黨的十八大報(bào)告指出，人大“要推進(jìn)科學(xué)立法”、“加強(qiáng)立法工作組織協(xié)調(diào)”，這對新時(shí)期人大立法工作提出了明確要求。在中國特色社會(huì)主義法律體系不斷完善的今天，地方立法較以往其空間更加細(xì)密、質(zhì)量要求更高，在立法工作中維護(hù)國家法制統(tǒng)一、促進(jìn)依法行政和保障民生的任務(wù)更加艱巨。這些都要求地方人大不斷更新立法觀念，依法履行立法職責(zé)，切實(shí)發(fā)揮立法主導(dǎo)作用。

實(shí)事求是地講，地方人大在以往立法工作中的主導(dǎo)作用發(fā)揮得并不理想。原因是多方面的，但最根本的是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求影響和地方人大立法工作主動(dòng)性的欠缺。自改革開放以來，為了盡快解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展無法可依的問題，需要地方人大行使立法職權(quán)，并且不斷加快立法步伐。但是在立法內(nèi)容和日程安排上，基本上是政府需要哪方面的法規(guī)就研究哪方面的法規(guī)，政府提什么法規(guī)案就上什么法規(guī)案。雖然服務(wù)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，盡可能支持和滿足了政府進(jìn)行經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理的需要，但是在主導(dǎo)作用發(fā)揮方面卻相對不足。當(dāng)然，在地方人大立法經(jīng)驗(yàn)不足而且經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展又迫切需要有法可依的歷史時(shí)期，要求地方人大一起步就能夠在立法工作中起到主導(dǎo)作用也是不切合實(shí)際的。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)逐步發(fā)展和法制日益完善的歷史潮流推動(dòng)下，地方人大的立法工作也逐漸向法制化、規(guī)范化和科學(xué)化方向發(fā)展。以立法法的頒布實(shí)施為標(biāo)志，法律法規(guī)統(tǒng)一審議制度得以確立，立法規(guī)劃編制和法規(guī)立項(xiàng)論證被提上議事日程。地方立法的重點(diǎn)也從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理向社會(huì)、民生方面轉(zhuǎn)化。特別是隨著行政體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變，依法規(guī)范和約束政府行為、保障公民權(quán)利已經(jīng)成為地方立法工作的重要指導(dǎo)思想和主要內(nèi)容。在這種情況下，就迫切需要地方人大發(fā)揮立法主導(dǎo)作用，實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有的功能。

如何理解地方人大立法主導(dǎo)作用？有的同志認(rèn)為，主要包括四個(gè)方面：一是立法理念和價(jià)值取向要由人大來明確；二是立法程序要由人大來調(diào)控；三是立法內(nèi)容要由人大來決定；四是立法技術(shù)要由人大來把關(guān) [1]。這四個(gè)方面很全面，基本上囊括了地方立法的全部。但是仔細(xì)分析下來，立法程序是由法律法規(guī)明確規(guī)定的，無論是地方人大還是政府等都應(yīng)當(dāng)遵照執(zhí)行，其體現(xiàn)的與其說是主導(dǎo)性還不如說是法定性；立法技術(shù)是由技術(shù)規(guī)范要求的，大家也應(yīng)當(dāng)一體遵循，其體現(xiàn)的與其說是主導(dǎo)性還不如說是規(guī)范性。因此，最能體現(xiàn)主導(dǎo)作用的首先是立法理念和價(jià)值取向，其次是立法內(nèi)容。關(guān)于立法理念和價(jià)值取向，全國人大法律委員會(huì)楊景宇同志認(rèn)為：立法不是部門之間權(quán)力與利益的分配與再分配，而應(yīng)該反映人民的共同意志和根本利益，中國特色社會(huì)主義法律制度應(yīng)該把實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、正義作為價(jià)值取向，要明確公共權(quán)力的非營利性，決不允許權(quán)力出租，這是一條法律原則，又是一條政治原則[2]。因此，地方立法“要牢固樹立社會(huì)與政府共同治理的理念。通過市場能調(diào)節(jié)的，通過社會(huì)自治力量能管理的，通過政策等軟法能約束的，通過加強(qiáng)執(zhí)法能解決的，就不要立法，以免造成行政權(quán)泛濫”[3]。同時(shí)，“立法不是萬能的，法律是規(guī)范調(diào)整社會(huì)生活的一種手段，不是全部手段。地方立法要為城市的社區(qū)自治、農(nóng)村的村民自治、各行業(yè)的行業(yè)自治，特別是要為道德規(guī)范，以及一個(gè)地方的良風(fēng)美俗留出空間?！盵4]有時(shí)候，不立法可能是最好的立法。所以，地方人大作為地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)，其在立法工作中應(yīng)當(dāng)站在全局的高度，妥善處理好權(quán)力與權(quán)利、權(quán)力與責(zé)任的關(guān)系，既給予行政機(jī)關(guān)必要手段，以確保行政權(quán)力有效行使，又應(yīng)當(dāng)對行政權(quán)力進(jìn)行規(guī)范、制約和監(jiān)督，促使行政機(jī)關(guān)依照法定的權(quán)限和程序正確行使權(quán)力，確保公民、法人和其他組織的合法權(quán)利不受侵害，而切不可陷入純立法技術(shù)的泥沼，甚至成為行政立法的單方論證者。

在立法內(nèi)容上，地方人大要認(rèn)真廓清地方立法空間，緊密結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特點(diǎn)，科學(xué)規(guī)劃立法項(xiàng)目，準(zhǔn)確把握立法時(shí)機(jī)，合理規(guī)劃法規(guī)的調(diào)控范圍和對象，讓立法成為規(guī)范社會(huì)關(guān)系和人民行為的最后選擇。這里既有立法理念和價(jià)值取向的主導(dǎo)，更有在立法項(xiàng)目上的技術(shù)論證和科學(xué)決策。無論哪一方面，都需要地方人大始終站在人民的立場上以人民需要不需要、人民答應(yīng)不答應(yīng)、人民滿意不滿意為標(biāo)準(zhǔn)全面考量每一個(gè)立法項(xiàng)目，要本著寧缺毋濫的原則，科學(xué)劃定立法內(nèi)容。

關(guān)于如何實(shí)現(xiàn)主導(dǎo)，近年來，許多同志從地方立法項(xiàng)目信息獲取、立法提案、立法回避、立法程序完善、加強(qiáng)委員立法作用等方面進(jìn)行了理論思考，提出了建議[5]。其積極性不言而喻。但是，這些基本上都是從實(shí)際操作層面進(jìn)行的探索。要切實(shí)發(fā)揮地方人大的主導(dǎo)作用，還應(yīng)當(dāng)從以下四個(gè)方面著手：一是樹立科學(xué)立法理念和價(jià)值取向，二是加強(qiáng)立法研究和立法決策，三是優(yōu)化和調(diào)整人員結(jié)構(gòu)，四是深入抓好立法項(xiàng)目論證。

對于立法理念和價(jià)值取向，前文已經(jīng)有了比較多的論述，此處不贅，只是對于地方人大從事立法工作的人員素質(zhì)再補(bǔ)充幾點(diǎn)。思想是行動(dòng)的先導(dǎo)。立法理念首要是憲法理念。吳邦國委員長曾強(qiáng)調(diào)，“在人大工作的同志，熟悉和精通憲法和法律知識至關(guān)重要。憲法是國家的根本大法，也是全國人大及其常委會(huì)工作的根本大法，大家務(wù)必模范遵守憲法，要成為熟悉憲法的專家……熟悉憲法和有關(guān)法律是前提，不然的話，難以很好開展工作?！盵6]同時(shí)， “還應(yīng)懂得一些法律方法論，懂得法律適用的方法，掌握法律解釋、依憲解釋的基本方法?！盵7]更“應(yīng)深懷對公民基本權(quán)利和自由的敬畏之心，防止地方立法對社會(huì)生活的過度干預(yù)。”[8]這樣才能把立法理念和價(jià)值取向真正落到實(shí)處。

從現(xiàn)狀來看，地方人大對于立法的研究還很不夠，相應(yīng)地決策能力也較弱。這與立法研究欠缺有關(guān)，也與對社會(huì)生活把握不夠有關(guān)。立法研究不應(yīng)當(dāng)只是單純立法技術(shù)和程序規(guī)范的研究，更重要的是對于立法歷史回顧、現(xiàn)實(shí)需要和發(fā)展趨勢的宏觀研究，對于立法基本規(guī)律的研究。也只有真正把握住了立法規(guī)律，才能夠制定出符合社會(huì)現(xiàn)實(shí)生活需要的良法。否則，永遠(yuǎn)只是在立法項(xiàng)目的叢林里奔突，只見樹木，不見森林。同時(shí)，對于立法決策，應(yīng)當(dāng)是在國家法律體系的框架下，對于地方立法項(xiàng)目和內(nèi)容的分析和判斷，并且始終與改革發(fā)展穩(wěn)定重大決策相統(tǒng)一。這種決斷應(yīng)當(dāng)是把黨的意志、人民意志和社會(huì)生活實(shí)際統(tǒng)籌考慮的結(jié)果，根本上是人民利益的體現(xiàn)。無論是行政管理還是服務(wù)，最終都是體現(xiàn)在為人民服務(wù)上，賦予政府行政管理職權(quán)的根本目的也是為人民服務(wù)，絕不只是為了政府行使權(quán)力的便捷。這種終極的道理說來似乎人人都懂，但是在實(shí)際的決策過程中，卻又是往往最容易被忽略，甚至以政府管理社會(huì)難度大為由而放棄法律原則。

地方人大人員結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和調(diào)整是一個(gè)老生常談的問題。這些年地方人大的人員結(jié)構(gòu)也確實(shí)發(fā)生了很大的變化，特別是在立法工作方面。統(tǒng)一審議制度的確立產(chǎn)生了相對固定的立法專職隊(duì)伍，對于提高立法質(zhì)量、促進(jìn)地方立法工作的發(fā)展起到了重要作用。相比較而言，其他非專職人員就成了“萬金油”，立法工作只是其工作當(dāng)中的一部分。統(tǒng)一審議是為了保證立法質(zhì)量，但是立法質(zhì)量始自法規(guī)起草階段，所以立法質(zhì)量應(yīng)當(dāng)自起草階段抓起。地方人大應(yīng)當(dāng)保持立法工作的整體有機(jī)性，決不可鐵路警察——各管一段。每一位參與立法工作的同志都要熟悉所參與項(xiàng)目的全部，而不可負(fù)責(zé)一審的只考慮一審的問題，負(fù)責(zé)統(tǒng)一審議的只考慮統(tǒng)一審議的問題。在人員配備上，其他專門委員會(huì)要盡量保持從事立法工作人員的相對穩(wěn)定性，法制委員會(huì)的相關(guān)同志對所負(fù)責(zé)的立法項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)全程參與，給予一審以充分指導(dǎo)。法制委員會(huì)在統(tǒng)一審議時(shí)應(yīng)充分考慮一審意見，對于不予吸收的意見應(yīng)當(dāng)采取適當(dāng)方式給予解釋和說明。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)法制委員會(huì)與其他專門委員會(huì)乃至政府有關(guān)法制部門的人員交流，使大家全方位熟悉工作內(nèi)容。在條件允許的情況下，可以考慮建立立法助理制度，為提高常委會(huì)組成人員立法審議水平提供幫助，以在保持常委會(huì)組成人員結(jié)構(gòu)多樣化的前提下，著力解決其法律知識相對不足的問題。

法規(guī)立項(xiàng)論證是體現(xiàn)地方人大立法主導(dǎo)作用的關(guān)鍵所在?！傲⒎㈨?xiàng)是在經(jīng)過調(diào)查研究、分析比較和科學(xué)論證、進(jìn)行立法預(yù)測的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。它不僅要對每一具體立法項(xiàng)目的可行性進(jìn)行認(rèn)真研究后才能作出決定，而且還要從全局上對整個(gè)立法的發(fā)展趨勢和前景作出正確的判斷，在總體上做好統(tǒng)籌兼顧，確保社會(huì)主義法律體系內(nèi)部的和諧一致。”[9]地方人大立法立項(xiàng)論證與政府立法立項(xiàng)論證雖然在根本目的上是一致的，但是二者之間卻有著明顯的區(qū)別。首先，二者的論證角度不同。人大論證是從整個(gè)社會(huì)生活的宏觀角度進(jìn)行的，政府論證則較為局限于有利于行政權(quán)力的行使。其次，二者的論證方法不同。人大論證采用民主的方法，使政府、專家學(xué)者、人大代表和社會(huì)群眾充分參與，政府論證則較為局限于職能部門和專家學(xué)者的參與。最后，二者的論證效果不同。人大論證的過程也是民意征集、法制宣傳的過程，通過論證的法規(guī)項(xiàng)目被納入到立法項(xiàng)目庫當(dāng)中，根據(jù)輕重緩急依次列入立法議程，政府論證則較為局限于某一具體行政管理實(shí)務(wù)法制化的急迫性，項(xiàng)目通過論證后就著手法規(guī)起草工作，形成法規(guī)案后提請地方人大審議?；仡櫫㈨?xiàng)論證的發(fā)展，大致經(jīng)過了政府主導(dǎo)、政府與人大共同主導(dǎo)、人大主導(dǎo)的發(fā)展過程[10]，這與地方人大在整個(gè)立法工作中主導(dǎo)作用發(fā)揮的歷史發(fā)展趨勢是完全一致的。換句話說，立法立項(xiàng)的主導(dǎo)就是立法的主導(dǎo)。這種發(fā)展變化，不是哪個(gè)人、哪個(gè)機(jī)關(guān)的意志所左右的，而是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然要求和趨勢。隨著社會(huì)管理的日益系統(tǒng)化，綜合性立法的日益增多，單一行政機(jī)關(guān)作為執(zhí)法主體的項(xiàng)目比例日益減少，立項(xiàng)論證當(dāng)中協(xié)調(diào)各執(zhí)法部門關(guān)系的任務(wù)越來越重。“由于法規(guī)草案涉及的多個(gè)部門行政級別相同，在協(xié)調(diào)當(dāng)中存在互不買賬的現(xiàn)象，最后政府只能以行政命令的方式來協(xié)調(diào)確定部門之間的利益關(guān)系。盡管這樣可以暫時(shí)平息部門之間的爭議，但是從長期來看，對地方法規(guī)的執(zhí)行卻帶來了不少的影響?！l起草誰協(xié)調(diào)’的方式，已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前復(fù)雜的形勢……通過人大及其常委會(huì)協(xié)調(diào)立法中的問題，不僅具有合法性，而且能夠提供一個(gè)平等的博弈平臺?！盵11]因此，地方人大的立法立項(xiàng)論證工作還有很大的拓展空間。

總之，發(fā)揮地方人大立法主導(dǎo)作用是一個(gè)歷久彌新的課題，在全面推進(jìn)依法治國的今天，黨的十八大又鄭重地把這一問題明確提了出來，歷史和現(xiàn)實(shí)都要求地方人大的立法主導(dǎo)作用日益彰顯，作為在地方人大機(jī)關(guān)工作的同志，有責(zé)任也有義務(wù)深入思考這個(gè)問題，并且為地方人大發(fā)揮立法主導(dǎo)作用作出積極努力。

注釋：

[1]唐瑩瑩：《對完善地方立法工作體制的幾點(diǎn)思考》，載《新視野》2009年第5期。

[2][3]張雙山：《立法中的利益博弈》，載《公民導(dǎo)刊》2007年第2期。

[4]俞榮根：《控制數(shù)量提高質(zhì)量—關(guān)于地方人大立法工作的幾點(diǎn)思考》，載《公民導(dǎo)刊》2010年第2期。

[5]如劉錦森：《地方立法項(xiàng)目信息獲取途徑探析》；程世強(qiáng)、霍鳳山：《從法案到法程序及其完善》；黎曉武：《論加強(qiáng)全國人大常委會(huì)委員的立法作用》；汪全勝：《論立法提案》和《立法回避制度論》等。

[6]見全國人大常委會(huì)委員長吳邦國2003年3月19日在十屆全國人大常委會(huì)第一次會(huì)議上的講話：《以“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)努力開創(chuàng)人大工作新局面》。

[7]上官丕亮：《地方人大常委會(huì)開展工作應(yīng)有憲法思維》，載《人大研究》2010年第4期。

[8]汪全勝：《立法回避制度論》，載《山東大學(xué)學(xué)報(bào)》2004年第4期。

[9]穆中杰：《地方立法立項(xiàng)機(jī)制的歷史考察及其啟示》，載《政法論叢》2006年第4期。

[10][11]“地方立法立項(xiàng)機(jī)制發(fā)展到今天，可以概括出三種發(fā)展模式：第一種是政府法制工作部門及其職能部門實(shí)際占主導(dǎo)地位的立項(xiàng)模式，存在于自20世紀(jì)80年代真正意義上的立法立項(xiàng)產(chǎn)生之后到1993年以前。第二種是人大常委會(huì)法制工作部門和政府法制工作部門共同占主導(dǎo)地位的立項(xiàng)模式，當(dāng)前廣泛存在，一方面與政府是直接負(fù)責(zé)社會(huì)管理和服務(wù)的機(jī)構(gòu)有關(guān)，他們是社會(huì)信息的直接占有者；另一方面與人大自身立項(xiàng)工作缺乏創(chuàng)新與發(fā)展有關(guān)。第三種是人大常委會(huì)法制工作部門占主導(dǎo)地位的立項(xiàng)模式。隨著行政許可法的出臺和實(shí)施，政府行政許可的設(shè)定權(quán)限受到極大限制，經(jīng)常性行政許可要由有權(quán)的地方人大及其常委會(huì)以地方性法規(guī)來設(shè)定，這實(shí)際上加強(qiáng)和擴(kuò)大了人大的權(quán)限，對于推動(dòng)地方理想模式向第三種模式的轉(zhuǎn)變具有重要意義。應(yīng)當(dāng)說，第三種模式是發(fā)展趨勢。黃少陵：《立法協(xié)調(diào)：尋求利益平衡的支點(diǎn)》，載《楚天主人》2009年第10期。

（作者單位：北京市人大常委會(huì)內(nèi)務(wù)司法辦公室）