對于一個城市漫長的凋敝，生活在那里的人們往往習以為常，很難判斷何時會是一個轉折點。城市的燈光或許越來越稀少，路上也不怎么看得到行人，但不愿意離開的人總是盼望這座城市即將鳳凰涅。

貝蘭卡（Anthony Bellanca）是土生土長的底特律人，30歲，在市區(qū)一家公司上班。他記得在他年少時，底特律的街道上還有不少行人，稱得上“繁華”。不過后來遷走的人越來越多，治安狀況也極度惡化。現(xiàn)在，一些居民區(qū)為了安全，不得不自己出錢雇傭保安公司進行巡邏。

即使這樣，他依然留戀底特律的家人和熟悉的生活?！拔蚁矚g走在市中心的感覺，有時候還去賭場碰碰運氣，我們的體育館也很棒，這些地方24小時都有警察巡邏?！彼麑Α敦斀?jīng)》記者說。上世紀90年代中期，底特律市區(qū)接連開放了三家賭場，并為職業(yè)棒球隊“底特律老虎”修建了新的體育館，這些市政設施讓這座歷經(jīng)60多年衰退的汽車城多少還有些生氣。

貝蘭卡說自己并不驚訝7月18日底特律遞交的破產(chǎn)申請。對于一個30歲的年輕人來說，養(yǎng)老金、醫(yī)藥費、房產(chǎn)稅似乎還是較為遙遠的顧慮。“我覺得破產(chǎn)早晚會來，這對城市有利，只有清算完債務才能向更好的方向發(fā)展?！彼f。

美國的《破產(chǎn)法》規(guī)定，個人、公司、社區(qū)、城市，當他們無力償還債務的時候，都可以向聯(lián)邦法庭申請破產(chǎn)。7月18日下午，密歇根州政府委派的緊急財政經(jīng)理奧爾（Kevyn Orr）正式向所在地區(qū)的聯(lián)邦巡回法院提交了破產(chǎn)申請，底特律成為美國歷史上600多個申請破產(chǎn)的城鎮(zhèn)之一，也是迄今為止規(guī)模最大的一個城市。

政府破產(chǎn)往往意味著市政資產(chǎn)被變賣，政府提供的福利大幅度削減，無擔保的政府債券血本無歸等等。密歇根州專門受理破產(chǎn)案的律師James McTevia對《財經(jīng)》記者說，這是一個難以忘記的教訓?！拔覀兊膰摇⑾到y(tǒng)和人民都很貪婪，他們總是想要那些無力支付的東西。選民把一些人選進政府，這些人為了獲得選票，無論選民要什么他們都滿足，完全不考慮自己是否有能力支付。”

進入法律快車道

地方政府破產(chǎn)在公司化的美國并非新鮮事。城市是依靠州級行政單位的司法管轄權而生成，當下屬城市無力償還債務時，州政府就有權進行干預和管理?！镀飘a(chǎn)法》第九章專門對城市破產(chǎn)作出了規(guī)定。

密歇根州對底特律市的最后一次財務核查表明，底特律早在2005年就已經(jīng)入不敷出。

2012年12月，密歇根州州長里克·斯奈德（Rick Snyder）委派了一個六人小組對底特律財務狀況進行調(diào)查，核查小組的報告初步估計底特律的長期債務高達140億美元，并有3.27億美元的預算赤字，結論認為“該市已經(jīng)處于財政緊急狀態(tài)”。小組成員之一、州財政部長狄龍（Andy Dillon）指出，底特律從2005年開始就無力償債，但一直通過長期借款來填補短期虧空，掩蓋了赤字問題。

接到核查小組的報告后，斯奈德根據(jù)州法授權，在3月底委派了華盛頓知名律所Jones Day的合伙人奧爾作為“緊急財務經(jīng)理”，空降底特律。

現(xiàn)年54歲的奧爾是經(jīng)驗豐富的公司破產(chǎn)案律師，他曾在2009年成功代理克萊斯勒公司的破產(chǎn)和重組案，當時的代理費用為每小時700美元。不過他在上任前表示，接管底特律不是為了錢，而是為了“幫助實現(xiàn)美國歷史上最偉大的一次財務扭轉”。

根據(jù)密歇根州436號公法（Public Act 436），緊急財務經(jīng)理完全執(zhí)掌底特律財政，有權削減政府開支和取消公共服務，更改政府與雇員簽署的薪酬合同和福利承諾，也有權處置政府資產(chǎn)——這些是市政府無法迅速、完全擁有的權限。

奧爾上任后與市政官員及債權人進行了接觸和談判，談判結果并不樂觀。據(jù)當?shù)孛襟w報道，奧爾只與兩家有擔保的債權人——美國銀行和瑞士聯(lián)合銀行達成協(xié)議，這兩家銀行的借款由底特律賭場的現(xiàn)金流作為擔保，它們同意將價值3.4億美元的掉期負債以每一美元75美分的價格贖回。

6月14日，奧爾宣布了財務重建計劃，打算通過變賣、長期租賃或特許經(jīng)營等方式處理城市里大大小小的公園，將占地982英畝的美人島市政公園出租給州政府以節(jié)省每年600萬美元的運營開支，以及將該市的機場租賃。有擔保的債務，例如由供水和污水處理費用擔保的債券，將被完全償還，不過利息可能被降低或被要求提前贖回。

計劃中引起最多不滿的是，它提議停止支付所有無擔保債務，其中包括部分一般信用擔保債券 （General Obligation Debt）、退休金及其他退休福利，無擔保債權人能收回的可能低至每美元10美分。除去那些債券投資者，大約9500名由政府支付薪水的雇員以及2萬名退休人員的薪酬和福利將被大幅削減。

奧爾的計劃導致與勞工組織的關系劍拔弩張，而他手里最后的一張王牌就是在無法達成協(xié)議時申請破產(chǎn)。底特律消防員協(xié)會會長麥克納馬拉（Dan McNamara）對《財經(jīng)》記者表示，他們無法接受奧爾的計劃，但也不愿意奧爾申請破產(chǎn)，因為破產(chǎn)法院不會保護勞動者的權益。

韋恩縣所轄底特律市中心，是密歇根州人口最多的一個縣。縣長菲卡羅（Robert Ficano）在電話采訪中對《財經(jīng)》記者表示，他剛剛見過市長戴夫·賓（Dave Bing），那時候大家都認為奧爾大約會在月底提出申請，沒想到他那么迅速。

說不清的負債

底特律到底欠了多少債？目前，這個數(shù)字還沒有一個準確的結論，奧爾公布的預估數(shù)據(jù)在180億美元到200億美元之間，包括約150億美元長期債務。

在此之前，規(guī)模最大的一樁美國城市破產(chǎn)案發(fā)生在阿拉巴馬州的杰弗遜縣，該縣2011年申請破產(chǎn)時欠款42億美元，其中約31億美元是城市污水系統(tǒng)債務。相比而言，底特律的情況要復雜得多。

據(jù)奧爾辦公室發(fā)布的數(shù)據(jù)，2008財年到2012財年，底特律的財政赤字高達每年1億美元，到今年底，累積無限制的赤字將達3.27億美元。政府通過發(fā)行長期債券（例如，2008年7500萬美元，2010年2.5億美元，2013年1.37億美元）和拖欠支付養(yǎng)老基金等方式填補赤字。到今年底，預計政府拖欠養(yǎng)老基金約1億美元。

2012年，底特律現(xiàn)金虧空1.16億美元。當年3月份，由于無法承擔正常運行，政府向美國銀行貸款8000萬美元。2013年4月，政府手中有6400萬美元現(xiàn)金，然而需要支付的款項約為2.26億美元。2013財年截至6月，現(xiàn)金虧空為9000萬美元。

在政府總體債務中，損失最嚴重的將是價值115億美元的無擔保債務，其中57億美元為退休后福利，14.3億美元為養(yǎng)老金責任債券，5.3億美元為一般信用擔保債券。前兩者主要影響由政府支付薪水的雇員以及退休人員，后者主要影響投資機構和個人。

對于政府雇員和退休人員，根據(jù)年齡、職位等因素他們所受的影響會有很大不同。菲卡羅對《財經(jīng)》記者說，例如有些機構參加了聯(lián)邦政府的社會安全金，它們的雇員還可以從聯(lián)邦政府獲得部分養(yǎng)老金，而像警察局、消防局等很多年沒有繳納社安金的，情況就更差一些。

除了惡劣的財政狀況，奧爾調(diào)查發(fā)現(xiàn)底特律的軟硬件設施也相當落后。據(jù)估計，底特律市的犯罪率比全國平均水平高5倍，為美國大城市之首；警察的出警時間約一個小時（在芝加哥，大約為9分鐘-10分鐘）；大約40%的市政照明設備無法使用，7.8萬棟建筑和6.6萬塊空地被廢棄。奧爾預計需要約12.5億美元來改善城市的基礎設施和服務。

司法纏斗

底特律的債權人并不希望城市破產(chǎn)。一旦破產(chǎn)案進入程序就將由聯(lián)邦破產(chǎn)法庭受理，這就意味著他們依據(jù)本州法律享受的保護條款可能失效，由此面臨更大的風險。因此，一些養(yǎng)老基金先發(fā)制人，先上訴到地方法院，試圖阻止奧爾提交破產(chǎn)申請。

當?shù)孛襟w報道，7月18日下午，養(yǎng)老基金聘用的律師和工作人員擬定與英格漢姆縣巡回法庭法官羅斯瑪麗·阿基利娜（Rosemary Aquilina）召開緊急聽證會，然而就在會議開始前5分鐘，奧爾突然提交了破產(chǎn)申請。

法官阿基利娜認為奧爾在原告不知情的情況下申請破產(chǎn)，在程序上有缺陷。第二天，她判決州政府的破產(chǎn)申請違反密歇根州基本法中保護政府雇員權益的條款，并命令奧爾撤回申請。

底特律消防員協(xié)會會長麥克納馬拉在給《財經(jīng)》記者的回復中說，作為債權人，他們一直試圖參與談判并給出自己的重建計劃，但奧爾沒給他們機會，緊急財政經(jīng)理辦公室一邊告訴他們之后談判的時間，一邊在準備破產(chǎn)申請，“這明顯是用談判的希望在誤導我們”。

州政府立即對此做出回應。就在阿基利娜的判決發(fā)布后一小時，密歇根州司法部長比爾·許特（Bill Schuette）代表州長向美國第六巡回上訴法庭提出了上訴。

紐約律師事務所DLA Piper的合伙人、破產(chǎn)法律師索斯（George South III）對《財經(jīng)》記者解釋說，由于底特律的破產(chǎn)申請資格受到質(zhì)疑，奧爾首先要對此進行證明，然后才能進入破產(chǎn)程序。

根據(jù)破產(chǎn)法第九章，要取得破產(chǎn)申請資格，奧爾必須證明兩點：首先，他們的破產(chǎn)申請是在與債權人做出了誠懇溝通和充分的談判后提出的，履行了“善意原則”；其次，城市財政已經(jīng)入不敷出。

索斯認為，根據(jù)聯(lián)邦法優(yōu)先法則（Supreme Clause），聯(lián)邦法院很可能最終支持底特律的破產(chǎn)申請。債權人最關鍵的理由就是奧爾沒有履行“善意原則”，但如何判定對聯(lián)邦法官來說將是一個艱難的決定。

在收到底特律破產(chǎn)申請后，聯(lián)邦破產(chǎn)法庭委派密歇根東區(qū)地區(qū)法院破產(chǎn)法官史蒂文·羅德（Steven Rhodes）處理該市的債務糾紛。7月24日，羅德法官就此召開第一次聽證會，并裁定終止所有試圖阻止破產(chǎn)申請的訴訟，確定了奧爾有全權代理州政府的身份。路透社評論說，這個裁定為底特律是否有資格申請破產(chǎn)掃清了道路。

如果被裁定合法，奧爾將代表當?shù)卣蛡鶛嗳诉M行協(xié)商，提出一個重組計劃。公司破產(chǎn)和城市破產(chǎn)的一個區(qū)別是，公司需要在120天內(nèi)提出一個重組計劃，最長可以延長到18個月；而城鎮(zhèn)可以無限期提交重組計劃，法院不能為這個過程提出一個最后期限。但如果當?shù)卣罱K沒有拿出重組計劃，法院有權撤銷破產(chǎn)申請。

索斯指出，根據(jù)憲法第十條修正案，聯(lián)邦破產(chǎn)法院在協(xié)商過程中對奧爾的影響將非常有限?！霸趥€人和公司破產(chǎn)案中，法院容易把當事各方聚集到一起對他們施加影響，但在城市破產(chǎn)中，地方政府將主導談判?！彼f。

第二次聽證會將于8月2日舉行。按照正常程序，底特律的破產(chǎn)案大約會持續(xù)到2014年夏天或秋天，剛好是奧爾18個月任期結束的時候。

洼地形成

底特律極度窘迫的財政狀況是多年人口外遷、稅收減少的惡性循環(huán)的結果。在上世紀50年代的巔峰時期，底特律曾有200萬人口居住，是世界首屈一指的汽車城。目前人口不到70萬，比“二戰(zhàn)”后人口最多的時候減少了63%，2000年以來，人口減少了26%。

人口外遷導致地方財政受到很大影響。韋恩縣縣長菲卡羅告訴《財經(jīng)》記者，當?shù)毓纠U納的稅收只是地方政府收入的一小部分，因為大部分都要上繳給州政府。地方政府的主要收入來自不動產(chǎn)稅，這部分稅收完全屬于地方政府。因此為了填補人口外遷而減少的稅收缺口，政府不斷提高稅率。

公共政策研究機構密歇根市民研究委員會今年4月發(fā)布的一份報告指出，底特律家庭每年向州和市政府納稅的稅率要高于美國大城市的平均水平，一個年收入2.5萬美元的家庭，稅率約為13.3%，平均水平約為12.3%。另一份來自林肯土地政策研究院（Lincoln Institute of Land Policy）的報告則顯示，一棟15萬美元的房產(chǎn)，底特律的房主大概要繳納4885美元的稅收，而全國平均水平為1983美元。

高企的稅率導致偷稅漏稅現(xiàn)象十分嚴重。底特律新聞網(wǎng)年初做的一項調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大約一半的不動產(chǎn)持有者拒絕向政府納稅。不少人表示：路燈不亮，報警不靈，為什么要交稅。按照規(guī)定，如果業(yè)主三年不交稅政府有權沒收房產(chǎn)，被拋棄的房產(chǎn)越來越多。2011年，拖欠的稅費大約為2.5億美元。

奧爾辦公室的數(shù)據(jù)顯示，底特律的三家賭場是底特律最穩(wěn)定的稅收來源，它們大約每年上繳1.7億-1.8億美元稅費。不過，這個數(shù)字很可能在2015年之前下滑，因為臨近的俄亥俄州托雷多市將開放類似的賭場。

此外，失業(yè)率高企，使所得稅對財政收入的貢獻大幅縮水，失業(yè)救濟的支出同時增加。數(shù)據(jù)顯示，2000年6月，底特律失業(yè)率為6.3%，到了2010年6月，增長為23.4%，2012年6月微弱下降到18.3%。而在2010年和2012年同期，美國整體失業(yè)率分別為9.4%和8.2%。

經(jīng)濟過度依靠汽車業(yè)也是底特律衰退的一個原因。隨著美國制造業(yè)的衰落和全球金融危機爆發(fā)，總部設在底特律的通用和克萊斯勒兩大汽車制造商都申請破產(chǎn)。

雖然得益于奧巴馬政府出手拯救，美國汽車業(yè)近年來得以復蘇。不過，芝加哥德保羅大學（DePaul University）經(jīng)濟系副教授邁克爾·米勒（Michael Miller）認為，汽車業(yè)復蘇對底特律的影響有限，通用、福特和克萊斯勒公司雖然把總部設在底特律及其郊區(qū)，但是大多數(shù)工廠設在了稅收更優(yōu)惠的城市，因而向底特律納稅額度有限。

稅收拮據(jù)造成政府無力兌現(xiàn)若干年前許下的承諾。在美國，一般有兩種養(yǎng)老金計劃，一種被稱為養(yǎng)老金固定繳款計劃（Defined Contribution），另一種稱為養(yǎng)老金固定收益計劃（Defined Benefit）。前者由養(yǎng)老金領取者在退休前和雇主共同繳納，作為一筆特定的款項由第三方進行管理和投資，退休后按賬戶里的金額發(fā)放；后者主要針對政府雇員，由政府承諾一定年份后固定為雇員支付養(yǎng)老金。底特律多數(shù)政府雇員采取的都是這種計劃。

要順利執(zhí)行養(yǎng)老金固定收益計劃，政府必須每年留出一筆錢，并且這筆錢能獲得期望的利息。密歇根州立大學從事城市財政研究的學者埃里克·斯科爾索內(nèi)（Eric Scorsone）告訴《財經(jīng)》記者，底特律的情況是，政府既沒有留出這筆錢，由于經(jīng)濟不景氣，已有存款又沒有達到一定的增長速度，到需要支付時已經(jīng)完全沒有儲備。

在申請破產(chǎn)前，底特律的財政問題經(jīng)歷了漫長的政治調(diào)解。2011年底，州長斯奈德就已經(jīng)派出過核查團隊清查底特律的財政狀況。當時這個團隊并沒有拉響警笛、宣布底特律進入緊急財政狀態(tài)，而是由州長與底特律市長在2012年4月達成協(xié)議，同意以財政改革為條件，換取州政府的資金幫助和監(jiān)管。然而，由于底特律政府常常不能執(zhí)行州政府制定的時間表，這份協(xié)議宣告作廢。

破產(chǎn)律師McTevia對《財經(jīng)》記者說，州長早就知道底特律財政有問題，但是由于破產(chǎn)會對城市形象帶來很大影響，他一直避免使用破產(chǎn)保護，“直到最后完全拖不過去”。

對于衰落已經(jīng)持續(xù)了60多年的底特律來說，一紙破產(chǎn)命令遠不足以讓其重新來過，只有一個長期的經(jīng)濟增長藍圖才能真正將其從谷底拖出。

底特律的狀況在美國并非僅有。僅在密歇根州，就有五個城市和兩個學區(qū)也在緊急財務經(jīng)理的監(jiān)管之下。信用評級機構穆迪4月說他們正在監(jiān)測一些城市的養(yǎng)老金支出情況，而且很可能下調(diào)其信用等級，其中包括辛辛拉提市、明尼阿波利斯市、波特蘭市等。據(jù)媒體報道，芝加哥的養(yǎng)老金欠款達190億美元。除了養(yǎng)老金，退休人員的醫(yī)療費用虧空問題也越來越突出。

底特律破產(chǎn)案中，可能的“犧牲者”是一般信用擔保債券，實際上這是地方政府發(fā)行的一種常見債券，它由州政府或地方政府通過合法收入（主要是各種稅收）作為擔保。如果債務無法償還，債權人可以要求政府征收更高的不動產(chǎn)稅進行償還。不動產(chǎn)持有者通常不會因此而放棄對不動產(chǎn)的持有，而且如果不按期支付稅收，政府有權第二年提高該持有者的稅率。因此一般來說該債種享有較高的信用等級。

在底特律下一步的債務重組計劃中，對一般信用擔保債券、養(yǎng)老基金的損失將如何處理，備受市場關注。它們的命運或許也會被復制到其他債務吃緊的美國城市。