本刊記者 袁立明

土地是民生之本，發(fā)展之基，財富之源。人類社會的進步、經(jīng)濟的發(fā)展和財富的積累，無不與土地息息相關。然而，人多地少是我國的基本國情，尤其是耕地資源不足，已成為制約我國可持續(xù)發(fā)展的瓶頸之一。

資料顯示，我國人均耕地僅相當于世界平均水平的40%。即便如此，我國在耕地使用上仍然存在粗放浪費的現(xiàn)象，耕地保護形勢不容樂觀。經(jīng)過長期高強度的土地開發(fā)，我國耕地后備資源已經(jīng)十分有限?？鄢鷳B(tài)環(huán)境建設重點區(qū)域，可開發(fā)的耕地后備資源已由2000年的700多萬公頃銳減至不足500萬公頃，而且分布很不均衡。

“為政之要，首在足食?！薄笆种杏屑Z，心中不慌?！敝袊菗碛?3億多人口的大國，糧食問題事關全局，牽一發(fā)而動全身。全球經(jīng)濟危機發(fā)生以來，國際市場已經(jīng)出現(xiàn)幾輪糧食價格高漲，給我國耕地保護一再敲響警鐘。守住18億畝耕地紅線，是保障國家糧食安全、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的最基本條件。守住18億畝耕地紅線，就是保護我們的生命線。

守住18億畝紅線

“18億畝”這個概念，最早是1987年原國家土地局提出的。當時的背景是：農(nóng)村實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后，全國糧食連年增產(chǎn)，1984年獲得大豐收。但1985年糧食大減產(chǎn)，同時，耕地面積大量減少，當年減少耕地2100多萬畝，開發(fā)耕地抵補后，凈減少1500多萬畝，而且耕地減少勢頭繼續(xù)蔓延。中央采取緊急措施，加快制定、頒布土地管理法，組建國家土地管理局，并提出“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地，是我國必須長期堅持的基本國策?！敝浦惯`法占地，保護耕地成為土地管理的中心任務。這就需要一個長遠規(guī)劃和目標。當時，國家土地管理局根據(jù)搜集到的各種數(shù)據(jù)測算，確定最終目標只能也必須保住18億畝耕地，才能保障人口高峰時15至16億人的吃飯問題。這是一個長遠的、永久性的指標。

本世紀初，土地利用形勢發(fā)生進一步變化。全國耕地保有量已下降到18.2億多畝，逼近必保的18億畝耕地指標。中央為此向全國發(fā)出警告，提出18億畝耕地是不可逾越的紅線，必須加大保護力度。從“18億畝耕地指標”到“18億畝耕地紅線”就是在這種背景下提出的。

在今年全國兩會上，中央政府工作報告再次強調(diào)：“必須堅持把解決好三農(nóng)問題作為全部工作的重中之重，這是歷史經(jīng)驗的科學總結(jié)，既管當前，也管長遠，是長期指導思想。農(nóng)村土地制度關乎農(nóng)村的根本穩(wěn)定，也關乎中國的長遠發(fā)展，其核心是要保障農(nóng)民的財產(chǎn)權益，底線是嚴守18億畝耕地紅線?！?/p>

上半年，國土資源部啟動了“保發(fā)展保紅線工程2013年行動”，強調(diào)落實最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度。在啟動儀式上，國土部部長姜大明介紹說，今年一季度，全國國有建設用地供應總量12.3萬公頃，同比增加7.6%，創(chuàng)近五年來同期最高水平，然而目前土地供需仍然不平衡。同時，耕地保護面臨更大壓力。耕地后備資源不足的問題也愈加突出。在這種情況下，今年行動的主題為：“嚴守耕地保護紅線、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”，將集中力量實施促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、促進土地利用方式轉(zhuǎn)變和嚴守耕地保護紅線三個方面的工作?！氨Ｔ鲩L保紅線行動”最早是在2009年，國土資源部根據(jù)黨中央、國務院的一系列部署啟動的。幾年來，“雙?！庇伞靶袆印吧仙秊椤肮こ獭?， 主題不斷深化，內(nèi)容不斷豐富在保護耕地方面取得了比較好的效果。

也是在今年，“新型城鎮(zhèn)化”成為最大的政策理論熱點之一。國土資源部副部長胡存智在今年3月出席某論壇時強調(diào)，在新型城鎮(zhèn)化建設過程中，“必須堅持保護耕地的紅線，保護城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基礎。因為糧食安全的問題，是城市化健康發(fā)展的重要前提。”

城鎮(zhèn)發(fā)展VS糧食安全

中國社科院發(fā)布的2012年《城鄉(xiāng)一體化藍皮書》認為，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進導致土地要素流出糧食生產(chǎn)領域，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與糧食生產(chǎn)相互爭地的矛盾日漸突出。“耕地約束構(gòu)成了我國糧食安全的重大挑戰(zhàn)?！?/p>

藍皮書認為，確保國家糧食安全是治國安邦的頭等大事，只能立足國內(nèi)，不可能寄希望于國際市場。對我們這樣一個人口眾多的大國來說，任何國家都無法為中國人的生存發(fā)展提供足夠的商品糧食，中國必須立足國內(nèi)確保國家糧食安全、保障主要農(nóng)產(chǎn)品供給。糧食不同于普通商品，是無法代替的維持人的生命的基本物資，像石油、稀土一樣屬于戰(zhàn)略物資，不能簡單地以價格衡量其價值。如果中國的糧食自給率低于一定的安全線，主要供應國隨時可能掐斷中國的生命線，縱使你擁有再多的外匯儲備，也斷然買不到自己急需的生命物質(zhì)，那時不要說發(fā)展，恐怕連生存能力都不可能有了。

由于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進，影響我國糧食安全的不利因素正在逐漸增加、深層次矛盾日益突出。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進導致土地要素流出糧食生產(chǎn)領域，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與糧食生產(chǎn)相互爭地的矛盾日漸突出。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程加快，耕地仍將繼續(xù)減少，而且宜耕后備土地資源日趨匱乏，耕地資源緊張狀況將會進一步加劇。

“必須堅持保護耕地的紅線，保護城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基礎。因為糧食安全的問題，是城市化健康發(fā)展的重要前提。堅守18億畝耕地紅線是確保我國糧食安全的基礎，怎么樣進一步改革、強化耕地保護制度，逐步完善相關措施，使得耕地保護可以得到切實的落實?！眹临Y源部副部長胡存智不久前在出席某論壇時說。

關于經(jīng)濟建設和保障耕地之間的矛盾，原國家土地管理局局長鄒玉川曾撰文指出，根本出路只有一條，就是深度挖潛、全面推進土地節(jié)約集約利用。從現(xiàn)在的情況來看，我國土地利用總體上還比較粗放，浪費現(xiàn)象比較嚴重，所以提高土地利用效益有很大潛力。舉個例子，以純工業(yè)用地來說，上海在土地利用效益方面做得比較好，但要拿他們和香港比，用地效益仍然要低10倍，和其他土地利用效益高的國家就更沒法比。那么，上海的土地利用效益能不能進一步提高呢？回答時肯定的。國家提出要調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，這是節(jié)約集約利用土地的一個機會和著力點。通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整來優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，不斷提高土地的產(chǎn)能，從而緩解經(jīng)濟發(fā)展對土地的壓力。

另一位原國家土地局局長王先進表示，保護耕地、保住“18億畝耕地紅線”是個復雜的問題。保護耕地與占用耕地的“博弈”或“斗爭”是長期的。在保護耕地這個問題上，國務院及國土等相關部門做出了極大努力，取得了很好的成績，但總達不到預期目的，已見效的往往也很難鞏固。解決這個問題，從大的方面講有兩條：一是要調(diào)動保護耕地者的積極性，使他們得到與所付出的努力和損失相應的經(jīng)濟回報，也就是讓耕地保護者有利可圖；二是要抑制占用耕地者的利益沖動。必須通過利益的調(diào)整，完善法律，對違法者做到“零容忍”，才能達到目的。

為緩解糧食安全與城鎮(zhèn)發(fā)展占地之間的矛盾，我國從1997年開始提出并實施耕地占補平衡制度，不僅為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了寶貴空間，也在一定程度上緩解了因非農(nóng)建設占地帶來的耕地保障壓力。在操作形式上，目前各地耕地占補平衡主要是通過開發(fā)利用未利用地，以及對部分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件較差的現(xiàn)有耕地進行整治，補充和新增耕地資源。在操作程序上，按照“先補后占”、“占一補一”、“占補平衡”的管理要求，由國土資源部門調(diào)研并設立土地整治項目，依據(jù)國家下達的非農(nóng)建設占用耕地計劃和補充耕地計劃嚴格進行審批，多方籌措資金，按照建設工程管理辦法組織落實，并進行監(jiān)督管理和考核驗收。目前，部分地區(qū)通過移土培肥、改造中低產(chǎn)田、測土配方等，逐步探索提高新增耕地質(zhì)量的有效途徑。

既重數(shù)量也重質(zhì)量

隨著土壤缺素和有毒物質(zhì)污染現(xiàn)象的日益嚴重，越來越多的人開始認識到，忽視耕地質(zhì)量底線會使我國的糧食安全受到威脅。

據(jù)報道，監(jiān)測顯示，我國耕地基礎地力后勁不足、污染加重等問題正變得越來越嚴重。在原本肥沃的東北黑土區(qū)，耕地土壤有機質(zhì)含量大幅下降，黑土層已由開墾初期的80至100厘米下降到20至30厘米，很多地方已露出黃土。與此同時，南方土壤酸化、華北耕層變淺、西北耕地鹽漬化等問題也日漸凸顯。不斷下降的耕地質(zhì)量已成為我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的重大威脅。

有分析指出，造成我國耕地質(zhì)量下降的重要原因是人們對耕地的利用和管理不當。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，農(nóng)民大多使用小型農(nóng)機具耕翻整地，淺耕、旋耕面積占到機耕面積的64%。由于長期頻繁淺耕作業(yè)，造成耕層變淺，土壤物理性能變差，土壤有機質(zhì)減少，肥力下降。同時，由于種植業(yè)比較效益低，農(nóng)民既缺乏能力也不愿在養(yǎng)地方面加大投入，雖然知道過多使用化肥會降低農(nóng)田質(zhì)量、污染水源，但為追求產(chǎn)量，大多數(shù)農(nóng)戶依然增加化肥使用量。此外，對于耕地進行保護的法治建設也相對滯后。

“到目前為止，我國在國家層面上，還沒有一部專門的耕地保護方面的法律法規(guī)，導致難以對耕地質(zhì)量進行把關，對破壞耕地或造成耕地質(zhì)量下降的行為難以進行及時有效的處罰。因此，推進耕地質(zhì)量管理立法進程已經(jīng)迫在眉睫?！眹壹Z食局原局長聶振邦說：“記得我年輕時插隊那會，就已經(jīng)禁用666農(nóng)藥了，但是現(xiàn)在仍然有人在用。沒有部門負責管理，沒有相應的數(shù)據(jù)標準怎么行？”

實際上，我國長期以來也在努力通過多種手段改善耕地質(zhì)量。特別是近年來，各地加大農(nóng)村土地整治力度，內(nèi)涵不斷拓展，做法不斷創(chuàng)新。據(jù)報道，四川、山東、甘肅等省份結(jié)合高標準基本農(nóng)田建設進行土地整治，增加耕地有效面積，大力改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，著力提升耕地質(zhì)量。針對耕地質(zhì)量建設的突出問題，近年來，我國對耕地質(zhì)量建設投入和規(guī)模不斷擴大。2012年，中央財政安排土壤有機質(zhì)提升補貼項目資金8億元，推廣應用秸稈還田腐熟、綠肥種植、土壤改良地力培肥、豆科作物接種根瘤菌等技術，推廣面積3700萬畝。

“未來的耕地保護，我們不僅要牢牢守住數(shù)量的紅線，更要守好質(zhì)量的底線，變單純重數(shù)量保護為數(shù)量質(zhì)量并重，為耕地質(zhì)量保護也劃出一條不可逾越的紅線，唯有這樣才能實現(xiàn)耕地資源的可持續(xù)利用，夯實農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的基礎?！庇袑＜医ㄗh，成立耕地保護工作專門機構(gòu)，統(tǒng)一領導全國耕地質(zhì)量保育工作，協(xié)調(diào)整合耕地質(zhì)量建設的項目和資金，并科學制定耕地質(zhì)量建設規(guī)劃，明確目標、任務。要建立全國統(tǒng)一的耕地質(zhì)量監(jiān)測預警體系，掌握國家耕地質(zhì)量狀態(tài)。