■劉婷婷 歐陽(yáng)晨雨

從2003年8月1日正式實(shí)施至今，針對(duì)城市生活無(wú)著的流浪乞討人員出臺(tái)的《救助管理辦法》，不覺(jué)間已是一個(gè)十歲少年。或許，對(duì)于一個(gè)國(guó)家，抑或人類(lèi)的歷史長(zhǎng)河而言，十年時(shí)光的確有點(diǎn)兒短，就如白駒過(guò)隙。但就這部行政法規(guī)而言，卻是一段值得銘記的不凡歲月。

當(dāng)初，正因?yàn)樵摗豆芾磙k法》的迅即出臺(tái)，一舉終結(jié)了強(qiáng)制性收容遣送模式，讓“自愿求助、無(wú)償救助”原則得以確立，使一大批生活無(wú)著的流浪乞討人員得到了公共救助?？墒?，經(jīng)過(guò)了十年之醞釀，也足以讓一部帶有應(yīng)急之作色彩的法律暴露自身問(wèn)題。救助無(wú)力、暗箱操作……在各種輿論平臺(tái)上，為社會(huì)救助專(zhuān)項(xiàng)立法的聲音再度響起。

2012年10月24日下午，受?chē)?guó)務(wù)院委托，民政部部長(zhǎng)李立國(guó)向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告社會(huì)救助情況，表示《社會(huì)救助法》已列入全國(guó)人大立法工作計(jì)劃，而《中華人民共和國(guó)社會(huì)救助法(征求意見(jiàn)稿)》也已向社會(huì)全文公布。

對(duì)于飽受社會(huì)轉(zhuǎn)型期各種病癥困擾的中國(guó)，看似尋常的社會(huì)救助立法，其實(shí)具有極重要的意義，甚至在一定程度上堪稱(chēng)社會(huì)文明，特別是法治文明的重要里程碑。列入全國(guó)人大立法計(jì)劃，或許僅是成為國(guó)家立法的關(guān)鍵一步，卻是一抹足夠亮麗的彩霞。

“救助”到底有多遠(yuǎn)

1998年10月5日，我國(guó)簽署聯(lián)合國(guó)《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》?！俺且勒辗伤?guī)定的根據(jù)和程序，任何人不得被剝奪自由”，“在一國(guó)領(lǐng)土內(nèi)合法居留之人，在該國(guó)領(lǐng)土內(nèi)有遷徙之自由及擇居之自由”，話(huà)語(yǔ)如此鏗鏘，然而數(shù)年之后，孫志剛事件的發(fā)生，讓這一公約精神遭到了無(wú)情踐踏。

在社會(huì)救助法“懷胎腹中”的今天，孫志剛之悲劇雖已落幕，但一個(gè)個(gè)悲戚故事仍在上演。2012年11月16日清晨，5名男孩躲在貴州畢節(jié)七星關(guān)區(qū)街頭的一垃圾箱內(nèi)，因?yàn)樯鹑∨瘜?dǎo)致一氧化碳中毒身亡，最大的13歲，最小的不過(guò)7歲。

事實(shí)上，路旁?xún)龉侵杏趾沃鼓切┝骼说膬和Ｈ鮿?shì)群體如農(nóng)民工者，也難以納入社會(huì)救助的范圍。2012年11月30日，一名農(nóng)民工凍死在河南省鄭州市的某個(gè)立交橋下，12天后又有一名中年農(nóng)民工凍死另一立交橋下。有媒體報(bào)道，來(lái)往的救護(hù)車(chē)頗多，但無(wú)一駐足施救。

2013年年初，為了揭開(kāi)“救助站”的蓋子，湖南長(zhǎng)沙某報(bào)記者戴鵬冒充流浪者，欲進(jìn)入該市一救助站，不料卻先是連續(xù)十次未打通救助電話(huà)，繼而在求助站遭到數(shù)人圍攻。直到告訴救助人員遠(yuǎn)在浙江老家父親的電話(huà)，待父親與他們交涉要求放人后，戴鵬才得以脫身。

當(dāng)這篇題為《記者長(zhǎng)沙救助站體驗(yàn)被毆全程觸目驚心》的報(bào)道見(jiàn)報(bào)后，一石激起千層浪，連同畢節(jié)流浪兒垃圾箱悶死事件，引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。

遠(yuǎn)離社會(huì)救助視線的，還有其他不為所知的弱勢(shì)群體。目前，我國(guó)精神疾病的患病率呈上升趨勢(shì)。據(jù)有關(guān)部門(mén)的調(diào)查，精神疾病在我國(guó)疾病總負(fù)擔(dān)中排名居首位，約占疾病總負(fù)擔(dān)的20%，有嚴(yán)重精神障礙患者約1600萬(wàn)人。

因?yàn)楸O(jiān)管不到位等原因，北京、廣西、四川等地連續(xù)發(fā)生多起患者持刀傷人事件。今年8月17日，一有精神病史的男子在北京朝陽(yáng)區(qū)持刀行兇，導(dǎo)致包括一名外籍人士在內(nèi)的兩人死亡；22日中午，北京一家樂(lè)福超市又發(fā)生精神病患者持刀傷人事件，4名傷者中的一名女性傷者因搶救無(wú)效死亡。23日，四川宜賓一名有精神病史的男子持刀攻擊路人，致3人不同程度受傷；當(dāng)天，廣西東興市一名有精神病史的男子手持砍刀沖進(jìn)當(dāng)?shù)赜?jì)生局辦公樓行兇，釀成2死4傷的慘案……

對(duì)于重癥性質(zhì)的精神病患者，政府應(yīng)承擔(dān)兜底責(zé)任，提供必要的醫(yī)療康復(fù)乃至生活照料服務(wù)。然而，從目前法律來(lái)看，相關(guān)規(guī)定尚屬空白，這在某種程度上也成為類(lèi)似事件高發(fā)的導(dǎo)火索。

1997年中國(guó)建立城市低保制度，2007年建立農(nóng)村低保制度，2003年到2005年先后建立城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度。自然災(zāi)害救助、農(nóng)村五保供養(yǎng)、農(nóng)村特困戶(hù)生活救助以及醫(yī)療救助、教育救助等系列制度，在改革中國(guó)都已建立，加之推進(jìn)臨時(shí)救助制度建設(shè)，全國(guó)范圍已基本建立社會(huì)救助體系，有效地保障了7400多萬(wàn)人的基本生活。2012年，中央財(cái)政和地方各級(jí)財(cái)政支出社會(huì)救助資金的總量，達(dá)到了1300多億元。

然而，一方面是應(yīng)受救助的弱勢(shì)群體，因制度等缺失，處于權(quán)利被忽視的不利處境；另一方面，則是少數(shù)不法分子，肆意鉆制度漏洞，侵占國(guó)家利益，造成嚴(yán)重后果。不少早已脫貧甚至原本富足的人士，卻通過(guò)各種渠道和手段冒充低保戶(hù)，故意騙領(lǐng)低保費(fèi)用，享受著國(guó)家最低生活保障和待遇，由此造成了開(kāi)著寶馬騙低保、“死人”領(lǐng)低保等問(wèn)題的發(fā)生。

立法在曲折中前行

社會(huì)救助是一種最古老最基本的社會(huì)保障方式。在矯正“市場(chǎng)失靈”，調(diào)整資源配置，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)等方面，社會(huì)救助發(fā)揮著不可替代的作用。在西方國(guó)家，社會(huì)救助作為社會(huì)保障體系的重要內(nèi)容，得到了法律法規(guī)的確認(rèn)。

對(duì)社會(huì)救助進(jìn)行國(guó)家立法，這是一條終極之路?；谏鐣?huì)救助是社會(huì)保障安全網(wǎng)體系“兜底線”的重要共識(shí)，社會(huì)救助法與社會(huì)保險(xiǎn)法、社會(huì)福利法等共同構(gòu)成社會(huì)保障法律制度。新加坡制定了《中央公積金法》，南非制定了《社會(huì)保障法》，十余年來(lái)保持了制度的相對(duì)恒定。國(guó)力漸漸強(qiáng)盛的我國(guó)，也急需一部能夠解決社會(huì)救助共性問(wèn)題，使以最低生活保障制度為核心的生活救助制度盡快成為法律。

從法律效力上看，社會(huì)救助法是一部國(guó)家層面的強(qiáng)力法律。姑且不論《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》只是行政法規(guī)，效力不及國(guó)家法律，關(guān)于城市低保和農(nóng)村“五?！狈矫娴纳鐣?huì)救助規(guī)定仍屬條例，其他更多為政策。醫(yī)療救助、教育救助、住房救助等專(zhuān)項(xiàng)救助和自然災(zāi)害等臨時(shí)救助制度，缺乏法律法規(guī)依據(jù)。由此觀之，國(guó)家強(qiáng)制力顯然不夠。

而且，當(dāng)前部分地方社會(huì)救助資金保障不足，現(xiàn)行各項(xiàng)社會(huì)救助的規(guī)定過(guò)于原則化，缺乏統(tǒng)一的社會(huì)救助內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，申請(qǐng)社會(huì)救助的渠道不暢通。如醞釀中的社會(huì)救助法能夠出臺(tái)，就能起到提綱挈領(lǐng)的作用，不僅可理清各項(xiàng)制度之間的作用和職能，明確中央與地方、部門(mén)與部門(mén)之間的職責(zé)等，而且可以發(fā)揮全國(guó)人大常委會(huì)的“領(lǐng)頭雁”作用，定期開(kāi)展執(zhí)法檢查，對(duì)資金落實(shí)、基層工作能力建設(shè)等進(jìn)行有效監(jiān)督，提高社會(huì)救助的效益。

推進(jìn)社會(huì)救助立法，將有利于消除騙保亂象，維護(hù)社會(huì)公平公正。社會(huì)救助政策落實(shí)的關(guān)鍵在于準(zhǔn)確核定申請(qǐng)人的家庭收入。目前狀況下，不是“偵查機(jī)構(gòu)”的救助部門(mén)很難全面調(diào)查到申請(qǐng)救助者的財(cái)產(chǎn)與收入狀況，因?yàn)殂y行、證券交易機(jī)構(gòu)等均須依照相關(guān)法律為當(dāng)事人保密，房屋管理、戶(hù)籍管理機(jī)構(gòu)也沒(méi)有義務(wù)協(xié)助提供相應(yīng)資訊。況且，城鄉(xiāng)低保對(duì)象的收入情況都是動(dòng)態(tài)的，不少地方對(duì)家庭收入的核查，主要是主觀判斷和根據(jù)基層單位審核的意見(jiàn)，由此難免出現(xiàn)該救助的得不到救助、不符合救助條件者反而得到了救助的現(xiàn)象。

在無(wú)法準(zhǔn)確掌握申請(qǐng)者財(cái)產(chǎn)與收入情形下，一些救助機(jī)構(gòu)往往采取若干土辦法，如張榜公示和依靠群眾舉報(bào)，但此舉又有損受助者人格尊嚴(yán)。特別是張榜公示，等于給低收入家庭打上了貧窮烙印，又不無(wú)歧視之嫌疑。

而且，申報(bào)人的欺瞞行為被發(fā)現(xiàn)后，懲戒機(jī)制也不夠健全。2012年的一項(xiàng)調(diào)查統(tǒng)計(jì)表明，一些地方約有10%甚至20%的低保戶(hù)，并不符合申請(qǐng)低保的資格條件。這在國(guó)外及香港特別行政區(qū)，對(duì)于這些造假情形，都應(yīng)以詐騙公共財(cái)產(chǎn)罪論處。但在我國(guó)卻是“法不責(zé)眾”，往往不了了之。因?yàn)檫`法成本過(guò)低，導(dǎo)致無(wú)法從根本上避免騙保等問(wèn)題的發(fā)生。

但是，就社會(huì)救助的立法過(guò)程而言，并非一件易事。早在上世紀(jì)90年代的第八屆、第十屆全國(guó)人大常委會(huì)，都曾將時(shí)稱(chēng)《社會(huì)救濟(jì)法》立法納入五年立法規(guī)劃，但最后又歸于沉寂。

值得注意的是，經(jīng)由孫志剛事件的出現(xiàn)，讓社會(huì)救濟(jì)法的立法精神發(fā)生了重要轉(zhuǎn)變，“救濟(jì)”開(kāi)始向“救助”轉(zhuǎn)變。通常來(lái)說(shuō)，救濟(jì)是一種消極的濟(jì)窮措施，基于一種同情和慈善的心理，對(duì)貧困者行善施舍，多為暫時(shí)性救濟(jì)措施；救助更多反映了一種積極的救困助貧姿態(tài)，以政府責(zé)任出現(xiàn)的救助是長(zhǎng)期性的。為社會(huì)救助正名，體現(xiàn)了濃厚的人本精神。此后，經(jīng)社會(huì)各界討論達(dá)成共識(shí)，起草的《社會(huì)救濟(jì)法》更名為《社會(huì)救助法》。

《社會(huì)救助法》起草從2005年起航。在開(kāi)門(mén)立法的浪潮中，該法征求意見(jiàn)稿在2008年經(jīng)由中國(guó)政府網(wǎng)全文公布。2010年的“兩會(huì)”期間，由96名全國(guó)人大代表聯(lián)名提出“建議制定《社會(huì)救助法》”議案，獲得社會(huì)各界高度關(guān)注。到2012年10月，《社會(huì)救助法》列入全國(guó)人大的立法工作計(jì)劃，為積極配合立法工作，民政部將推動(dòng)社會(huì)救助法立法進(jìn)程確定為2013年重點(diǎn)工作之一。

歷時(shí)8年的《社會(huì)救助法》立法，終于正式破題。為什么社會(huì)救助腳步躑躅，遲遲未能出臺(tái)，在有關(guān)專(zhuān)家看來(lái)，一是對(duì)該法涵蓋的內(nèi)容有分歧，究竟應(yīng)綜合性立法還是專(zhuān)項(xiàng)立法，是完美立法還是漸進(jìn)立法，這一爭(zhēng)議未能得到解決。二是一些專(zhuān)項(xiàng)救助并不成熟，比如醫(yī)療救助、教育救助、住房救助等專(zhuān)項(xiàng)救助制度，還在實(shí)踐中摸索，其管理與運(yùn)行機(jī)構(gòu)與最低生活保障制度存在著較大差異。三是管理體制及職能分工尚未真正厘清。社會(huì)救助涉及多個(gè)部門(mén)，各部門(mén)均想將自己負(fù)責(zé)的相關(guān)工作納入法律。

其間，也不乏一些聲音認(rèn)為，出臺(tái)這部法律將超出國(guó)家財(cái)力范圍。事實(shí)上，我國(guó)受助人口約占總?cè)丝诘?%到8%，并不存在國(guó)家財(cái)力不堪承受的問(wèn)題，更何況救助困難群體與不幸者，是任何國(guó)家的政府責(zé)任。在西方福利國(guó)家，財(cái)政多達(dá)50%用于社會(huì)保障和福利的支出，即使是美國(guó)財(cái)政，也有約三分之一用于社會(huì)保障事業(yè)。在我國(guó)香港地區(qū)，50%財(cái)政由衛(wèi)生福利局與教育統(tǒng)籌局使用。統(tǒng)計(jì)表明，我國(guó)財(cái)政投入社會(huì)保障的比重僅13%。

也有一些人認(rèn)為，社會(huì)救助法與社會(huì)保險(xiǎn)法存在沖突。再看社會(huì)保險(xiǎn)制度，建立在勞資分擔(dān)責(zé)任、政府擔(dān)保的基礎(chǔ)之上，以繳費(fèi)參加為享受待遇的條件。而社會(huì)救助強(qiáng)調(diào)的是，政府應(yīng)當(dāng)救助困難群體或低收入與不幸者。是以，兩者并存并不矛盾。

從立法條件看，社會(huì)救助法的制定出臺(tái)條件已經(jīng)具備。中共十八大報(bào)告提出“加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法”，以民生為內(nèi)容的社會(huì)立法，成為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期的立法重心，自是符合大勢(shì)所趨。今年5月，全國(guó)人大常委會(huì)法工委調(diào)研組赴黔，就社會(huì)救助法的立法進(jìn)行了專(zhuān)題調(diào)研。民政部部長(zhǎng)李立國(guó)7月初表示，今年當(dāng)務(wù)之急是要配合全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院制定“社會(huì)救助法”和“慈善事業(yè)法”，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)社會(huì)救助立法的高度重視。

事實(shí)上，現(xiàn)有的一些防范舉措，為社會(huì)救助法的出臺(tái)已經(jīng)奠定了基礎(chǔ)。例如，針對(duì)公眾反映比較大的低?！膀_保”問(wèn)題，國(guó)家民政部會(huì)同中農(nóng)辦、財(cái)政部等部門(mén)，近兩年對(duì)低保資金的使用情況、對(duì)低保對(duì)象的核定工作情況、對(duì)低保管理服務(wù)工作的實(shí)施情況進(jìn)了專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查，提請(qǐng)國(guó)務(wù)院于2012年9月份制定下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)最低生活保障工作的意見(jiàn)》。以該《意見(jiàn)》為依據(jù)，民政部又制定和下發(fā)了《最低生活保障審核審批辦法(試行)》，解決存在的“錯(cuò)保”和“關(guān)系?！钡葐?wèn)題。

再如，近期國(guó)務(wù)院要求各地按照“短期波動(dòng)，發(fā)放補(bǔ)貼；持續(xù)上漲，調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)”原則，建立社會(huì)救助和保障標(biāo)準(zhǔn)與物價(jià)上漲掛鉤的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，對(duì)于物價(jià)明顯上漲時(shí)有效保障困難群眾基本生活，發(fā)揮了重要作用。下一步，還將由國(guó)家發(fā)改委牽頭，會(huì)同有關(guān)部門(mén)對(duì)社會(huì)救助和保障標(biāo)準(zhǔn)與物價(jià)上漲掛鉤的聯(lián)動(dòng)機(jī)制進(jìn)行完善。

為加強(qiáng)低保申請(qǐng)家庭收入核查的準(zhǔn)確性，民政部等有關(guān)部門(mén)積極推動(dòng)建立救助申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)機(jī)制。從2009年開(kāi)始，民政部分兩批在全國(guó)143個(gè)地方組織開(kāi)展救助申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)試點(diǎn)工作。試點(diǎn)單位在個(gè)人授權(quán)前提下，通過(guò)公安、人力資源和社會(huì)保障、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、金融、保險(xiǎn)、工商、稅務(wù)、住房公積金等部門(mén)查詢(xún)戶(hù)籍、機(jī)動(dòng)車(chē)、就業(yè)、保險(xiǎn)、住房、證券、個(gè)體工商戶(hù)、納稅、公積金等方面的信息，變?nèi)斯徍藶樾畔⒈葘?duì)，提高了救助對(duì)象認(rèn)定的準(zhǔn)確性。有報(bào)道指出，到“十二五”期末，救助申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)機(jī)制將在全國(guó)基本建立。

再比如，通過(guò)完善“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”機(jī)制，引導(dǎo)地方強(qiáng)化財(cái)政保障責(zé)任，形成科學(xué)合理的社會(huì)救助資金分擔(dān)機(jī)制，理順農(nóng)村五保供養(yǎng)資金籌資渠道；進(jìn)一步落實(shí)城鄉(xiāng)最低生活保障資金管理辦法、自然災(zāi)害生活救助資金管理暫行辦法等，指導(dǎo)地方完善社會(huì)救助資金使用細(xì)則，加強(qiáng)資金監(jiān)管，確保資金使用安全、規(guī)范等。

當(dāng)然，人們期待中的社會(huì)救助法，不可能是一部完美的國(guó)家法律。但是，該法應(yīng)就目前社會(huì)救助上存在的種種突出問(wèn)題，作出回應(yīng)。它不僅應(yīng)明確實(shí)施救助的原則和范圍，而且應(yīng)該規(guī)范政府對(duì)公民進(jìn)行救助的義務(wù)和責(zé)任，以及需要救助的對(duì)象，讓我們的公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，亦能從國(guó)家和社會(huì)獲得社會(huì)救助。

這部國(guó)家立法還需明確，社會(huì)救助的基本原則、管理體制和經(jīng)費(fèi)保障，將最低生活保障制度、農(nóng)村五保供養(yǎng)、自然災(zāi)害救助等納入法律制度，強(qiáng)化監(jiān)督管理機(jī)制和法律責(zé)任，特別是社會(huì)救助管理部門(mén)的職責(zé)以及資金保障渠道。

在適用范圍上，則應(yīng)擴(kuò)大現(xiàn)有的救助對(duì)象，而不單是“生活無(wú)著的流浪人員”。法治化后的社會(huì)救助，應(yīng)強(qiáng)化“服務(wù)”理念，嚴(yán)格遵守程序法制。在救助手段上，也不能局限于提供吃、住等，對(duì)于教育、醫(yī)療等服務(wù)，也應(yīng)進(jìn)入法律供給的范圍。

只有這樣一部飽含人們期許、閃耀著人性化光芒的法律，才是“中國(guó)夢(mèng)”的應(yīng)有之義，才是中國(guó)法治夢(mèng)的精彩一筆。