（一）

憲法和法律授予了地方各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督本級(jí)行政、審判和檢察機(jī)關(guān)之職權(quán)，這是本行政區(qū)域國(guó)家和社會(huì)事務(wù)、經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)按照黨的意圖和人民的意愿沿著規(guī)范化和制度化軌道正常運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保障。地方各級(jí)人大，雖然依據(jù)憲法和法律的授權(quán)，在依法行使監(jiān)督權(quán)的過(guò)程中，做了大量工作，取得了一定的成效。但是，客觀(guān)地講，相對(duì)于全社會(huì)的企盼來(lái)說(shuō)，監(jiān)督工作還是乏力，所取得的成效也顯得不盡如人意。

這是因?yàn)?，地方各?jí)人大監(jiān)督權(quán)的行使，就現(xiàn)狀而言，通常情況下，許多還處于一種“程序性”的狀態(tài)。所謂程序性主要是指：年初有工作安排、實(shí)施有具體方案、結(jié)束有詳細(xì)報(bào)告、整改有反饋材料。一項(xiàng)專(zhuān)項(xiàng)工作監(jiān)督或者執(zhí)法檢查，就這么按部就班地走完了程序，至于如何強(qiáng)化監(jiān)督效果，還缺乏有效手段，導(dǎo)致監(jiān)督基本處于“剛性不足、柔性有余”的狀態(tài)。

從現(xiàn)狀來(lái)看，人大監(jiān)督職責(zé)的履行，往往存在法定之權(quán)使用不到位的現(xiàn)象。特別是對(duì)監(jiān)督中的敏感問(wèn)題基本處于程序性狀態(tài)，如：財(cái)政補(bǔ)助資金的安排和使用情況、審計(jì)報(bào)告反映的問(wèn)題最終處理結(jié)果如何、人大對(duì)群眾反映的司法不公問(wèn)題、非法征用土地、違反《城市規(guī)劃法》亂批亂建破壞城市整體規(guī)劃、由于違法行政和決策失誤造成經(jīng)濟(jì)損失和重大責(zé)任事故及人身傷亡事故、價(jià)格上調(diào)不舉行聽(tīng)證、拖欠農(nóng)民工工資、毀林開(kāi)荒、污染環(huán)境、看不起病、住不起房，等等。從理論上和法理上講，這些事項(xiàng)都可以成為人大監(jiān)督的內(nèi)容。但實(shí)際上，既便是進(jìn)行了監(jiān)督，有的也只是泛泛而為之，程序性多于實(shí)體性。于是，同樣的問(wèn)題年年存在、年年發(fā)生，人大的監(jiān)督年年進(jìn)行，有些問(wèn)題甚至已經(jīng)過(guò)去四、五年了，仍然沒(méi)有得到解決。

（二）

人大的監(jiān)督出現(xiàn)種種不盡人意的方面，既有主觀(guān)方面的原因，也有客觀(guān)方面的原因。主觀(guān)方面的原因主要是對(duì)人大的監(jiān)督性質(zhì)認(rèn)識(shí)不到位，客觀(guān)方面的原因是人大的監(jiān)督存在著實(shí)施上的難點(diǎn)和盲點(diǎn)。

從主觀(guān)方面來(lái)講：首先，有些地方人大對(duì)監(jiān)督與支持關(guān)系的理解進(jìn)入誤區(qū)。監(jiān)督法第九條明確規(guī)定，對(duì)常務(wù)委員會(huì)聽(tīng)取和審議“一府兩院”專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告的議題，根據(jù)在執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的突出問(wèn)題、人大代表對(duì)“一府兩院”工作提出的建議、批評(píng)和意見(jiàn)集中反映的問(wèn)題、在調(diào)查研究中發(fā)現(xiàn)的突出問(wèn)題、人民來(lái)信來(lái)訪(fǎng)集中反映的問(wèn)題、社會(huì)普遍關(guān)注的其他問(wèn)題中確定。第二十六條對(duì)執(zhí)法檢查組提出的執(zhí)法檢查報(bào)告的內(nèi)容，也明確規(guī)定是對(duì)所檢查的法律、法規(guī)實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，提出執(zhí)法中存在的問(wèn)題和改進(jìn)執(zhí)法工作的建議；對(duì)有關(guān)法律、法規(guī)提出修改完善的建議。這就是說(shuō)，監(jiān)督的事項(xiàng)肯定體現(xiàn)在存在的問(wèn)題并且是需要改進(jìn)和完善的方面。無(wú)論是問(wèn)題、還是需要改進(jìn)的方面，這里都不存在支持的可能性。因?yàn)橹С值氖马?xiàng)應(yīng)當(dāng)是良性的、積極的、向上的，而良性的、積極的、向上的事項(xiàng)是不需要監(jiān)督的；同理，納入監(jiān)督視線(xiàn)的事項(xiàng)，也不可能再去支持，如果監(jiān)督的還需要支持，那監(jiān)督的意義和作用又如何體現(xiàn)。由于對(duì)人大監(jiān)督與支持的關(guān)系的理解進(jìn)入誤區(qū)，所以在實(shí)踐中，人大的監(jiān)督顯得不夠理直氣壯，甚至瞻前顧后、不敢越雷池一步。其次，在人大常委會(huì)組成人員中，有不少都是黨群部門(mén)、事業(yè)單位、科研院所、大型國(guó)有企業(yè)任現(xiàn)職的領(lǐng)導(dǎo)干部，還有一些是曾經(jīng)在政府及其部門(mén)擔(dān)任過(guò)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)后來(lái)又到人大工作的老同志。因?yàn)檫@些人任現(xiàn)職于領(lǐng)導(dǎo)崗位或曾經(jīng)在政府工作過(guò)，總認(rèn)為政府工作千頭萬(wàn)緒，經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)繁多復(fù)雜，要把各項(xiàng)工作都做得讓大多數(shù)人滿(mǎn)意也確實(shí)不容易，認(rèn)為沒(méi)有必要“斤斤計(jì)較”，只要過(guò)得去就可以了。于是，在人大的監(jiān)督工作中，總是以比較“寬容、平和”的態(tài)度對(duì)待被監(jiān)督對(duì)象和被監(jiān)督事項(xiàng)。有了這種思想，監(jiān)督起來(lái)肯定要受干擾影響。再次，曾經(jīng)在黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位擔(dān)任過(guò)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的老領(lǐng)導(dǎo)，由于年齡即將“到線(xiàn)”而到人大工作后，難免產(chǎn)生退居二線(xiàn)的過(guò)渡思想。如此一來(lái)，對(duì)人大監(jiān)督權(quán)的行使也不可避免地產(chǎn)生了“退居二線(xiàn)”的“過(guò)渡”思想，也就不愿意積極主動(dòng)行使監(jiān)督權(quán)了。這在一定程度上，削弱了人大的監(jiān)督工作力度。

從客觀(guān)方面來(lái)說(shuō)，首先，隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各項(xiàng)事務(wù)的不斷改革深化和開(kāi)放力度的加大，隨著民主與法制建設(shè)的日臻健全完善和依法治國(guó)基本方略的逐步推進(jìn)，雖然總的形勢(shì)和趨勢(shì)是向著又好又快方面發(fā)展，但各種新的矛盾、新的問(wèn)題、新的困難層出不窮，不斷涌現(xiàn)。對(duì)有些問(wèn)題、困難、矛盾和糾紛的解決，也確實(shí)受到諸如“條件不具備、時(shí)機(jī)不成熟、現(xiàn)實(shí)不可能、情況不允許”等許多客觀(guān)因素制約。這在一定程度上加大了人大監(jiān)督的難度，影響和制約了人大監(jiān)督權(quán)的充分發(fā)揮。其次，在法治與政策同時(shí)施行的情況下，在我國(guó)政策的作用和效力有時(shí)可能比法律、法規(guī)更管用。而一些政策規(guī)定又往往是由同級(jí)黨委和政府共同制定并聯(lián)合署名印發(fā)并要求遵照?qǐng)?zhí)行的。對(duì)這些規(guī)范性文件，人大進(jìn)行備案審查乃至撤銷(xiāo)起來(lái)，更是慎之又慎。在這種情況下，有時(shí)人大的監(jiān)督就缺乏力度。再次，人大對(duì)國(guó)有企業(yè)和依法成立的管理公共事務(wù)的事業(yè)組織的監(jiān)督，主要是通過(guò)政府加強(qiáng)監(jiān)管來(lái)實(shí)現(xiàn)的，一旦出現(xiàn)問(wèn)題，人大不好直接監(jiān)督，無(wú)形中削弱了人大監(jiān)督力度。第四，對(duì)工商、稅務(wù)、海關(guān)、檢疫、質(zhì)檢、藥監(jiān)、地震、氣象、有色、鐵路、民航等垂直管理和政府直屬部門(mén)的監(jiān)督，因無(wú)法律明文規(guī)定，人大的監(jiān)督也難以實(shí)施。對(duì)這些垂直管理和政府直屬部門(mén)的監(jiān)督，實(shí)際上也處于人大監(jiān)督的邊緣。

（三）

從人大常委會(huì)依法履職的角度看，各級(jí)人大每年都要聽(tīng)取專(zhuān)項(xiàng)工作匯報(bào)，每次審議都能發(fā)現(xiàn)不少問(wèn)題。雖然有些問(wèn)題在人大監(jiān)督的發(fā)力下也得到了整改，但有些問(wèn)題的整改情況有時(shí)卻是大事化小、小事化了，甚至根本就是不了了之。毛澤東同志曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“世界上怕就怕‘認(rèn)真’二字，共產(chǎn)黨就最講認(rèn)真”，人大的監(jiān)督如果認(rèn)真起來(lái)，效果就大不一樣。如：湖南省人大常委會(huì)從最初的2010年審計(jì)工作報(bào)告到整改報(bào)告、跟蹤整改報(bào)告、再整改報(bào)告，一份年度審計(jì)情況報(bào)告所指出問(wèn)題的整改情況先后四次接受人大常委會(huì)審議，歷時(shí)一年多時(shí)間，這不僅在湖南省就是在全國(guó)其他地方也很罕見(jiàn)。對(duì)一項(xiàng)審計(jì)工作報(bào)告先后進(jìn)行四次審議終得善始善終，雖然不能寄希望于各地各級(jí)人大都會(huì)如此，但畢竟讓我們看到了人大常委會(huì)監(jiān)督職權(quán)“歸位”之后原本應(yīng)當(dāng)擁有的憲法、法律之崇高地位、重要作用。又如：近日舉行的四川省南充市高坪區(qū)第五屆人大常委會(huì)第11次會(huì)議上，在對(duì)區(qū)人民法院提交任命的4位同志的材料進(jìn)行審查時(shí)，細(xì)心的委員發(fā)現(xiàn)其中2位擬任審判員的出生年月、參加工作時(shí)間與考察材料不一致。由于存在爭(zhēng)議，對(duì)這2位同志沒(méi)有進(jìn)行表決，而是留待下次常委會(huì)會(huì)議再次議決。

都說(shuō)要?jiǎng)?chuàng)新人大工作，創(chuàng)新本身沒(méi)錯(cuò)。但是從人大依法履職特別是履行監(jiān)督之權(quán)的現(xiàn)狀來(lái)分析，人大監(jiān)督目前還是暫且不要談創(chuàng)新，而是要在憲法、法律允許的范圍內(nèi)，積極、主動(dòng)地行使法定監(jiān)督職權(quán)。上述兩件監(jiān)督事項(xiàng)就很能說(shuō)明問(wèn)題。在監(jiān)督實(shí)踐中，人大擔(dān)心有“越位”之嫌。從人大監(jiān)督現(xiàn)狀來(lái)看，主要不是“越位”的問(wèn)題，而是憲法、法律賦予人大的監(jiān)督權(quán)還沒(méi)有行使到位。人大只要依法勇于行使職權(quán)、善于行使職權(quán)，用足憲法、法律職權(quán)就足矣。

“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不變的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到有界限的時(shí)候才休止?！?“從事物的性質(zhì)來(lái)說(shuō)，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力制約權(quán)力?！本同F(xiàn)狀而言，人大的監(jiān)督是有“剛性需求”的，而這些“剛性需求”體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化等各個(gè)方面，人大代表人民監(jiān)督“一府兩院”的“剛性需求”是一個(gè)不可或缺和無(wú)法替代的“方向”，不僅廣大老百姓有這種需求，社會(huì)各界也有這種需求。人大的職權(quán)來(lái)自于人民委托、憲法和法律的授權(quán)。人大工作的開(kāi)展和人大法定職權(quán)的行使，只要是維護(hù)憲法法律的權(quán)威、捍衛(wèi)憲法法律尊嚴(yán)，就是維護(hù)黨和人民的共同意志的權(quán)威，就是捍衛(wèi)黨和人民的共同意志的尊嚴(yán)。由此，人大的監(jiān)督“該出手時(shí)就出手”，這樣就一定能抓出監(jiān)督成效、抓出憲法尊嚴(yán)、抓出法律權(quán)威來(lái)。