龍桂珍

[提要] 本文主要對(duì)市民化進(jìn)程中農(nóng)民工所面臨的社會(huì)保障困境及原因進(jìn)行分析，提出建立以工傷、失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保險(xiǎn)為核心，并以農(nóng)民工子女義務(wù)教育、農(nóng)民工住房保障制度、公共文化服務(wù)等制度相配套的多層次的保障體系，爭(zhēng)取盡快建立起真正能夠滿(mǎn)足農(nóng)民工需求的社會(huì)保障制度，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)民工早日向市民化轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞：社會(huì)保障；農(nóng)民工；市民化

項(xiàng)目來(lái)源：2013河南省政府決策招標(biāo)課題：“城鎮(zhèn)化與改善民生關(guān)系研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2013B322）

中圖分類(lèi)號(hào)：F29 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2013年10月18日

一、問(wèn)題的提出

農(nóng)民工市民化是中國(guó)加速城市化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化的必然過(guò)程，也是一種極其深刻的制度變遷。這一過(guò)程是農(nóng)民和社會(huì)普遍受益的過(guò)程，也是彌合城鄉(xiāng)之間的斷裂、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和諧發(fā)展和提高農(nóng)民收入水平的必由之路。

30多年來(lái)，農(nóng)民工這一特殊群體在為工業(yè)化、城市化做出歷史性巨大貢獻(xiàn)的同時(shí)，卻難以公平分享改革發(fā)展成果。城市承載力、信息化水平的滯后，以及戶(hù)籍、就業(yè)、社會(huì)保障等體制性藩籬使有著迫切市民化訴求的農(nóng)民工群體處于城市融入的邊緣與隔離狀態(tài)，這樣不僅不利于農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的有效轉(zhuǎn)移，更會(huì)成為中國(guó)城市化發(fā)展以及和諧社會(huì)建設(shè)的隱患甚至阻礙因素。

當(dāng)前，我國(guó)已進(jìn)入城市化、城鄉(xiāng)一體化加快推進(jìn)的攻堅(jiān)時(shí)期，無(wú)論是從現(xiàn)實(shí)需求還是從發(fā)展趨勢(shì)看，城市化都應(yīng)重視農(nóng)民工市民化問(wèn)題，發(fā)展好、實(shí)現(xiàn)好和維護(hù)好農(nóng)民工市民化，真正提升城市化質(zhì)量和水平，推動(dòng)城市化健康、可持續(xù)發(fā)展。

公平、合理、完善的制度是社會(huì)有效運(yùn)行的必要條件，現(xiàn)階段制約農(nóng)民工市民化的首要障礙就是各種不合理的制度間的相互作用。城鄉(xiāng)二元的戶(hù)籍制度、與戶(hù)籍相關(guān)聯(lián)的就業(yè)制度、社會(huì)保障制度、教育制度等，這些制度無(wú)一例外都偏向城市發(fā)展和城市居民，處于城市化邊緣的廣大農(nóng)民工群體被阻擋在制度之外。

二、農(nóng)民工市民化過(guò)程中面臨的社會(huì)保障困境

近年來(lái)，我國(guó)政府針對(duì)農(nóng)民工問(wèn)題也采取了不少措施，取得一定的成效。但是從全國(guó)范圍來(lái)看，農(nóng)民工的社會(huì)保障仍然存在諸多問(wèn)題。與二元戶(hù)籍制度相對(duì)應(yīng)的城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度具有較大的封閉性，沒(méi)有完全將事實(shí)上在城市務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民工納入城市社會(huì)保障體系之中，農(nóng)民工由于城市工作大多具有不穩(wěn)定性、臨時(shí)性和收入低的特點(diǎn)，他們只好依靠農(nóng)村的土地保障，難以割斷與承包土地的臍帶關(guān)系；另一方面由于農(nóng)民工市民化所需的成本高昂，政府投資相對(duì)不足，造成農(nóng)民工市民化滯后于城市化發(fā)展。總之，受制于現(xiàn)行城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度安排、城鎮(zhèn)政府和企業(yè)認(rèn)識(shí)差距等因素，多數(shù)農(nóng)民工未能享受基本社會(huì)保障。

（一）工傷保險(xiǎn)參保率低、傷殘醫(yī)治賠償困難。眾所周知，農(nóng)民工所從事的工作大部分都是一些臟、累、險(xiǎn)的工作，工作條件十分惡劣，工傷事故時(shí)有發(fā)生，而真正能得到賠償?shù)膮s少之又少，以致得不到及時(shí)治療與賠償而成為農(nóng)村的新貧困戶(hù)的事例時(shí)有發(fā)生。

（二）醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)缺位，后顧之憂(yōu)難以解決?！翱床‰y、看病貴”在我國(guó)已是不爭(zhēng)的事實(shí)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年我國(guó)醫(yī)院門(mén)診病人次均醫(yī)藥費(fèi)用為179.8元，住院病人人均醫(yī)藥費(fèi)用為6，632.2元。一次住院費(fèi)用幾乎相當(dāng)于農(nóng)民一年的人均純收入。對(duì)于廣大農(nóng)民工來(lái)說(shuō)，由于經(jīng)濟(jì)收入有限，醫(yī)療問(wèn)題更加難以解決。他們長(zhǎng)期在城市打工，生活條件非常差，所受到致病因素的威脅更大。由于缺乏醫(yī)療保障權(quán)，且自身經(jīng)濟(jì)拮據(jù)，一旦患大病，難以支付巨額的醫(yī)療費(fèi)用。在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，近年來(lái)，國(guó)務(wù)院和各地方政府制定了一系列有關(guān)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度及條例，如降低用工單位和個(gè)人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，初步解決養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶(hù)跨區(qū)域轉(zhuǎn)移問(wèn)題，這些在很大程度上提高了農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的積極性。但目前農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)仍面臨著總體覆蓋率不高，不同繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)下養(yǎng)老金賬戶(hù)在不同制度間的對(duì)接困難及現(xiàn)行相關(guān)立法工作滯后等問(wèn)題。

（三）失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率低。目前，我國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)制度主要覆蓋農(nóng)村以外的，以工資收入作為主要生活來(lái)源的勞動(dòng)者，凡繳納失業(yè)保險(xiǎn)金，同時(shí)由于非本人的原因而造成的失業(yè)，而且失業(yè)后向勞動(dòng)部門(mén)登記要求就業(yè)的人員，都有權(quán)享受失業(yè)保險(xiǎn)。由于農(nóng)民工仍然是農(nóng)村戶(hù)口，并且大多是臨時(shí)就業(yè)，工作穩(wěn)定性差，再加上農(nóng)民工自身的流動(dòng)性比較強(qiáng)，加上失業(yè)后往往還有土地作為最后的生存保障，所以他們當(dāng)中也有不少人不愿意繳納失業(yè)保險(xiǎn)金，而企業(yè)為了降低成本，也不愿意為農(nóng)民工繳納失業(yè)保險(xiǎn)金?？偟膩?lái)說(shuō)，目前農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)處于基本缺失狀態(tài)。

三、造成以上問(wèn)題的主要原因分析

（一）制度方面的原因。目前，社會(huì)保障資源的種種分割成為了農(nóng)民工“內(nèi)在市民化”過(guò)程中的障礙，正是由于流動(dòng)人口獲得社會(huì)保障的渠道和制度模式的不完善，導(dǎo)致“流動(dòng)但不定居，定居但不融合”的現(xiàn)象出現(xiàn)。社會(huì)保障制度被分割為城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度和農(nóng)村社會(huì)保障制度兩部分，缺乏相應(yīng)的銜接。以農(nóng)民工為代表的流動(dòng)人口社會(huì)保障既可以歸為城鎮(zhèn)社會(huì)保障又可以歸為農(nóng)村社會(huì)保障，但兩者的可行性都不大。同時(shí)，由于沒(méi)有全國(guó)統(tǒng)一的制度安排，甚至也沒(méi)有全國(guó)統(tǒng)一的政策原則指導(dǎo)，各地區(qū)乃至于市、縣一級(jí)都在試驗(yàn)針對(duì)流動(dòng)人口的社會(huì)保障方案，使得流動(dòng)人口社會(huì)保障因缺乏流動(dòng)的可能性而得不到保證。社會(huì)保障制度的城鄉(xiāng)分割、區(qū)域分割、社會(huì)人群分割已經(jīng)構(gòu)成了中國(guó)人口流動(dòng)的梗桔，嚴(yán)重影響到農(nóng)民工社會(huì)保障資源的獲得。另外，現(xiàn)行制度的“大統(tǒng)籌小賬戶(hù)”引起的個(gè)人繳費(fèi)激勵(lì)過(guò)小和關(guān)系難轉(zhuǎn)移、總繳費(fèi)費(fèi)率過(guò)高，致使企業(yè)逃避參保、社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系與勞動(dòng)關(guān)系結(jié)合太緊，密阻礙了社保賬戶(hù)的流動(dòng)性。

（二）農(nóng)民工自身的原因。目前，我國(guó)農(nóng)民工的文化程度普遍比較低，大部分只有小學(xué)或初中文化程度，對(duì)各種知識(shí)和技能掌握的程度比較有限。他們世世代代生活在農(nóng)村，有著濃厚的傳統(tǒng)觀念，思想保守，法律意識(shí)較為淡薄。長(zhǎng)久以來(lái)，他們受農(nóng)村傳統(tǒng)保障思想的影響，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)往往認(rèn)識(shí)不夠，他們當(dāng)中很少有人能關(guān)注農(nóng)民工這一群體的社會(huì)保障問(wèn)題，當(dāng)自己的合法權(quán)益受到侵犯時(shí)，很少有人有維權(quán)意識(shí)。盡管也有小部分農(nóng)民工知道拿起法律的武器，但是勢(shì)單力薄，根本解決不了問(wèn)題。當(dāng)自己的生存和工作受到威脅時(shí)，最終他們會(huì)尋求最后的保障——土地和家園。這種思想觀念非常不利于農(nóng)民工社會(huì)保障制度的建立，也不利于農(nóng)民工向市民的轉(zhuǎn)化，最終會(huì)影響到我國(guó)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。

（三）企業(yè)方面的原因。農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工，不僅增加了自己的經(jīng)濟(jì)收入，彌補(bǔ)了農(nóng)業(yè)低收入的不足，而且也為企業(yè)提供了大量的廉價(jià)勞動(dòng)力。很多企業(yè)之所以愿意雇用農(nóng)民工，其中一個(gè)很重要的原因就是農(nóng)民工勞動(dòng)力的廉價(jià)，再加上農(nóng)民工對(duì)吃、住等生活條件的要求也不高，這為企業(yè)節(jié)約了大量的成本。但是，一旦要求企業(yè)為農(nóng)民工購(gòu)買(mǎi)社會(huì)保險(xiǎn)，無(wú)疑就會(huì)增加農(nóng)民工的勞動(dòng)力成本，那么農(nóng)民工也就喪失了他們?cè)谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)中的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。因此，農(nóng)民工不愿意參保，企業(yè)主不愿意參保，本質(zhì)上抵觸繳費(fèi)。殊不知，企業(yè)雇用農(nóng)民工而不為其購(gòu)買(mǎi)社會(huì)保險(xiǎn)，雖然在短期內(nèi)可以因成本降低而獲得高額的利潤(rùn)，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)看也積累了很大的風(fēng)險(xiǎn)。近年來(lái)，我國(guó)工傷事故頻頻發(fā)生，大規(guī)模職業(yè)病群體的出現(xiàn)，這足以說(shuō)明工業(yè)傷害和職業(yè)病已經(jīng)成為農(nóng)民工的所面臨的重大風(fēng)險(xiǎn)，直接威脅著廣大農(nóng)民工的健康和生命，最終必然將影響著企業(yè)的發(fā)展。

四、促進(jìn)農(nóng)民工市民化的社會(huì)保障政策建議

目前，我國(guó)已進(jìn)入社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)擴(kuò)張時(shí)期，隨著社會(huì)進(jìn)步和國(guó)民生活權(quán)益保障意識(shí)的提高，建立城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障體系，盡快實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化是必由之策。

（一）科學(xué)選擇農(nóng)民工社會(huì)保障項(xiàng)目。首先，應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)工傷保險(xiǎn)對(duì)農(nóng)民工的全覆蓋，尤其是礦山、建筑等高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)的農(nóng)民工，必須將其納入工傷保險(xiǎn)覆蓋范疇。工傷保險(xiǎn)不存在賬戶(hù)累計(jì)和轉(zhuǎn)接問(wèn)題，成本不高，可操作性強(qiáng)，對(duì)農(nóng)民工是風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，對(duì)用人單位是工傷賠償機(jī)制。此外，政府職能部門(mén)要加強(qiáng)《安全生產(chǎn)法》、《職業(yè)病防治法》的執(zhí)法監(jiān)督檢查，工會(huì)應(yīng)加大農(nóng)民工的入會(huì)工作，增強(qiáng)農(nóng)民工的維權(quán)能力，改善勞動(dòng)條件。其次，健全農(nóng)民工醫(yī)療保險(xiǎn)制度。在對(duì)農(nóng)民工進(jìn)行分類(lèi)的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)常年外出穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度；季節(jié)性外出就業(yè)的農(nóng)民工則納入新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度；流動(dòng)較大的農(nóng)民工，根據(jù)本地服務(wù)時(shí)間長(zhǎng)短和社會(huì)貢獻(xiàn)大小確定享受醫(yī)療保障待遇的高低。再次，逐步建立農(nóng)民工的失業(yè)保險(xiǎn)制度。有條件的地方可以把農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)失業(yè)保險(xiǎn)制度，當(dāng)農(nóng)民工失業(yè)，生活遇到困境時(shí)，城市各公益團(tuán)體要能夠?yàn)樗麄兲峁└鞣N形式的臨時(shí)救助。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定水平的時(shí)候，要逐步把城市低保覆蓋范圍擴(kuò)大到符合條件的失業(yè)農(nóng)民工。最后，應(yīng)不斷提高養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)農(nóng)民工的覆蓋面。具備市民化條件的農(nóng)民工，應(yīng)將其納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；常年外出就業(yè)，但流動(dòng)性較強(qiáng)的農(nóng)民工，政府可探索建立“低費(fèi)率、廣覆蓋、可轉(zhuǎn)移”的過(guò)渡性養(yǎng)老保險(xiǎn)；季節(jié)性或間歇性在城鎮(zhèn)務(wù)工“亦工亦農(nóng)”的農(nóng)民工，應(yīng)引導(dǎo)其參加新農(nóng)保。

（二）完善農(nóng)民工社會(huì)保障機(jī)制。首先是提高社會(huì)保障的統(tǒng)籌層次，完善醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)在不同區(qū)域間的轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法。建立健全農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)機(jī)制，減少農(nóng)民工異地流動(dòng)的障礙。在不同統(tǒng)籌地區(qū)參保繳費(fèi)的農(nóng)民工，若轉(zhuǎn)換工作地點(diǎn)，其個(gè)人賬戶(hù)和保險(xiǎn)權(quán)益，既可以只接不轉(zhuǎn)，也可以轉(zhuǎn)到新的工作地區(qū)，按當(dāng)?shù)乩U費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)折算接續(xù)。返回農(nóng)村的，允許轉(zhuǎn)移個(gè)人賬戶(hù)進(jìn)入農(nóng)保。家鄉(xiāng)沒(méi)有建立農(nóng)保的應(yīng)將個(gè)人交費(fèi)和單位為農(nóng)民工交的費(fèi)退給本人，良好的轉(zhuǎn)移和接續(xù)機(jī)制可以有效地減少農(nóng)民工在流動(dòng)時(shí)的社會(huì)保障權(quán)益方面的損失；其次是應(yīng)當(dāng)建立過(guò)渡時(shí)期農(nóng)民工社會(huì)保障管理和監(jiān)督機(jī)制。通過(guò)一定的機(jī)構(gòu)和程序，采取相應(yīng)的方法和手段，對(duì)各種社會(huì)保障事務(wù)進(jìn)行組織協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障項(xiàng)目管理的最優(yōu)控制。再次，要加強(qiáng)政府職能部門(mén)對(duì)社會(huì)保障基金運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，發(fā)揮社會(huì)、新聞媒體和群眾的監(jiān)督作用。另外，應(yīng)建立應(yīng)急救助機(jī)制，以便在農(nóng)民工遭遇意外和生活陷入困境時(shí)，有關(guān)部門(mén)能給予援助。

（三）健全和完善農(nóng)民工勞動(dòng)保護(hù)法律法規(guī)。法律制度的不完善，給農(nóng)民工社會(huì)保障帶來(lái)了一系列的問(wèn)題，如保障對(duì)象不明確，保障資金來(lái)源不穩(wěn)定，保障標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，保障管理隨意性和盲目性問(wèn)題突出。要使農(nóng)民工社會(huì)保障工作走上制度化、規(guī)范化的軌道，就必須制定一系列適應(yīng)農(nóng)民工社會(huì)保障的法律法規(guī)，明確規(guī)范主體各方面的社會(huì)保障職責(zé)。同時(shí)，逐步完善司法保險(xiǎn)制度，確保農(nóng)民工社會(huì)保障問(wèn)題依法解決。與此同時(shí)，要逐步建立和完善以《勞動(dòng)法》為核心的勞動(dòng)法律體系，為執(zhí)法部門(mén)提供充分的法律依據(jù)。

（四）開(kāi)展以農(nóng)民工為居住對(duì)象的住房保障制度。為使農(nóng)民工更好地融入城市社會(huì)，必須進(jìn)行住房制度改革，以盡快消除農(nóng)民工居住空間的邊緣化問(wèn)題，降低農(nóng)民工城市生活成本。首先，應(yīng)制定農(nóng)民工住宅改革的長(zhǎng)期目標(biāo)，使農(nóng)民工不僅在城市工作，為城市做貢獻(xiàn)，更要在城市里居住，成為城市的一員；其次，將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)住房保障體系。各級(jí)政府在制定住房保障規(guī)劃時(shí)，應(yīng)把符合條件的農(nóng)民工納入廉租房援助范圍，大幅度擴(kuò)大廉租房和公租房供給規(guī)模，把自愿在城市落戶(hù)的農(nóng)民工納入住房保障體系和援助范圍；再次，地方政府可根據(jù)農(nóng)民工的特點(diǎn)，建設(shè)適合農(nóng)民工居住的公共租賃房、廉住房、經(jīng)濟(jì)適用房和限價(jià)房。在農(nóng)民工集中的地區(qū)，可比照廉住房建立適合農(nóng)民工特點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)租用房，以更低的價(jià)格向農(nóng)民工出租。對(duì)于一些擁有穩(wěn)定工作的農(nóng)民工，可以由農(nóng)民工所在的工作單位和農(nóng)民工個(gè)人共同繳納一定的住房公積金，并且納入國(guó)家的統(tǒng)籌范圍內(nèi)，農(nóng)民工可以利用這一筆錢(qián)租賃或在城市購(gòu)買(mǎi)住房，進(jìn)而享受和城市居民一樣的待遇，為消除居住隔離做好政策準(zhǔn)備。

（五）創(chuàng)新義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、公共文化等相關(guān)配套制度改革。一方面農(nóng)民工流入地政府應(yīng)將農(nóng)民工同住子女的義務(wù)教育納入當(dāng)?shù)亟逃?guī)劃中，承擔(dān)他們的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，讓他們能夠享受到與城市兒童均等的教育機(jī)會(huì)，并且鼓勵(lì)企業(yè)和社會(huì)團(tuán)體對(duì)隨遷子女的教育進(jìn)行資助，支持和引導(dǎo)社會(huì)力量辦學(xué)；另一方面流出地政府要解決好農(nóng)民工托留在農(nóng)村子女的義務(wù)教育問(wèn)題，尤其對(duì)留守兒童，要根據(jù)情況建立寄宿制學(xué)校，保證留守兒童的教育條件，并加強(qiáng)對(duì)留守兒童的情感教育。此外，應(yīng)將農(nóng)民工基本文化需求納入公共文化服務(wù)體系?？梢砸劳猩鐓^(qū)公共服務(wù)和文化設(shè)施，豐富農(nóng)民工的文化生活，把文化館、圖書(shū)館等公益性文化設(shè)施向農(nóng)民工免費(fèi)或低價(jià)開(kāi)放，引導(dǎo)農(nóng)民工增強(qiáng)學(xué)習(xí)文化知識(shí)的自覺(jué)性。農(nóng)民工用工單位要加強(qiáng)自身的文化設(shè)施建設(shè)，工會(huì)、婦聯(lián)、共青團(tuán)等社會(huì)團(tuán)體，要積極組織和輔導(dǎo)開(kāi)展適合農(nóng)民工參加的群眾活動(dòng)，為農(nóng)民工融入城市文化創(chuàng)造條件。

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