摘 要：本文試圖通過分析國(guó)外及地區(qū)的不動(dòng)產(chǎn)登記的各種模式，并且分析目前國(guó)內(nèi)的學(xué)說，提出設(shè)立以土地管理機(jī)關(guān)為基礎(chǔ)的不動(dòng)產(chǎn)登記局為不動(dòng)產(chǎn)登記之機(jī)構(gòu)。從不動(dòng)產(chǎn)登記的目標(biāo)和一直由行政部門登記的國(guó)情出發(fā)，先以土地、房產(chǎn)登記為基礎(chǔ)在國(guó)土資源部門設(shè)立獨(dú)立的不動(dòng)產(chǎn)登記局，再逐步統(tǒng)一整個(gè)不動(dòng)產(chǎn)登記是當(dāng)前的合理選擇。

關(guān)鍵詞：不動(dòng)產(chǎn)；登記機(jī)構(gòu)；選擇；設(shè)置

建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，是國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變中三大基礎(chǔ)性制度建設(shè)工作之一。今年十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議通過《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》提出，減少部門職責(zé)交叉和分散，最大限度地整合分散在國(guó)務(wù)院不同部門相同或相似的職責(zé)，理順部門職責(zé)關(guān)系，房屋登記、林地登記、草原登記、土地登記的職責(zé)，整合由一個(gè)部門承擔(dān)。隨后公布的方案任務(wù)分工進(jìn)一步明確要求，由國(guó)土資源部、住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部會(huì)同法制辦、稅務(wù)總局等有關(guān)部門負(fù)責(zé)，2014年6月底前出臺(tái)不動(dòng)產(chǎn)登記條例，并實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度。

不動(dòng)產(chǎn)一般是指土地及其附屬物，包括在土地上的建筑物和構(gòu)筑物以及附著在土地上的林、木、草等孳生物、種植物等。而土地又分為建設(shè)用地、農(nóng)用地和未利用地，農(nóng)用地又分為耕地、草地、林地等。我們通過對(duì)當(dāng)前不動(dòng)產(chǎn)登記發(fā)證情況進(jìn)行調(diào)研，在此基礎(chǔ)上提出以土地為基礎(chǔ)和核心，以土地主管部門為登記機(jī)構(gòu)的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的思路，供決策部門和立法機(jī)關(guān)參考。

1 現(xiàn)狀：不動(dòng)產(chǎn)分散登記制度的各種缺陷

不動(dòng)產(chǎn)分散登記的局面在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代起到了一定的作用。但是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，居民擁有的不動(dòng)產(chǎn)增加。特別是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確的產(chǎn)權(quán)制度要求越來越高，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的發(fā)展并不配套，而且弊端已經(jīng)越來越明顯。

1.1 登記機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一，機(jī)構(gòu)重疊多頭管理

初步統(tǒng)計(jì)，涉及不動(dòng)產(chǎn)登記的部門和機(jī)構(gòu)繁多，有近10個(gè)。此外，耕地、草原、林地、海域使用權(quán)等又分散在不同部門，涉及國(guó)土、房管、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等多個(gè)部門。目前土地部門頒發(fā)的權(quán)屬證書有《國(guó)有土地使用證》、《集體土地所有證》、《集體土地使用證》及《土地他項(xiàng)權(quán)利證》。在農(nóng)村，農(nóng)民僅就其財(cái)產(chǎn)就要分別到四個(gè)不同的部門辦理四個(gè)不同的證件：住房要到建設(shè)部門辦理《房屋所有權(quán)證》，宅基地要到國(guó)土資源部門辦理《集體土地使用證》，承包的土地要到農(nóng)業(yè)部門辦理《耕地承包證》，栽種的樹木要到林業(yè)部門辦理《集體林權(quán)證》。在城市，居民最少到不同部門辦《房屋所有權(quán)證》、《國(guó)有土地使用證》兩個(gè)證。

各種證書滿天飛，不僅增加了人民群眾辦證的不便，增加了其時(shí)間、資金成本，而且由于房地分別登記，導(dǎo)致房屋和土地分離的現(xiàn)象也十分嚴(yán)重。按照我們現(xiàn)在的法律規(guī)定，抵押房屋，土地也必須抵押；同樣，抵押土地，房屋也必須抵押。但土地和房屋是獨(dú)立的不動(dòng)產(chǎn)，又在不同的機(jī)構(gòu)登記，會(huì)導(dǎo)致有些人把土地抵押一個(gè)機(jī)構(gòu)，把房子抵押給另一個(gè)機(jī)構(gòu)，兩個(gè)機(jī)構(gòu)之間的信息不溝通，就會(huì)出現(xiàn)房地分別抵押的問題。少數(shù)不法分子便利用這些弊端，將房屋和土地分別抵押或多次抵押，騙取銀行貸款。

1.2 法律依據(jù)不統(tǒng)一，制度混亂政出多門

不動(dòng)產(chǎn)登記的相關(guān)規(guī)定，散見于若干具體的法律規(guī)范中，既有全國(guó)人大制定的法律和國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，也有住建部、國(guó)土資源部頒布的部門規(guī)章。除《物權(quán)法》外，房屋登記有《城市房地產(chǎn)管理法》，土地登記有《土地法》，林地登記有《森林法》，草原登記有《草原法》，農(nóng)村承包土地登記有《農(nóng)村土地承包法》，水面、灘涂的養(yǎng)殖使用權(quán)登記有《漁業(yè)法》，海域?yàn)┩康怯浻小逗Ｓ蚴褂霉芾矸ā?，并且每部法律下面還有部門規(guī)章，比如《房屋登記辦法》、《土地登記辦法》、《林木和林地權(quán)屬登記管理辦法》等，不一而足。

由于缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)范，各個(gè)部門規(guī)范又過多地強(qiáng)調(diào)行政管理職能和部門利益，致使不動(dòng)產(chǎn)登記的法律規(guī)范互相交叉、沖突，導(dǎo)致登記機(jī)關(guān)各行其是，影響了其權(quán)威性、嚴(yán)肅性，不利于不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)正常秩序的形成和發(fā)展，也令當(dāng)事人無(wú)所適從。

1.3 登記范圍不統(tǒng)一，分散登記弊端重重

不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的不統(tǒng)一帶來很多問題，每個(gè)登記機(jī)構(gòu)都有不同的登記程序，機(jī)構(gòu)不同，程序不同，要求的登記材料也不統(tǒng)一。這種局面既不利于當(dāng)事人查閱登記以便獲取全面的交易信息，也給當(dāng)事人進(jìn)行登記帶來極大不便，使登記制度的公示作用大大減弱，不利于交易安全的保護(hù)。由于各部門的登記方法、技術(shù)規(guī)程等不一致，也很容易導(dǎo)致各種土地權(quán)利的重登、漏登現(xiàn)象的產(chǎn)生。特別是不同類型的土地權(quán)利面積重疊或者重復(fù)登記嚴(yán)重。除以上問題，不動(dòng)產(chǎn)分散登記也增加了當(dāng)事人的負(fù)擔(dān)，影響著正常的市場(chǎng)交易秩序。由于不同的部門管理和登記，導(dǎo)致農(nóng)林用地、農(nóng)牧用地以及林牧用地之間的權(quán)屬界線不清，權(quán)利歸屬不明確，引發(fā)眾多矛盾和糾紛，有的甚至產(chǎn)生惡性械斗，引發(fā)群體性事件。

事實(shí)上，不同的部門辦理不動(dòng)產(chǎn)登記，配備一套專門的人員、機(jī)構(gòu)、場(chǎng)所以及設(shè)施設(shè)備，不僅為此相應(yīng)地多支付人力物力成本，而且由于各部門之間的職能交叉，也導(dǎo)致爭(zhēng)權(quán)奪利或者扯皮推諉，降低行政辦事效率，嚴(yán)重影響政府的形象。

2 比較：各國(guó)及地區(qū)不動(dòng)產(chǎn)登記模式

2.1 行政機(jī)關(guān)作為不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的模式

由行政機(jī)關(guān)來負(fù)責(zé)不動(dòng)產(chǎn)登記是許多國(guó)家和地區(qū)采取的模式，如日本、英國(guó)、澳大利亞、俄羅斯、美國(guó)的大多數(shù)州、臺(tái)灣地區(qū)、香港特別行政區(qū)與澳門特別行政區(qū)等。

（1）、日本。不動(dòng)產(chǎn)登記法第8條第12項(xiàng)：“登記事務(wù)，以管轄不動(dòng)產(chǎn)所在地的法務(wù)局，地方法務(wù)局。或其支局，派出所為登記所，而予以管轄。“可見，日本不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)是性質(zhì)為司法行政機(jī)關(guān)的法務(wù)局，支局及派出所。

（2）、英國(guó)。統(tǒng)一管理城鄉(xiāng)土地權(quán)屬于登記的機(jī)構(gòu)，“政府土地登記局”。這一機(jī)構(gòu)是英國(guó)現(xiàn)今統(tǒng)一從事不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)的審查、確認(rèn)、登記、發(fā)證及辦理過戶換證的部門。

（3）、臺(tái)灣。依《土地法》第39條的規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)登記系由市縣地政機(jī)關(guān)辦理。具體言之，由市縣政府與轄區(qū)內(nèi)設(shè)置的專門的地政事務(wù)所，主辦不動(dòng)產(chǎn)登記。

（4）、香港。不動(dòng)產(chǎn)登記系由專門的“田土注冊(cè)處”負(fù)責(zé)，行政上隸屬于香港注冊(cè)總署。

2.2 法院作為不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的模式

由法院負(fù)責(zé)不動(dòng)產(chǎn)登記的國(guó)家主要有德國(guó)、奧地利、捷克等中歐國(guó)家以及韓國(guó)等。

（1）、德國(guó)。德國(guó)的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)稱為“土地登記局”。依據(jù)德國(guó)土地登記條例第1條，地方法院就是土地登記局，其負(fù)責(zé)制作土地登記簿，管轄位于本區(qū)域內(nèi)的土地。依據(jù)《法院組織法》規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)登記事務(wù)屬于非訟事件。

（2）、奧地利。自1848年以來，奧地利的不動(dòng)產(chǎn)登記簿原則上由地方法院制作和管理。在奧地利，司法機(jī)關(guān)而非行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)不動(dòng)產(chǎn)登記的理論基礎(chǔ)在于防止登記機(jī)構(gòu)對(duì)私權(quán)利的侵害。

（3）、韓國(guó)。承擔(dān)不動(dòng)產(chǎn)登記事務(wù)的國(guó)家機(jī)關(guān)為“法院”。具體來說，就是由地方法院及其分院來掌管該管轄區(qū)內(nèi)的登記事務(wù)。

2.3 混合模式

瑞士采取的是混合模式。瑞士是一個(gè)聯(lián)邦制國(guó)家，它有多個(gè)不動(dòng)產(chǎn)登記體系，即聯(lián)邦的不動(dòng)產(chǎn)登記體系與各州的不動(dòng)產(chǎn)登記體系。在聯(lián)邦層面，負(fù)責(zé)不動(dòng)產(chǎn)登記的是行政機(jī)關(guān)。而在州的層面，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的性質(zhì)各異。有的是法院，有的是行政機(jī)關(guān)，還有的是公證處。

3 構(gòu)想：建立以土地為核心的統(tǒng)一登記制度

不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記不僅是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀需要，而且是人民群眾的迫切需要。國(guó)家行政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)均意識(shí)到了這一點(diǎn)。2004年國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)【2004】28號(hào)）明確指出，國(guó)土資源部要會(huì)同有關(guān)部門抓緊建立和完善統(tǒng)一的土地分類、調(diào)查、登記和統(tǒng)計(jì)制度；2007年頒布實(shí)施的《物權(quán)法》明確規(guī)定國(guó)家實(shí)行不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度。

不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一，這是一個(gè)必然的趨勢(shì)。而且將來的統(tǒng)一，必然是以土地為基礎(chǔ)和核心的統(tǒng)一。其理論依據(jù)是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的核心是土地的物權(quán)，非直接針對(duì)土地的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)也必然是以土地物權(quán)為基礎(chǔ)的。例如，在大陸法系國(guó)家，一般來說，獨(dú)立的房屋所有權(quán)必然建立在地上權(quán)之上?，F(xiàn)行體制中的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)分散，而且紛紛試圖脫離土地登記制度而獨(dú)立的情況，既不合法理，也嚴(yán)重妨害了不動(dòng)產(chǎn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立。

我們認(rèn)為，世界上由法院負(fù)責(zé)登記的國(guó)家總體上比較少，絕大多數(shù)國(guó)家都是由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)不動(dòng)產(chǎn)登記。這其中的一個(gè)重要的原因就在于可以很好地實(shí)現(xiàn)司法權(quán)與行政權(quán)的分離，有利于司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督與控制。當(dāng)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的歸屬和內(nèi)容存在爭(zhēng)議時(shí)，當(dāng)事人必須先通過法院解決該爭(zhēng)議，然后才能進(jìn)行登記。如果登記機(jī)關(guān)的登記行為違法或者造成當(dāng)事人損害時(shí)，當(dāng)事人可以通過行政訴訟程序針對(duì)登記機(jī)關(guān)提起訴訟，從而獲得司法救濟(jì)。長(zhǎng)期以來都是行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)登記，在這方面行政機(jī)關(guān)積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)與人力資源，且行政機(jī)關(guān)登記在人民群眾中有很高的認(rèn)可度和信任度。貿(mào)然改弦更張，將會(huì)導(dǎo)致行政資源的浪費(fèi)，顯然是不合適的。

不動(dòng)產(chǎn)作為社會(huì)存在和發(fā)展的基礎(chǔ)，而不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的核心是土地的物權(quán)，即使是非直接針對(duì)土地的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)也必然是以土地物權(quán)為基礎(chǔ)的。自羅馬法以來，一切建立不動(dòng)產(chǎn)登記制度的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家和地區(qū)均是以土地為基礎(chǔ)和核心來創(chuàng)建不動(dòng)產(chǎn)公示的統(tǒng)一機(jī)關(guān)的。目前，存在兩個(gè)較大的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)：一個(gè)是國(guó)土資源部下的土地管理機(jī)關(guān)，另一個(gè)是住建部下的房產(chǎn)管理機(jī)關(guān)。住建部管理下的房管部門系統(tǒng)目前雖然擁有中國(guó)最為詳備的不動(dòng)產(chǎn)登記資料，但該部門的登記是以房產(chǎn)登記為基準(zhǔn)的登記，其內(nèi)容不但不能概括不動(dòng)產(chǎn)的全部，而且更為重要的是它只能容納房產(chǎn)登記，而無(wú)法容納最為重要而且是基礎(chǔ)不動(dòng)產(chǎn)性質(zhì)的土地登記；另外，該登記只涉及城鎮(zhèn)，暫輻射不到農(nóng)村。故以住建部門屬下的房地產(chǎn)登記（只有房產(chǎn)而無(wú)地產(chǎn)的登記）不能滿足物權(quán)公示的要求。

世界上凡是建立土地登記制度的國(guó)家，都是以土地為基礎(chǔ)展開做不動(dòng)產(chǎn)登記。土地登記主要包括三方面：土地位置、權(quán)利人、土地性質(zhì)。這種以土地簿（宗地）為主的做法在法律上有專門的術(shù)語(yǔ)，叫做“土地編成主義”。國(guó)土資源部管理下的土地登記可以輻射到城鄉(xiāng)全部土地，在范圍上可以滿足要求。從法理上說，土地登記制度也可以覆蓋全部不動(dòng)產(chǎn)登記。目前，土地登記工作取得了顯著成效。城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)和農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記發(fā)證基本完成，不僅為保護(hù)產(chǎn)權(quán)人的合法權(quán)益、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重大作用，而且為實(shí)現(xiàn)全國(guó)的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記打下了良好的基礎(chǔ)。

為此，我們認(rèn)為，選擇土地管理部門作為登記機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)比較合理。一方面，土地和建筑物之間是存在著主從關(guān)系，如臺(tái)灣的“土地登記規(guī)則”——土地上有建物者，應(yīng)于土地所有權(quán)登記之后，始得為建筑物所有權(quán)登記；另一方面，目前房地產(chǎn)登記主要是在城市地區(qū)，廣大農(nóng)村的房地產(chǎn)幾乎是空白，而土地登記工作輻射到所有的城市和廣大的農(nóng)村，那么選擇土地登記管理機(jī)關(guān)作為新登記部門的基礎(chǔ)無(wú)疑是非常有益的，起碼地籍資料的整理相對(duì)容易。

在目前條件下，我們認(rèn)為應(yīng)選擇土地管理機(jī)關(guān)為不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)。其理由如下：

（1）、符合土地物權(quán)與其他不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的關(guān)系。物權(quán)及其法律的重心為不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)，而不動(dòng)產(chǎn)的核心在于土地物權(quán)。在羅馬法以土地吸收一切的時(shí)代自不待言，即使在土地權(quán)利與房產(chǎn)、森林、草原、礦產(chǎn)等其他不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利分離的今天，也無(wú)法改變其他不動(dòng)產(chǎn)在自然屬性上依附于土地的基本事實(shí)，因而以土地為基礎(chǔ)和核心來創(chuàng)建不動(dòng)產(chǎn)登記制度也就成為各國(guó)的通例。土地登記從性質(zhì)上來說可以覆蓋全部不動(dòng)產(chǎn)登記，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)的統(tǒng)一也應(yīng)充分考慮到并符合土地物權(quán)與其他不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的關(guān)系。同時(shí)，土地房屋登記是不動(dòng)產(chǎn)登記的主體部分，房地產(chǎn)也是不動(dòng)產(chǎn)交易的主要方面，解決了土地房屋的統(tǒng)一登記也就解決了不動(dòng)產(chǎn)登記的核心問題，也為整個(gè)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記打下良好的基礎(chǔ)。

（2）、具備統(tǒng)一進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記的條件。從登記資料的完備性、登記制度的規(guī)范性、登記覆蓋率、登記工作人員業(yè)務(wù)水平等方面來看，國(guó)土資源管理部門都有了良好的基礎(chǔ)。一是在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，目前土地登記已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了機(jī)構(gòu)從中央到地方的五級(jí)設(shè)置，登記隊(duì)伍健全，資料詳備。二是從登記區(qū)域和類型上看，土地登記包括了國(guó)有土地、集體土地的所有權(quán)、使用權(quán)等登記，涵蓋了城鄉(xiāng)的范圍，可以滿足物權(quán)公示的要求。三是從基礎(chǔ)資料的占有上看，目前國(guó)土資源部門現(xiàn)有的土地登記資料已經(jīng)可以輻射到全國(guó)城鄉(xiāng)大部分土地。四是土地登記的現(xiàn)有技術(shù)基礎(chǔ)和管理基礎(chǔ)已具備了承擔(dān)統(tǒng)一登記的基本條件。土地登記的信息管理和查詢系統(tǒng)已實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)化、電子化管理，且包容了大量其他物權(quán)信息。如果再加上房產(chǎn)登記的力量，就具備了統(tǒng)一進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記的條件。

（3）、有利于節(jié)約改革成本。土地、房產(chǎn)管理部門是目前主要的不動(dòng)產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，以其為基礎(chǔ)統(tǒng)一進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記易于與現(xiàn)行不動(dòng)產(chǎn)登記、管理制度相銜接，符合路徑依賴原理，能夠降低制度變遷成本。由于各地土地、房屋統(tǒng)一登記的改革實(shí)踐已經(jīng)進(jìn)行了多年，具備了合并登記的良好基礎(chǔ)，先統(tǒng)一房地產(chǎn)再統(tǒng)一整個(gè)不動(dòng)產(chǎn)的改革方案有利于循序漸進(jìn)的推進(jìn)改革，減少改革帶來的震蕩，節(jié)約改革成本。

4 建議：在國(guó)土資源部門設(shè)立“不動(dòng)產(chǎn)登記局”

關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，筆者認(rèn)為目前最重要的是要統(tǒng)一登記機(jī)關(guān)和登記法律依據(jù)：設(shè)立國(guó)家統(tǒng)一的登記機(jī)構(gòu)，如設(shè)立不動(dòng)產(chǎn)登記總局，由國(guó)土資源部代管。不動(dòng)產(chǎn)登記總局承擔(dān)各個(gè)部門關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記的職能，負(fù)責(zé)指導(dǎo)全國(guó)的不動(dòng)產(chǎn)登記、匯總?cè)珖?guó)登記信息并向各個(gè)部門無(wú)償提供相關(guān)的登記信息。盡快由全國(guó)人大出臺(tái)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記法或者不動(dòng)產(chǎn)登記條例，通過立法明確統(tǒng)一登記效力、登記程序、權(quán)屬證書等。

4.1 盡快出臺(tái)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的法規(guī)

我們認(rèn)為，應(yīng)根據(jù)不動(dòng)產(chǎn)的自然屬性、實(shí)際情況以及國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)，建立以土地為基礎(chǔ)、以土地主管部門為登記機(jī)構(gòu)的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度。當(dāng)前，與物權(quán)法的制定相適應(yīng)，制定統(tǒng)一的《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》，應(yīng)明確國(guó)土資源部門為不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)。同時(shí)，《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》還應(yīng)當(dāng)對(duì)現(xiàn)有的各類不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)進(jìn)行資源整合，形成一個(gè)從中央到地方的直屬的、獨(dú)立的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)體系。要改變現(xiàn)行登記管理體制，對(duì)土地、房屋、森林、水面、灘涂、道路等各類不動(dòng)產(chǎn)，適用統(tǒng)一的登記條例，以便消除目前這種“政出多門”、“各自為政”的不正?，F(xiàn)象。

4.2 建立統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)

我們認(rèn)為，應(yīng)將現(xiàn)有的各個(gè)登記機(jī)構(gòu)從原來的行政管理機(jī)關(guān)中分離出來加以合并，單獨(dú)組建不動(dòng)產(chǎn)登記局。全國(guó)范圍設(shè)立不動(dòng)產(chǎn)登記總局，由國(guó)土資源部代管；各省、自治區(qū)、直轄市國(guó)土資源廳（局）設(shè)不動(dòng)產(chǎn)登記局；縣、市、區(qū)國(guó)土資源局設(shè)立不動(dòng)產(chǎn)登記分局以及相應(yīng)的不動(dòng)產(chǎn)登記所。不動(dòng)產(chǎn)登記總局負(fù)責(zé)指DPO8e3yuIQL+G23pbJR5VA==導(dǎo)、監(jiān)督全國(guó)的不動(dòng)產(chǎn)登記工作。省、自治區(qū)、直轄市的不動(dòng)產(chǎn)登記局負(fù)責(zé)指導(dǎo)、監(jiān)督本行政區(qū)域內(nèi)的不動(dòng)產(chǎn)登記工作。縣、市、區(qū)的不動(dòng)產(chǎn)登記分局、不動(dòng)產(chǎn)登記所具體負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)的不動(dòng)產(chǎn)登記工作。同時(shí)，應(yīng)分階段積極穩(wěn)妥推進(jìn)登記機(jī)構(gòu)整合，房屋、土地先行合署辦公登記，逐步過渡到不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記。實(shí)現(xiàn)一個(gè)窗口登記，一套資料傳遞，一個(gè)記載登簿，一本房地權(quán)證。這種不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)體系的好處在于以下幾點(diǎn)：一是通過在現(xiàn)有的各個(gè)相關(guān)登記機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上整合獨(dú)立的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)，可以有效地利用現(xiàn)有的登記資源；二是獨(dú)立的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)有助于明確不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的性質(zhì)與職能，從而更好地落實(shí)貫徹《物權(quán)法》的公示與公信原則，維護(hù)交易安全，保障交易效率；三是成立自上而下、直屬的全國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)，有助于建立統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)體系，防止出現(xiàn)地方保護(hù)主義以及地方政府對(duì)登記機(jī)構(gòu)的不正當(dāng)干預(yù)，以確保不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記制度在全國(guó)范圍內(nèi)的統(tǒng)一。

4.3 確立好機(jī)構(gòu)職權(quán)和人員職責(zé)

不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的職權(quán)：一是審查權(quán)。根據(jù)登記業(yè)務(wù)的需要可以對(duì)申請(qǐng)人提供的材料進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查或形式審查。二是決定權(quán)。不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)根據(jù)審查的結(jié)果，自主作出進(jìn)行登記或駁回申請(qǐng)的決定。三是調(diào)查權(quán)。如有需要，不動(dòng)產(chǎn)登記人員可以對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行詢問，或者到有關(guān)單位查閱有關(guān)資料等。四是勘測(cè)權(quán)。如有需要，不動(dòng)產(chǎn)登記人員可以到實(shí)地進(jìn)行勘測(cè)、檢查等。五是準(zhǔn)許查閱權(quán)。對(duì)查閱登記資料的申請(qǐng)作出答復(fù)和安排。與不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的職權(quán)相對(duì)應(yīng)，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的職責(zé)主要包括以下幾方面：一是準(zhǔn)確、及時(shí)辦理不動(dòng)產(chǎn)登記；二是及時(shí)頒發(fā)權(quán)屬證書；三是及時(shí)履行通知義務(wù)。

4.4 切實(shí)加強(qiáng)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的監(jiān)管

一是實(shí)行從業(yè)資格制度。我們認(rèn)為，登記官的素質(zhì)須通過國(guó)家資格認(rèn)定的方式來保障，在統(tǒng)一登記機(jī)關(guān)的同時(shí)，應(yīng)建立由國(guó)家登記官資格考試制度，嚴(yán)把“入口”關(guān)，以此提高登記官的整體素質(zhì)。

二是建立嚴(yán)格的登記官職級(jí)升降考核任用制度。在分工合理、權(quán)責(zé)明確的基礎(chǔ)上，針對(duì)登記人員各自的權(quán)責(zé)，實(shí)行嚴(yán)格的職級(jí)升降考核任用制度，給登記人員以壓力和動(dòng)力以提高行政效率。

三是建立登記追償責(zé)任制度。登記是以國(guó)家的公信力為不動(dòng)產(chǎn)的交易提供法律基礎(chǔ)的法律行為。因登記錯(cuò)誤、遺漏和虛偽致受損害者，應(yīng)由登記機(jī)構(gòu)負(fù)損害賠償責(zé)任。登記機(jī)構(gòu)在承擔(dān)賠償責(zé)任后，可以對(duì)有過錯(cuò)的登記工作人員進(jìn)行追償。這能促使登記人員認(rèn)真負(fù)責(zé)，減少登記錯(cuò)誤。

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