建設(shè)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)用地市場(chǎng)，并不意味著會(huì)將所有的農(nóng)村建設(shè)用地推向市場(chǎng)，只會(huì)推出符合規(guī)劃的部分，農(nóng)村集體仍有權(quán)自主開(kāi)發(fā)。

備受矚目的十八屆三中全會(huì)公報(bào)出爐。公報(bào)提出，要給予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，將建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的用地市場(chǎng)。這明確指出了土地制度改革的方向！

一直以來(lái)，產(chǎn)權(quán)不清、歸屬不明的現(xiàn)行農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度影響效率、平等和穩(wěn)定三大施放目標(biāo)，如果不改，要打造中國(guó)經(jīng)濟(jì)制度的升級(jí)版是很困難的。

公私邊界清晰最重要

此次公報(bào)提出的“要給予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，將建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的用地市場(chǎng)”的土地政策，明確指出了未來(lái)土地改革的大方向，這和筆者之前的預(yù)期基本是一致的。其實(shí)，上述政策早在十七屆三中全會(huì)就有提及，定調(diào)也已經(jīng)很高，但是5年下來(lái)，實(shí)施落實(shí)情況不好。建設(shè)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)用地市場(chǎng)，并不意味著會(huì)將所有的農(nóng)村建設(shè)用地推向市場(chǎng)，只會(huì)推出符合規(guī)劃的部分，農(nóng)村集體仍有權(quán)自主開(kāi)發(fā)，再說(shuō)，現(xiàn)在建設(shè)用地并不缺少，但是浪費(fèi)太過(guò)嚴(yán)重。

30多年前的農(nóng)村土地制度改革引發(fā)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的全面變革，30年改革成就有目共睹。但在目前，這種土地制度卻飽受詬病，為什么？

通常，一項(xiàng)政策的好壞可以從三個(gè)方面來(lái)判斷：經(jīng)濟(jì)效率、社會(huì)平等、政治穩(wěn)定?，F(xiàn)行關(guān)于土地的基礎(chǔ)制度、政府的土地規(guī)劃管理制度、一級(jí)土地市場(chǎng)運(yùn)行的制度，均存在問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)發(fā)展難以持續(xù)，在效率、平等與穩(wěn)定三個(gè)方面有難題需要解決。

比如說(shuō)，城市建設(shè)用地使用效率很低，單位面積的GDP產(chǎn)出僅有發(fā)達(dá)國(guó)家的幾分之一，大量土地被浪費(fèi)；土地制度導(dǎo)致的高房?jī)r(jià)以及強(qiáng)拆等則造成了分配不平等和社會(huì)穩(wěn)定等問(wèn)題；此外，對(duì)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)，以及居民擴(kuò)大消費(fèi)的影響，也是很大的問(wèn)題。這種制度不改的話(huà)，我們要打造中國(guó)經(jīng)濟(jì)制度的升級(jí)版，是很困難的。

當(dāng)前土地改革面臨的首要問(wèn)題就是產(chǎn)權(quán)明晰。公私的邊界不清楚，公權(quán)侵入到私人領(lǐng)域，什么意思？如果私人可以有，公共可以有，盡可能保證私人所有，有利于提高效率。對(duì)于私人的權(quán)利，我們要維護(hù)它的公正性，維護(hù)私人權(quán)利運(yùn)作的平等性。私權(quán)不要侵入公權(quán)，公權(quán)也不要過(guò)分地侵入私權(quán)，特別不希望憑借著拳頭、武力，憑借著官商勾結(jié)去掠奪別人。

其實(shí)現(xiàn)代的私有制變化很大，可以對(duì)土地限制用途，限制私密范圍，限制自由交易權(quán)，還有土地占用稅差別稅率。因此，筆者贊成實(shí)行一種多元化的土地制度，該國(guó)有的國(guó)有，該私人所有的私人所有。

“集體土地入市”需配套改革

構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，意味著農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式將進(jìn)一步多元化，而賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，目前還不太好斷定是允許農(nóng)地入市，或者只是延續(xù)十七屆三中全會(huì)的說(shuō)法，允許農(nóng)民在集體建設(shè)用地上參與開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)。

不可否認(rèn)，“集體土地入市”是市場(chǎng)化改革的必然趨勢(shì)，由此可以解決現(xiàn)行土地制度的多種積弊，有利于提高土地資源的配置效率，甚至可以說(shuō)有利于提高國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體素質(zhì)，其重大意義不可估量。但是，由于體制的積弊太深，而以往的改革配套程度又低，致使這項(xiàng)改革不可能單兵突進(jìn)。比如說(shuō)，集體土地分農(nóng)用地與建設(shè)用地兩個(gè)部分，其入市的條件要分開(kāi)來(lái)看。

集體農(nóng)用地的入市，其實(shí)一直存在，只是未將農(nóng)地承包權(quán)入市而已，而所入市的則是土地的短期使用權(quán)。長(zhǎng)遠(yuǎn)看，短期的使用權(quán)可以入市，“長(zhǎng)久不變”的承包權(quán)也可以入市，且后者的意義更大。但從目前農(nóng)地使用權(quán)入市的情況看，已經(jīng)有一些令人憂(yōu)慮的地方，突出問(wèn)題是因一些土地流入主體的經(jīng)營(yíng)規(guī)模過(guò)大，而產(chǎn)生了另一種“規(guī)模不經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象，以及一些土地流入大戶(hù)試圖利用農(nóng)地轉(zhuǎn)變用途獲取未來(lái)暴利的某些投機(jī)行為。

在當(dāng)下的某些政策文件中，把集體建設(shè)用地分為“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”與“集體非經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”（主要是農(nóng)村宅基地），主張將前者入市交易。

筆者看來(lái)，這個(gè)意見(jiàn)很是脫離實(shí)際，因?yàn)檗r(nóng)村干部與農(nóng)民很容易把農(nóng)村宅基地“變?yōu)椤奔w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，監(jiān)管這種行為的成本很高，以致會(huì)使政策失效。再說(shuō)，每一個(gè)村都有一些所謂集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，如果將其入市，意味著全國(guó)新增了幾十萬(wàn)個(gè)非農(nóng)建設(shè)點(diǎn)，這不成體統(tǒng)，還不如不改。

賦予農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)

三中全會(huì)在土地制度改革的一些細(xì)節(jié)問(wèn)題上可能會(huì)有所突破，包括繼續(xù)進(jìn)行農(nóng)地的確權(quán)、頒證、登記工作，繼續(xù)創(chuàng)新農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)方式的多樣化，在轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作之外，通過(guò)信托、抵押等方式將其與金融創(chuàng)新捆綁在一起，從而增加農(nóng)民的資產(chǎn)性收益。

當(dāng)下，很多人對(duì)土地制度改革的理解就是一個(gè)“放”字，很是錯(cuò)謬。事實(shí)上，如果在土地的用途管制、權(quán)屬管理以及逐步取消土地指標(biāo)審批和年度計(jì)劃管理等方面的工作沒(méi)有得到強(qiáng)化，把各類(lèi)土地簡(jiǎn)單推向市場(chǎng)，會(huì)導(dǎo)致很大混亂。

也就是說(shuō)，對(duì)土地制度改革，是有可能在規(guī)劃管理體制和用途管理方式做出改革的情況下，放松農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定，明確農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。但是，耕地不能隨便轉(zhuǎn)成建設(shè)用地，這是不能含糊的。

我們知道，市場(chǎng)比政府“聰明”。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，如果有好的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，有更自由的農(nóng)業(yè)市場(chǎng)環(huán)境，農(nóng)民自己會(huì)選擇適合的農(nóng)業(yè)技術(shù)路線(xiàn)。我們的農(nóng)村土地制度成了支撐灌溉農(nóng)業(yè)發(fā)展的一個(gè)“政治基礎(chǔ)”；有這個(gè)制度，農(nóng)民就只能接受政府倡導(dǎo)的農(nóng)業(yè)技術(shù)路線(xiàn)。在少數(shù)地方，農(nóng)民有較大自由權(quán)，就不選擇灌溉。據(jù)筆者調(diào)查，河北一些地方之所以不種小麥只種玉米，就是為了拒絕灌溉成本。如果農(nóng)民獲得土地產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民更有可能較全面地計(jì)算成本，選擇合理的農(nóng)業(yè)技術(shù)路線(xiàn)。

此外，土地流轉(zhuǎn)改革的方向是確保農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，那土地流轉(zhuǎn)改革要注意什么呢？

首先，要有程序上的公正，要健全法規(guī)。在流轉(zhuǎn)的交易環(huán)節(jié)上我們不能搞強(qiáng)制，一定要尊重農(nóng)民自身的意愿，現(xiàn)在這點(diǎn)做得還不夠。政府有義務(wù)給農(nóng)民提供相關(guān)信息，讓農(nóng)民根據(jù)更充分的信息對(duì)自己的土地有一個(gè)確切的評(píng)價(jià)，不要讓他們上當(dāng)受騙。第二，失去土地又怎么辦？要為農(nóng)民提供足夠的就業(yè)機(jī)會(huì)和必要的社會(huì)保障。

近年來(lái)，我們一直在強(qiáng)調(diào)啟動(dòng)內(nèi)需，但收效甚微，有觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為一個(gè)關(guān)鍵的原因就是農(nóng)民的收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。

如何讓農(nóng)民成為消費(fèi)的主力，讓農(nóng)民富起來(lái)，是世界各國(guó)都要面臨的問(wèn)題。根據(jù)貨幣流通公式，在貨幣流通不變的情況下，市場(chǎng)交易量增加，而貨幣供應(yīng)不增多，可有利于防止通貨膨脹，另外還能增加效率。

從我國(guó)現(xiàn)行的土地制度來(lái)看，程度很高的土地壟斷既傷害了效率，又造成了不平等。因?yàn)橥恋馗母锊坏轿?，也使農(nóng)民不敢消費(fèi)。舉個(gè)例子，建小產(chǎn)權(quán)房的特別是別墅的人，愿意花錢(qián)去維護(hù)裝修嗎？因此，土地制度改革利于刺激消費(fèi)、擴(kuò)大內(nèi)需。明確農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，還能使中國(guó)人的吃飯成本降低，讓中國(guó)人真正告別對(duì)吃飯的擔(dān)憂(yōu)。因此，土地制度改革，能讓中國(guó)至少繁榮30年。

（作者系中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀(guān)室主任；本文根據(jù)其講話(huà)錄音整理）