立法必要性的認識比較一致，具備一定的社會實施條件的建議項目；“立改廢并舉”主要指更加重視對現(xiàn)行法規(guī)的修改和廢止。這三個標準要貫穿于編制工作的全過程，各部門要共同把握。這里要特別指出的是，“立改廢并舉”是本次規(guī)劃新提出的標準，目的在于鼓勵加大對施行時期較長的法規(guī)的修改和廢止力度，并以此為契機，真正建立起適應形勢發(fā)展、符合法治精神的行政管理模式。

四要努力擴大公民有序參與。要更加重視擴大人大代表的有序參與。人大代表是國家權力機關的組成人員，是民情民意的“晴雨表”，要將發(fā)揮人大代表作用貫穿于本次立法規(guī)劃編制的整個過程。按照方案設計，從編制之初到項目篩選，再到規(guī)劃草案形成，市人大分三次征求全體市人大代表的意見建議。希望各編制單位重視發(fā)揮代表聯(lián)系群眾、熟悉情況的優(yōu)勢，尊重代表的主體地位，保護代表參與的積極性。在擴大參與過程中統(tǒng)籌各方利益訴求。在提出、篩選、論證立法建議項目過程中，要善于平衡、協(xié)調好各方面利益訴求，更好地統(tǒng)籌當前與長遠、局部與整體、強音與弱音的關系，維護社會公平正義，維護公民的合法權利。

五要加強立法組織協(xié)調。在立法建議項目的提出環(huán)節(jié)，政府要加強組織協(xié)調。從地方立法實踐看，以往絕大多數立法案都是由政府部門起草的，這發(fā)揮了有關部門熟悉相關領域情況的優(yōu)勢，但也不可避免帶來部門利益傾向。因此，市政府層面加強對立法規(guī)劃建議項目的統(tǒng)籌協(xié)調顯得尤為重要。人大內部的組織協(xié)調也非常關鍵，要明確職責劃分和工作流程。有關專門委員會要根據專業(yè)分工，對各方面意見進行認真研究，并對市政府法制辦提交的立法建議項目提出專業(yè)審查意見；法制委法工委要從維護國家法制統(tǒng)一的要求，對立法建議項目提出法制方面的意見。如果意見不盡一致的，要提交黨組會議討論。我們希望，通過加強對規(guī)劃編制工作的組織協(xié)調，進一步落實全國人大有關發(fā)揮人大在立法中主導作用的要求，探索更好的立法工作方式和流程，為做好今后五年立法工作奠定堅實的工作基礎。

三、做好今年立法工作的幾點要求

今年常委會立法計劃安排11件正式項目，目前已表決通過1件，還有10件正式項目有待政府部門抓緊起草和常委會會議審議；同時14件預備項目中也會視情有若干項目提請常委會審議。因此，今年地方立法工作的任務很重。這里，我就做好今年立法工作再強調三點：

第一，制定好“關鍵幾條”。制定好法規(guī)中的關鍵條款，是提高地方立法質量的著力點。關鍵條款有沒有、制定得好不好，直接關系到法規(guī)是否回應了公眾呼聲、解決了矛盾問題，關系到法規(guī)能否對社會生活產生影響力。這需要我們開展深入細致的調查研究，真正做到從中心工作著眼、從切實管用著手，在堅持“不抵觸”原則的前提下，突出地方特色和實際需求；在保障社會組織和公民合法權益的前提下，促進依法行政和社會治理；在落實“有幾條立幾條”的要求中，充分考慮各項法律制度的配套銜接，發(fā)揮地方立法的引領和推動作用。

第二，落實好法規(guī)起草規(guī)范。提高法規(guī)草案起草質量，依法依規(guī)是要求，也是保障。市人大常委會有關工作機構為提高法規(guī)起草質量，已經制定了立項論證、法規(guī)起草基本要求、立法技術規(guī)范、配套規(guī)范性文件制定等一系列制度規(guī)范。這些制度規(guī)范是相關法律規(guī)定的細化和落實，也是以往實踐經驗的總結和提煉。目前，10件法規(guī)項目都有了草案，一些還在完善修改過程中。希望各起草部門認真實施起草規(guī)范，能夠采用簡易體例的，就要果斷“瘦身”；按規(guī)定在設定行政許可、行政強制時應組織聽證會的，就不可擅自“跳過”；上位法已有明確具體規(guī)定的，就堅決不要“拷貝”；涉及授權制定法規(guī)配套性規(guī)范的，應嚴格執(zhí)行法規(guī)配套規(guī)范性文件與法規(guī)同步起草、同步出臺、同步實施的要求。

第三，提高公開征求意見的質量和效果。目前，提請常委會審議的每件法規(guī)草案都做到了登報向社會公開征求意見，但仍有可以完善的空間。在今年工作中，要在公開法規(guī)草案的同時，增加有關立法背景和爭議焦點問題的介紹；從聚焦重點出發(fā)，刊登需要傾聽公眾意見的重點章節(jié)和重點條款。同時，可通過召開新聞發(fā)布會、網上發(fā)布等多種形式，向社會反饋征集意見的處理和采納情況，以體現(xiàn)立法機關對社會公眾負責的精神。

地方立法涉及立項、起草、審議、表決等各個環(huán)節(jié)，需要充分發(fā)揮各國家機關的作用，也需要發(fā)揮人大代表、政協(xié)委員、社會團體、專家學者等有關方面的作用。只要大家共同努力，各司其職、層層把關，形成立法的整體合力，提高立法質量的要求就能夠落到實處。我相信，在市委的正確領導下，在市人大、市政府以及社會各方面的共同努力下，我們一定能認真實踐、努力創(chuàng)新，出色完成五年立法規(guī)劃編制工作，扎實推進本市地方立法工作，為實現(xiàn)把上海建設成為“法治完善”的社會主義現(xiàn)代化國際大都市和法治環(huán)境最好的行政區(qū)之一的目標，作出新的更大的貢獻！