□ 郭桂彬

（南京師范大學(xué)， 江蘇 南京 210023）

源于西方的市民社會(huì)理論對(duì)于我們創(chuàng)新社會(huì)管理方式，構(gòu)建和諧社會(huì)，具有重大借鑒意義。但是，傳統(tǒng)的市民社理論顯然無(wú)法詮釋當(dāng)下中國(guó)社會(huì)領(lǐng)域與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、政治領(lǐng)域產(chǎn)生分野的現(xiàn)實(shí)，更無(wú)法區(qū)分社會(huì)領(lǐng)域中基于個(gè)人利益的私人行為與公共利益指導(dǎo)下的自覺(jué)行為。因此，對(duì)市民社會(huì)理論的重新解讀已成為必要，也將有效運(yùn)用到公共治理模式之中。

一、市民社會(huì)理論的解構(gòu)

（一）“社會(huì)先于國(guó)家”與“社會(huì)高于國(guó)家”的比較分析

對(duì)于市民社會(huì)理論內(nèi)涵先后有兩種解讀，一是亞里士多德、西塞羅等人所指稱的“文明社會(huì)”，與自然狀態(tài)相對(duì)，是國(guó)家統(tǒng)御下的社會(huì)；二是“市民社會(huì)”，是指在那些源出于保護(hù)個(gè)人自由的思考以及反對(duì)政治專制的近代自由主義政治思想、源出于對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的弘揚(yáng)，以及在對(duì)國(guó)家干預(yù)活動(dòng)的應(yīng)對(duì)的近代自由主義經(jīng)濟(jì)思想的基礎(chǔ)上而逐漸產(chǎn)生的相對(duì)于國(guó)家以外的實(shí)體社會(huì)；而這在國(guó)家與社會(huì)的框架下又形成了市民社會(huì)中的兩大智識(shí)傳統(tǒng)，一為洛克式的“社會(huì)先于國(guó)家”或“社會(huì)外于國(guó)家”的觀念；另一市民社會(huì)傳統(tǒng)則為黑格爾式的“國(guó)家高于社會(huì)”的架構(gòu)。［1］（p17－19）基于上世紀(jì)中葉以來(lái)復(fù)興的市民社會(huì)理論直接源于對(duì)近代市民社會(huì)理論的認(rèn)知，本文將著重考察近代形成的市民社會(huì)觀。

洛克認(rèn)為“社會(huì)先于國(guó)家”或“社會(huì)外于國(guó)家”，這是由早期自由主義對(duì)個(gè)人自由的崇拜、對(duì)封建國(guó)家權(quán)威的蔑視所引致的。該觀點(diǎn)主張權(quán)利優(yōu)于權(quán)力，天賦人權(quán)，君主統(tǒng)治并不具有合法性和正當(dāng)性。不可否認(rèn)，“社會(huì)外于或先于國(guó)家”的前提是承認(rèn)國(guó)家客觀存在，在發(fā)生學(xué)上，洛克肯定了國(guó)家存在的正當(dāng)性。只不過(guò)國(guó)家的存在要以人民同意為前提，否則，在應(yīng)然意義上，國(guó)家不具有合法性，人民有權(quán)用腳投票。正如杰里米·瓦爾德倫所說(shuō)，這種理論“首先是一個(gè)反抗的理論”。人民的同意賦予國(guó)家存在以正當(dāng)性，國(guó)家可以暴力為保障施行統(tǒng)治的同時(shí)，人民也保留了反抗權(quán)。由此，市民社會(huì)與政治國(guó)家形成了以市民社會(huì)為主導(dǎo)的制衡關(guān)系。近代市民社會(huì)理論的另一傳統(tǒng)則是由黑格爾倡導(dǎo)的 “國(guó)家高于社會(huì)”觀念。顯然，黑格爾的主張是以國(guó)家與社會(huì)為存在前提，并以此為基礎(chǔ)而對(duì)國(guó)家與社會(huì)的地位進(jìn)行比較。循此路徑，國(guó)家居于社會(huì)之上，市民社會(huì)按照國(guó)家旨意下的威權(quán)體制運(yùn)行，市民社會(huì)的運(yùn)轉(zhuǎn)服從國(guó)家的總體需要，二者形成了國(guó)家主導(dǎo)之下的不對(duì)等關(guān)系。

總體而言，我國(guó)學(xué)者在引介并發(fā)展市民社會(huì)理論時(shí)，糅合了上述兩種市民社會(huì)理念。在對(duì)中國(guó)市民社會(huì)的建構(gòu)進(jìn)行謀劃時(shí)，強(qiáng)調(diào)的是一種良性互動(dòng)，即國(guó)家與社會(huì)的合作，而不是采取西方式的市民社會(huì)對(duì)抗國(guó)家的模式。①中國(guó)市民社會(huì)的建構(gòu)模式是基于一種理論必然性和現(xiàn)實(shí)可能性作出的，雖然說(shuō)任何一種政治制度都是人的勞作：它們的根源和全部存在均有賴于人的意志。人們并不曾在一個(gè)夏天的清晨醒來(lái)發(fā)現(xiàn)它們已經(jīng)長(zhǎng)成了。……在它們存在的每一階段，它們的存在都是人的意志力作用的結(jié)果。參見(jiàn)（英）J.S.密爾.代議制政府［M］.汪萱譯.商務(wù)印書館，1982.7.但是，猶如樹木的成長(zhǎng)不僅需要人的精心呵護(hù)，它一刻也離不開空氣、土壤、陽(yáng)光一樣，制度的生成和落實(shí)需要人的意志力作用，但也離不開制度賴以存在的社情民意、歷史積淀、民風(fēng)習(xí)俗等客觀存在。關(guān)于中國(guó)市民社會(huì)建構(gòu)的模式，參見(jiàn)鄧正來(lái).國(guó)家與社會(huì)：中國(guó)市民社會(huì)研究［M］.北京大學(xué)出版社，2008.122－124.中國(guó)的主流理論主張市民社會(huì)構(gòu)建應(yīng)遵循緩和漸進(jìn)式道路，與經(jīng)典理論和西方發(fā)展模式的相同之處在于堅(jiān)持社會(huì)與國(guó)家的二元分立，然而在道路選擇上，更趨保守。這是基于社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的必要性以及改革的現(xiàn)實(shí)可能性雙重考量下做出的仍需探討的選擇。無(wú)論是依據(jù)何種理論、采取何種模式、遵循哪種路徑，私域乃至整個(gè)市民社會(huì)根基的壯大都是社會(huì)發(fā)展不可逾越的階段。

根據(jù)市民社會(huì)理論源流并結(jié)合當(dāng)下中國(guó)現(xiàn)實(shí)，我們所應(yīng)構(gòu)建的市民社會(huì)乃是指社會(huì)成員按照契約性規(guī)則，以自愿為前提和以自治為基礎(chǔ)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、社會(huì)活動(dòng)的私域，以及進(jìn)行議政參政活動(dòng)的非官方公域。［2］（p6－7）根據(jù)其參與主體和參與內(nèi)容，市民社會(huì)可細(xì)分為私域、非官方的公域。其中，公域因公共輿論、公民參與而形成，是公民或社會(huì)團(tuán)體積極行使政治權(quán)利和自由而形成的場(chǎng)域。因此，發(fā)端于市民社會(huì)的公共治域②本文所稱公共治域與公共領(lǐng)域、公域的指向相同，只是在市民社會(huì)理論背景下，賦予其治理新內(nèi)涵，以區(qū)別國(guó)家主導(dǎo)下的公域，并強(qiáng)化二者關(guān)聯(lián)性而使用該詞。下文將具體闡釋。是一個(gè)相對(duì)自治領(lǐng)域，一端維系著公民的私域，另一端聯(lián)系著國(guó)家公權(quán)力領(lǐng)域。

（二）公共治域的生成

我國(guó)歷來(lái)有著發(fā)達(dá)的公法文化、強(qiáng)勢(shì)的中央集權(quán)傳統(tǒng)，改變這一傳統(tǒng)的關(guān)鍵在于平衡政府與社會(huì)力量，實(shí)現(xiàn)由“大政府小社會(huì)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶≌笊鐣?huì)”的模式。改革的切入點(diǎn)除了政府的自身改良之外，應(yīng)將重心置于建構(gòu)市民社會(huì)的進(jìn)程當(dāng)中。

中國(guó)的市民社會(huì)建構(gòu)可以表述為 “二階段論”。第一階段主要是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，鼓勵(lì)社會(huì)主體——主要是經(jīng)濟(jì)組織——以獨(dú)立、平等的身份參與社會(huì)交往，培育張力十足的市場(chǎng)。第二階段是在第一階段基礎(chǔ)之上，社會(huì)主體借助正式和非正式渠道通過(guò)自身的積極參與影響公共決策的制定和執(zhí)行。這是中國(guó)市民社會(huì)從私域向公域的擴(kuò)張，亦即中國(guó)市民社會(huì)除獲致的相對(duì)于國(guó)家的獨(dú)立身份以外又爭(zhēng)得的參與身份，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)市民社會(huì)與國(guó)家間的良性互動(dòng)關(guān)系。［3］（p17－19）“二階段論”的實(shí)施路徑可概括為“先經(jīng)（濟(jì)）后政（治）”、“先私（域）后公（域）”、“先對(duì)抗后互動(dòng)”。先通過(guò)培育市場(chǎng)，完善獨(dú)立的法人人格，發(fā)展商品經(jīng)濟(jì)，培養(yǎng)社會(huì)成員的市民社會(huì)意識(shí)，保障公民的消極自由尤其是經(jīng)濟(jì)自由，社會(huì)成員從而獲取對(duì)抗國(guó)家的自由空間和獨(dú)立身份；后通過(guò)公民的積極廣泛參與，積極行使自己的政治民主權(quán)利，由經(jīng)濟(jì)到政治，由私域到公域，公民和社會(huì)團(tuán)體通過(guò)各種渠道對(duì)國(guó)家政治生活施加影響，市民社會(huì)與國(guó)家之間展開良性互動(dòng)。由此，我們看到：市民社會(huì)所言的非官方公域是與私域緊密聯(lián)系的，是基于私域而與國(guó)家展開對(duì)話的領(lǐng)域，而“公共治域”更強(qiáng)調(diào)治理的色彩。［4］

結(jié)合上述分析，根據(jù)公民與國(guó)家間的依存度，我們可將市民社會(huì)類型化為私域、非官方公域。公共治域是基于治理理念而對(duì)市民社會(huì)理論的細(xì)分和再造，更突出市民社會(huì)中非官方公域的自我治理和合作治理。俞可平認(rèn)為，治理是指在一個(gè)概定的范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序，以增進(jìn)公眾的利益。治理的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)善治。［5］公共治理旨在平衡政治國(guó)家與市民社會(huì)力量關(guān)系。從外部來(lái)看，公共治理仍以自足的私域?yàn)榛A(chǔ)；從內(nèi)部操作來(lái)看，公共治理主要依靠軟法規(guī)制人們的行為，共同體成員基于各自立場(chǎng)充分討論、平等協(xié)商、民主商議，解決公共議題，實(shí)現(xiàn)自我治理。

二、公域之中的公共治理模式

在經(jīng)歷30多年的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展后，我國(guó)市民社會(huì)的發(fā)展從無(wú)到有、從弱到強(qiáng)，與之相聯(lián)的公共領(lǐng)域也悄然萌芽乃至中興，其標(biāo)志是2008年汶川大地震后出現(xiàn)的公民自組織公益浪潮。正因如此，我們可窺探公共治理模式內(nèi)涵，并發(fā)掘助推公共治理形成和發(fā)展的條件，比較分析各種公域管理模式以了解其淵源，以便我們更為自覺(jué)地推動(dòng)公共治理模式的形成和完善。

（一）公共治理涵義剖析

公共治理不同于傳統(tǒng)的公共行政、公共管理模式，既指涉國(guó)內(nèi)的團(tuán)體組織的自我治理、團(tuán)體組織與政府之間的合作治理，也代表國(guó)際社會(huì)成員主體對(duì)全球事務(wù)和地區(qū)性事務(wù)的治理。從此角度觀察，當(dāng)下正在興起一股全球治理浪潮。［6］除此之外，我們對(duì)公共治理作不同層面的觀察，可發(fā)掘其具有區(qū)別其它管理模式的獨(dú)特內(nèi)涵。

公共治理是民主治理。在公共治理中，其成員不單是“傳送帶”一方的意見(jiàn)表達(dá)者，也不再是被動(dòng)聽從政府指揮棒的受領(lǐng)者，而是更為積極的政策制定執(zhí)行者、反饋監(jiān)督者。如本杰明·巴伯所指出的，正當(dāng)我們呼喚“強(qiáng)勢(shì)民主”①準(zhǔn)確地說(shuō)，強(qiáng)勢(shì)民主是對(duì)當(dāng)下缺乏生機(jī)的民主政治現(xiàn)實(shí)的回應(yīng)，是對(duì)自由主義民主的補(bǔ)充而非激進(jìn)民主的替代，特別是在公共事務(wù)領(lǐng)域具有較強(qiáng)的解釋力和適應(yīng)力。有關(guān)強(qiáng)勢(shì)民主的具體介紹，可參見(jiàn)（美）巴伯.強(qiáng)勢(shì)民主［M］.彭斌，吳潤(rùn)洲譯.吉林人民出版社，2010.的時(shí)候，卻發(fā)現(xiàn)人民由于民主匱乏而遭受苦難。［7］（p1）“強(qiáng)勢(shì)民主可以被定義為參與模型中的 政治，從字面意義上看，強(qiáng)勢(shì)民主強(qiáng)調(diào)優(yōu)先由公民自主治理而不是由代表公民名義的代議制政府來(lái)治理。積極能動(dòng)的公民直接治理他們自己的事務(wù)，盡管這些情況并不一定在每一個(gè)治理層次和場(chǎng)合都發(fā)生，但是，公民參與確實(shí)經(jīng)常發(fā)揮重要作用，尤其是在政府作出基本政策和在使用關(guān)鍵性權(quán)力的時(shí)候。”［8］（p4－5）所以，人們將不再停留在傳送帶的一端，而會(huì)隨著傳送帶一同走向傳送帶的末端——執(zhí)行端。這是我們強(qiáng)調(diào)公共治理是一種民主的治理，更具回應(yīng)性、更具有效性、更具彈性的緣由之所在。

公共治理是軟法起主導(dǎo)作用的治理。［9］“軟法”是缺乏國(guó)家法的拘束力，但卻意圖產(chǎn)生一定規(guī)范效果的成文規(guī)范。［10］它與公共治理具有內(nèi)在契合性。第一，軟法是公共治理的良好媒介。公共治理處于不斷調(diào)整的秩序治理之中，客觀上依賴更多自由裁量規(guī)范和授權(quán)規(guī)范，需要更多解釋性與指導(dǎo)性、自治性與激勵(lì)性規(guī)范與準(zhǔn)則，這些尤以軟法能夠勝任。第二，在主體上，公共治理是全民參與式治理而非精英治理。正如林肯所倡導(dǎo)的“民有、民治、民享”理念，公民的主體身份不僅體現(xiàn)在抽象的社會(huì)契約建立之上，更體現(xiàn)在具體的參與公共事務(wù)治理之中。由此通過(guò)軟法治理要求在公域之中多主體平等協(xié)商，政府需以平等理念重新定位自己。第三，在價(jià)值目標(biāo)上，公共治理與軟法都指向多數(shù)人利益與少數(shù)人利益的最大化協(xié)同，達(dá)成善治。善治即是公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程。善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家與公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。［11］

公共治理是開放式治理。原有的公共行政模式是按照自上而下模式對(duì)社會(huì)實(shí)行管理，結(jié)構(gòu)上是封閉的，形式上是單向度的，過(guò)程是不可逆的。而公共治理尋求國(guó)家與社會(huì)的互動(dòng)，是一種動(dòng)態(tài)平衡，不因參與主體的擴(kuò)大而有所顧慮。社會(huì)在與國(guó)家的交往過(guò)程中雖然有矛盾產(chǎn)生，但這恰好為公共治理提供了良好的契機(jī)。公眾的全面參與不僅僅是主體量的放大，而且可以矯正國(guó)家與社會(huì)相互間的地位，實(shí)現(xiàn)真正的人民主權(quán)。密爾認(rèn)為，“代議制政體就是，全體或一大部分人民通過(guò)由他們定期選出的代表行使最后的控制權(quán)，這種權(quán)力在每一種政體都必定存在于某個(gè)地方。他們必須完全握有這個(gè)最后的權(quán)力。無(wú)論什么時(shí)候只要他們高興，他們就是支配政府一切行動(dòng)的主人?！保?2］（p68）顯然，公共治理所隱含的重要意義即在于此，主要是通過(guò)組織化的公眾參與機(jī)制而與國(guó)家正式領(lǐng)域?qū)υ?，?duì)其施加影響。

（二）公共治理興起的條件

自從人們將“治理”一詞與“統(tǒng)治”區(qū)分使用時(shí)，它就獲得了不同于以往的涵義，［13］（p1－8）更加突出參與性、合作性、自主性。②本來(lái)英語(yǔ)中的治理一詞涵義與統(tǒng)治無(wú)異，但是自上世紀(jì)末，人們逐漸賦予其獨(dú)特內(nèi)涵，以致與統(tǒng)治相區(qū)別。參見(jiàn)俞可平.治理和善治引論［A］.馬克思主義與現(xiàn)實(shí)［J］，1999，（05）.于是，治理和公共治理在切合當(dāng)代治理危機(jī)的背景下，迅速在全球蔓延開來(lái)，并在環(huán)保、教育、救災(zāi)等領(lǐng)域以及公共事務(wù)治理規(guī)范的制定、執(zhí)行等方面得到廣泛應(yīng)用，這都與公共治理興起的條件密不可分。

第一，瞬息萬(wàn)變的信息網(wǎng)絡(luò)、科技通訊為公共治理提供了硬件條件。目前，信息被認(rèn)為是不可或缺的財(cái)富，信息的多與寡、正與誤對(duì)人們的行為決策起著越來(lái)越重要的作用。人們通過(guò)現(xiàn)代通訊方式獲得，繼而甄別出更為全面準(zhǔn)確的信息，從而實(shí)現(xiàn)行為預(yù)期。信息社會(huì)的到來(lái)使得人們的交往更為方便和迅捷，社會(huì)成員之間的聯(lián)系不再依靠傳統(tǒng)的局部、單向、慢速的傳播方式，而是更加借重于微博、博客、即時(shí)通訊等現(xiàn)代通訊方式。這就使得信息傳播范圍更加廣遠(yuǎn)、傳播速度更加迅捷、傳播途徑更具多樣化。發(fā)達(dá)的信息為人們的行為決策提供了資源，也為人們的交往和自我治理提供了依據(jù)。2008年被人們稱為中國(guó)“公民社會(huì)元年”，［14］（p2）原因之一在于大量的志愿者組織、民間團(tuán)體如雨后春筍般涌現(xiàn)。大家通過(guò)平面媒體、電臺(tái)電視、手機(jī)網(wǎng)絡(luò)等通訊傳媒獲得信息后，在線上線下呼吁、討論、協(xié)商，達(dá)成共識(shí)，隨即采取志愿行動(dòng)。

第二，市民社會(huì)的構(gòu)建和完善為公共治理的確立提供了場(chǎng)所條件。市民社會(huì)是公共治理的基礎(chǔ)環(huán)境，成熟的市民社會(huì)是公共治理展開的前提。自足自為的家庭活動(dòng)、自主協(xié)調(diào)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、完善獨(dú)立的法人團(tuán)體構(gòu)成了私域乃至市民社會(huì)的大致面貌。個(gè)人在其中享有最大程度的消極自由，為共同利益而自由結(jié)社；國(guó)家承擔(dān)夜警的角色，不可或缺但作用有限。市民社會(huì)通過(guò)不同于國(guó)家的秩序規(guī)則而組成，如美國(guó)社會(huì)學(xué)家克雷格·卡爾霍恩說(shuō)：“市民社會(huì)這個(gè)概念被用來(lái)指稱在國(guó)家直接的控制之外的各種資源，其對(duì)集體生活提供了不同于組織的另一種可能性選擇?！惫裨谑忻裆鐣?huì)中，在共同目標(biāo)和共同利益的指引下，積極實(shí)行自我治理。這是公民行使積極自由的表現(xiàn)，公共治理因公民自我治理而得以成形。

第三，公共治理是民眾對(duì)政府不信任及其背后所代表的不斷限縮民主的回應(yīng)。當(dāng)今世界各國(guó)的主流都是以“一個(gè)完善政府的理想類型一定是代議制政府”為原則而建立政制。其本質(zhì)是代議制民主主導(dǎo)下的精英政府，理論上人民對(duì)政府握有最終控制權(quán)，但由于沒(méi)有更為有效的糾錯(cuò)機(jī)制，這種控制往往是虛弱無(wú)力的。于是，社會(huì)中只有聽命于政府的“臣民”，而無(wú)主權(quán)的“人民”。如美國(guó)國(guó)會(huì)兩黨關(guān)于提高美國(guó)國(guó)債上限的較量，在大多數(shù)人看來(lái)，只不過(guò)是二者導(dǎo)演的一場(chǎng)鬧劇，民眾在其中并不能起決定作用。因此，民主有被異化的危險(xiǎn)，而公共治理試圖對(duì)此作出回應(yīng)。“民主是實(shí)現(xiàn)良好治理的核心，治理理論的實(shí)質(zhì)和核心，是管理的民主化問(wèn)題。沒(méi)有民主，就沒(méi)有現(xiàn)代意義上的治理。”［15］公共治理要求在國(guó)家正式領(lǐng)域，人們可以如代議制般選舉代表；在非正式的公共領(lǐng)域，人們可以設(shè)計(jì)方案甚至參與行動(dòng)。

第四，全球化的發(fā)展加快了公共治理進(jìn)程。全球化帶來(lái)的結(jié)果之一就是打破國(guó)家藩籬、彌合民族分歧，使社會(huì)發(fā)展趨同，從而建立一體化世界。公民身份因全球化打破國(guó)籍的束縛而重新得到定義，歸屬于具體國(guó)家和地區(qū)的個(gè)人成為世界公民。他們?cè)诠餐繕?biāo)和利益的引導(dǎo)下，自愿結(jié)合成組織共同行動(dòng)。例如在應(yīng)對(duì)全球氣候變暖問(wèn)題上，國(guó)際非政府組織以相對(duì)中立的立場(chǎng)積極參與其中，提出應(yīng)對(duì)方案，保持高度關(guān)切，影響議程設(shè)定，最終將方案、目標(biāo)轉(zhuǎn)化為各國(guó)具體決策。［16］在區(qū)域治理中，歐盟以開放協(xié)調(diào)方法為主導(dǎo)形式的軟法安排在處理歐盟成員國(guó)之間的爭(zhēng)議方面，發(fā)揮著重要作用，這種治理模式被用于就業(yè)、環(huán)保、教育等領(lǐng)域，可以緩和歐盟確立的目標(biāo)、原則與各成員國(guó)的多樣性之間的緊張關(guān)系。［17］（p405－406）因此，公共治理不僅是國(guó)內(nèi)民主問(wèn)題以及危機(jī)的應(yīng)對(duì)措施，而且在處理全球問(wèn)題、區(qū)域問(wèn)題時(shí)在發(fā)揮著不可替代的作用。

（三）傳統(tǒng)公域治理模式評(píng)析

在公共行政學(xué)領(lǐng)域，先后出現(xiàn)了公共行政模式、公共政策分析模式以及公共管理模式。［18］不管是何種模式，其側(cè)重點(diǎn)都集中于效率與責(zé)任，力圖實(shí)現(xiàn)秩序統(tǒng)治，這是公共行政的基本要求。［19］上述傳統(tǒng)公域管理模式可以總結(jié)為以下幾個(gè)特點(diǎn)：

第一，實(shí)行整齊劃一的層級(jí)官僚制。具體而言，以政府部門為核心，輔之以其他公共職能部門，對(duì)社會(huì)進(jìn)行全面控制。一方面，政府以全能的管理者和服務(wù)者自居，在掌握信息的基礎(chǔ)上，直接為社會(huì)成員提供公共產(chǎn)品和服務(wù)、管理社會(huì)事務(wù)；另一方面，政府嚴(yán)格按照自上而下的管理模式，將職能和責(zé)任層層細(xì)化并落實(shí)。該種體制的優(yōu)勢(shì)是可以最大限度貫徹上級(jí)旨意，缺陷是機(jī)械呆板的體制并不足以滿足社會(huì)成員日益多樣化的個(gè)體需求。

第二，以效率為核心建立起各項(xiàng)管理制度。傳統(tǒng)管理模式綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、政治等各種手段，同樣也會(huì)借助現(xiàn)代科技、信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)來(lái)提高管理效能。具體而言是公共職能部門根據(jù)各項(xiàng)目標(biāo)考核制度，設(shè)置不同量化指標(biāo)以供決策、評(píng)估。但是，縱使最終通過(guò)漂亮光鮮的數(shù)據(jù)判定管理效率日益提高，也無(wú)法得出管理模式最優(yōu)化，更無(wú)法得出被管理受眾滿意的結(jié)論。這是因?yàn)椋皇窃谡膊块T主導(dǎo)下建立的評(píng)價(jià)體系盡管可能反映了民意，但無(wú)法免除其杜絕公眾參與的制度原罪。二是效率評(píng)價(jià)對(duì)顯在的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)有著天然偏好，而無(wú)法全面反映社會(huì)多元需求和可持續(xù)發(fā)展的需要。

第三，在封閉場(chǎng)域之中，以穩(wěn)定秩序?yàn)橐罋w。傳統(tǒng)管理模式以權(quán)威統(tǒng)領(lǐng)公共領(lǐng)域，排斥其他社會(huì)主體的參與。在主要依托血緣、地緣、宗教信仰來(lái)維系成員關(guān)系的封閉社群中，采取此種治理方式無(wú)疑是可行且高效的。社會(huì)秩序的穩(wěn)定性根源于社會(huì)交往不頻繁、社會(huì)聯(lián)系不緊密，來(lái)源于公共行政的專業(yè)性和技術(shù)性。然而，隨著社會(huì)交往的增加，社會(huì)公共領(lǐng)域的不斷擴(kuò)展，公共管理不斷出現(xiàn)真空領(lǐng)域。公共權(quán)力缺位、越位現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，公共部門與社會(huì)成員之間失去了適當(dāng)?shù)膹埩Γ蚨鴤鹘y(tǒng)管理模式改革勢(shì)在必行。

傳統(tǒng)公域管理模式的種種缺陷在具體的公共事務(wù)管理過(guò)程中被體現(xiàn)得淋漓盡致，與民眾的管理需求和民主要求極不相適應(yīng)，所以，以治理為要義的公共治理應(yīng)運(yùn)而生。

三、公共治理的理想選擇

改革開放之前，社會(huì)的每個(gè)人都只是一顆被設(shè)計(jì)好的螺絲釘，是一個(gè)政治化色彩濃厚的單位人。不管是私人生活還是公共生活，根本無(wú)個(gè)人選擇自由可言。改革開放以后，體制逐漸放松，調(diào)動(dòng)了每個(gè)人的積極性，民眾從原來(lái)的束縛中解放出來(lái)，思想的自由和經(jīng)濟(jì)的獨(dú)立使人們不斷發(fā)生角色互換和利益交叉，反映在公共生活領(lǐng)域，則是人們?cè)诠采钪写娈惽笸倪^(guò)程。意即旨在尊重個(gè)體利益的基礎(chǔ)上，最大化地協(xié)同利益。這需要利益的表達(dá)、協(xié)調(diào)和實(shí)現(xiàn)機(jī)制，也就是公共治理過(guò)程。公域當(dāng)中的主體多元化、地位平等性、結(jié)構(gòu)開放性排斥了傳統(tǒng)的以公權(quán)力為保障的硬法規(guī)制，而急需軟法機(jī)制的確立。

治理話語(yǔ)下的軟法更多地強(qiáng)調(diào)軟法在治理領(lǐng)域中的運(yùn)用以形成軟法機(jī)制。軟法機(jī)制不同于軟法，軟法并非現(xiàn)代社會(huì)的創(chuàng)新，軟法作為社會(huì)公共治理機(jī)制才是現(xiàn)代社會(huì)的創(chuàng)新。［20］在現(xiàn)代社會(huì)中，面對(duì)復(fù)雜多變的社會(huì)問(wèn)題，依賴國(guó)家統(tǒng)治者的一己之力很難取得最佳的治理成效，惟有通過(guò)開放式的治理場(chǎng)域，在法規(guī)范制定時(shí)持續(xù)溝通、有效回應(yīng)；執(zhí)行時(shí)交換信息、互相對(duì)話、共擔(dān)責(zé)任，才能實(shí)現(xiàn)民主與效率、自由與秩序等多重目標(biāo)。因此，以軟法為主導(dǎo)，輔之以硬法的軟法機(jī)制在治理過(guò)程中將更加鮮明地體現(xiàn)出軟法的特征，如回應(yīng)性、靈活性、合作性、多元性、開放性、責(zé)任性、透明性等。

人們的行為活動(dòng)都遵循一定的規(guī)范，或硬法或軟法，而形成某種秩序。公共治理是人們依照軟法規(guī)范而自我治理的過(guò)程，是人們?cè)诠虍?dāng)中的秩序治理過(guò)程和自覺(jué)行為過(guò)程。其現(xiàn)實(shí)選擇在于有效形成軟法機(jī)制，突破既有國(guó)家管理的狹隘范疇，著眼于個(gè)人全面發(fā)展和社會(huì)的可持續(xù)性。

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