今年7月初開始，實施已六年有余的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》（下稱合作社法），進(jìn)入首次修訂的實質(zhì)性準(zhǔn)備階段。

這部法律事關(guān)聯(lián)合社怎樣建立、社區(qū)型及土地型等多重合作組織是否以及如何獲得合法身份、合作社內(nèi)外部融資渠道怎么打通等多個方面，在修訂中或?qū)⒈粚徤鲗Υ盒薹赡芗炔惶貏e激進(jìn)，也不特別保守，而是與中國大多數(shù)的法律一樣，與時代的穩(wěn)健節(jié)奏保持吻合。

《財經(jīng)》記者從多位接近農(nóng)業(yè)部的權(quán)威人士處獲悉：因新一屆人大的態(tài)度非常積極，這部立法之初便留下頗多改進(jìn)余地的法律，有很大可能會被列入十二屆全國人大常委會的修法規(guī)劃。

在6月底召開的人大常委會第三次會議上，有委員提出了具體修法建議：應(yīng)賦予合作社更多職能。而從年初開始，由農(nóng)業(yè)部主導(dǎo)的為修法進(jìn)行的前期調(diào)研亦已進(jìn)行多次，并于7月初舉行了第一次修法內(nèi)部討論會。

該法修訂的直接助推力，源于年初公布的中共中央“1號文件”。在“家庭農(nóng)場”這一新概念被各方熱議的同時，此份文件亦將多年來沿用的“農(nóng)民專業(yè)合作社”提法，更改為“農(nóng)民合作社”，并明確提及應(yīng)盡快修訂該法。

“提法這么突破性的變更，定有高層授意。”該法起草小組的一名成員告訴《財經(jīng)》記者，“1號文件既已提及，各方態(tài)度積極，并不令人驚訝。”

這一變化亦被視為是針對多年來各方倡議修訂該法的回應(yīng)。由于立法時留下的諸多遺憾，業(yè)內(nèi)呼吁對這部旨在提高農(nóng)民組織化程度、解決農(nóng)民增收問題的法律進(jìn)行修訂的聲音，已連續(xù)出現(xiàn)多年。

困擾農(nóng)民合作社發(fā)展的問題，在此次修訂中如何得到解決，目前有大改、中改及小改三派意見。前者堅持理想化態(tài)度，建議修訂為包含各類形態(tài)在內(nèi)的“大合作社”法；后者認(rèn)為，針對目前實踐中遇到的相關(guān)問題進(jìn)行部分調(diào)整即可；中間意見堅持以農(nóng)民及農(nóng)業(yè)為修法基礎(chǔ)，但應(yīng)對上述一系列問題給出明確規(guī)定。

參與此次修法準(zhǔn)備的相關(guān)人士態(tài)度均較為審慎。“應(yīng)以實用主義態(tài)度來看待此次修訂。高層對農(nóng)民合作社的態(tài)度仍然謹(jǐn)慎，目前有些改變的時機(jī)尚未成熟。不應(yīng)把一些農(nóng)民合作社法無法承擔(dān)的內(nèi)容納入其中?！敝袊缈圃恨r(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織與制度研究室主任苑鵬表示。

修法動力

自1978年推行家庭承包經(jīng)營體制之后，作為首部推進(jìn)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)互助與合作的法律，合作社法的出臺雖然較為順利，但也留下了不少遺憾。

該法的制定始于2003年12月。2006年6月，《農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織法》首次提交全國人大審議，同年8月底更名為《農(nóng)民專業(yè)合作社法》并進(jìn)入二審，10月底三審?fù)ㄟ^，并于次年7月1日起正式實施。這么快的立法速度，在中國當(dāng)代立法史上并不多見。

該法賦予農(nóng)民專業(yè)合作社獨立的法人資格和市場主體地位，規(guī)范了農(nóng)民專業(yè)合作社的組織行為、產(chǎn)權(quán)關(guān)系、盈余分配等基本制度。

隨后，國務(wù)院及農(nóng)業(yè)部、財政部又先后頒布實施了有關(guān)該法的登記管理條例、示范章程、財務(wù)會計制度等法規(guī)和制度；在地方層面，截至2013年上半年，亦有近20個省區(qū)市頒布了合作社法實施辦法等地方性法規(guī)。

受益于這部法律的頒布實施，全國農(nóng)民專業(yè)合作社開始迅猛增長：據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，該法頒布之初，全國農(nóng)民專業(yè)合作社數(shù)量約為13萬家；截至2013年一季度末，這一數(shù)字已經(jīng)提升至73萬家。近年來，農(nóng)民合作社更以每月超過1萬家的速度在持續(xù)增加。

另據(jù)國家工商總局?jǐn)?shù)據(jù)顯示：截至2012年底，中國的農(nóng)民專業(yè)合作社實有68.9萬家，出資總額為1.1萬億元。按中國大約有60萬個行政村計算，平均每個村至少有一家出資總額為150萬元左右的專業(yè)合作社。

農(nóng)民合作社數(shù)量雖然增長迅猛，但農(nóng)民組織的性質(zhì)卻難以保證。在該法實施五周年座談會上，十一屆全國人大常委會副委員長烏云其木格指出：“大多數(shù)合作社并沒有體現(xiàn)出農(nóng)民專業(yè)合作社的性質(zhì)，成為了‘企業(yè)+農(nóng)戶’，前者出資辦社、后者作為前者生產(chǎn)基地的形態(tài)?！?/p>

除此之外，合作社內(nèi)部也存在著諸如治理機(jī)制、普通成員經(jīng)濟(jì)權(quán)益和民主權(quán)利保障、盈余分配、配套政策等問題。因此，通過制度建設(shè)解決合作社發(fā)展的上述瓶頸，成為2013年中央1號文件出臺的大背景。

1號文件再次重申，農(nóng)民合作社是帶動農(nóng)戶進(jìn)入市場的基本主體，并明確透露出三點信息：1.大力支持發(fā)展包括股份合作等多元化、多類型的各類新型農(nóng)民合作社，口徑不再囿于農(nóng)民專業(yè)合作社；2.提出抓緊研究修訂農(nóng)民專業(yè)合作社法；3.提出將積極探索合作社聯(lián)合社的登記管理辦法。

“1號文件關(guān)于這方面的政策含金量非常高?！痹诮庾x今年1號文件時，農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司司長孫中華稱。

“三農(nóng)”問題專家、中國人民大學(xué)長江學(xué)者講座教授黃宗智亦就此分析，目前高層的態(tài)度是更提倡農(nóng)民合作化道路，而非公司資本化道路，這應(yīng)是分析目前各項三農(nóng)政策的一個基本框架。

1號文件的變動吸引了更多目光。一位參與合作社法修訂的專家告訴《財經(jīng)》記者：“之前去做合作社培訓(xùn)，來的聽眾只有七八十人，今年的1號文一出，300人的大教室都坐滿了。山西的煤老板也來了，大家都覺得農(nóng)業(yè)投資雖然見效慢，但風(fēng)險小，是朝陽產(chǎn)業(yè)?！?/p>

1號文件提及的一些細(xì)節(jié)也廣為人們關(guān)注。農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心產(chǎn)業(yè)與技術(shù)室主任張照新說，“地方上反映，既然中央都說要搞農(nóng)民合作社了，為什么現(xiàn)在還是專業(yè)合作社法？”

《財經(jīng)》記者獲悉，為貫徹1號文件精神，從3月底開始，此次修法的前期調(diào)研已在農(nóng)業(yè)部主持下進(jìn)行多次，涉及江蘇、浙江、陜西等多個省份。本月初該部舉行的一次內(nèi)部座談會上，相關(guān)人士就修法提出多項建議。

“以此次會議為標(biāo)志，相關(guān)的修法工作算是正式啟動了?！眳⒓哟舜螘h的一位人士稱。

另據(jù)該人士透露，目前農(nóng)業(yè)部也正在研究、學(xué)習(xí)種業(yè)改革時設(shè)立種子局的經(jīng)驗，推動經(jīng)管站設(shè)立成為合作社局，以此作為主管農(nóng)民合作社的主管單位。

治理結(jié)構(gòu)

修法牽一發(fā)而動全身。

《財經(jīng)》記者獲悉，目前此次的修法框架大致分為兩個：其一，針對過去六年實踐中所暴露出來的、與農(nóng)民專業(yè)合作社的構(gòu)建及運行有關(guān)的內(nèi)容進(jìn)行修訂；其二，就前次立法中沒有包含的合作社類型、合作社經(jīng)營范圍進(jìn)行增添，使合作社法的適應(yīng)范圍擴(kuò)大。

就第一個方向，浙江大學(xué)中國農(nóng)民合作組織研究中心主任徐旭初近期撰文稱：不少合作社成立的目的，是為了享受扶持政策、拿國家補(bǔ)貼，因此存在諸多問題，例如：登記注冊問題；執(zhí)法不嚴(yán)問題；政府的扶持和監(jiān)管問題；合作社要不要年檢、財政扶持、稅收優(yōu)惠政策如何實施等問題；內(nèi)部監(jiān)管機(jī)制和外部的監(jiān)督、審計、新類型的合作社一級合作社的退出機(jī)制等一系列問題，皆需進(jìn)一步進(jìn)行規(guī)定。

從各方討論結(jié)果來看，有關(guān)這一層面的爭議較小。但如何通過修法推動建立合作社內(nèi)部合理的治理結(jié)構(gòu)，被認(rèn)為是更迫切的問題。

按出資結(jié)構(gòu)來看，中國73萬家農(nóng)民合作社可分為兩類：一為經(jīng)典類型的合作社，由小農(nóng)組成，共同進(jìn)入大市場；另一類則由非農(nóng)戶的工商企業(yè)大資本介入領(lǐng)辦，普通社員多為前者的原料供應(yīng)商，處于相對邊緣化地位。

與2005年較早實施的《浙江省農(nóng)民專業(yè)合作社條例》規(guī)定成員人人必須出資、每個成員出資不得超過20%不同，2006年版的合作社法僅僅規(guī)定了“符合章程規(guī)定的成員出資”，并未對成員出資作出法律限制。這兼顧了許多低收入農(nóng)民參加合作社的意愿和能力，但這同時也意味著，合作社里有些社員可以不出資。

如此便形成了合作社治理結(jié)構(gòu)的尷尬：少數(shù)出資的合作社成員或者大資本掌握了話語權(quán)，而普通社員往往因為信息不對稱，在話語權(quán)和剩余利益分配上處于弱勢地位。

有學(xué)者認(rèn)為，龍頭企業(yè)或者資本領(lǐng)辦農(nóng)民專業(yè)合作社，從本質(zhì)上難以兼顧不出資的農(nóng)民利益。一旦由前者領(lǐng)辦，又變成了公司加農(nóng)戶模式，農(nóng)民利益難以保障。

但這種觀點，亦不乏質(zhì)疑。

“目前農(nóng)業(yè)格局已變成了資本農(nóng)業(yè)，完全由小農(nóng)構(gòu)成的合作社無法解決小弱散的問題。從全世界農(nóng)民合作社運動的現(xiàn)狀來看，資本在農(nóng)業(yè)中起的作用都在變得越來越大，非生產(chǎn)者進(jìn)入合作社的趨勢，也正在變得越來越明顯?！痹幅i說，“這是我們合作社法的一大亮點，它代表著一種歷史趨勢?！?/p>

她認(rèn)為，關(guān)鍵的問題不在于資本或者強(qiáng)者出資，而在于這種出資結(jié)構(gòu)最終能否形成合作共贏關(guān)系，而非資本和農(nóng)民之間的對抗。

按照荷蘭、美國等國的經(jīng)驗，資本可以進(jìn)入合作社，成為大股東，但仍然是生產(chǎn)者掌握話語權(quán)。因此，如何讓參與合作社的農(nóng)戶成為主體，才是問題的關(guān)鍵。

“現(xiàn)在的問題是，農(nóng)民本身仍然太弱，無法承擔(dān)出資風(fēng)險。所以，要讓他們掌握話語權(quán)的前提，是培育其成為專業(yè)大農(nóng)，作為一個市場的主體去參加合作社。否則的話，不管合作社法如何規(guī)定，結(jié)果都不會理想?！痹幅i說。

徐旭初則提出了現(xiàn)階段可行的三個解決途徑：一是要求成員都要入股基本股金；二是對個別股金較多的成員，超過基本股金以上的部分，按照銀行利率給予分紅，或者規(guī)定合作社盈余的一定比例用于股金分紅；三是對于包括理事長在內(nèi)的少數(shù)核心成員的勞動投入，要通過給予報酬進(jìn)行承認(rèn)。在此基礎(chǔ)上，確保農(nóng)民的決策主體權(quán)利。

增刪謹(jǐn)慎

《農(nóng)民專業(yè)合作社法》與《農(nóng)民合作社法》雖然只有一詞之差，含義卻大不相同。

一位參與當(dāng)年立法的人士向《財經(jīng)》記者回憶：農(nóng)民合作社法立法伊始，全國人大常委會給的立法任務(wù)，“一開始就很清楚，就是農(nóng)民專業(yè)合作，其他領(lǐng)域，包括資金、社區(qū)性等的合作，都不予考慮”。

這造成了當(dāng)年的合作社法調(diào)整對象偏窄，既未將非農(nóng)民合作社（消費合作、住房合作等）和農(nóng)民的非專業(yè)合作社（如綜合性合作社）涵蓋在內(nèi)，也沒有對農(nóng)民專業(yè)合作社之間的聯(lián)合與結(jié)盟作出規(guī)定，特別是沒有涵蓋廣大農(nóng)民迫切需要的信用類合作社。

按照實踐經(jīng)驗，當(dāng)前的農(nóng)民合作社有幾種類型：

一、農(nóng)機(jī)專業(yè)合作社，基本已被納入到專業(yè)合作社的范圍，獲得合作社法承認(rèn)的可能性非常大。

二、近些年來發(fā)展迅猛的土地流轉(zhuǎn)合作社或土地股份合作社。一方面，這些合作社可以使土地得以連片種植，推進(jìn)了標(biāo)準(zhǔn)化作業(yè)，提高了生產(chǎn)率；但另一方面，很多社員僅以土地承包經(jīng)營權(quán)入股獲利，引發(fā)了其是否會動搖合作社的使用者組織屬性的爭議。

“土地股份合作是否應(yīng)該納入此次修法的范圍，是需要認(rèn)真研究的大問題?！敝袊嗣翊髮W(xué)農(nóng)發(fā)學(xué)院副院長孔祥智說。

目前呼聲較大，且有很大可能在修訂中取得一定地位的，共有兩類合作社：其一為聯(lián)合社，其二為金融合作社。

但農(nóng)民合作社的規(guī)模較小。全國共有73萬家農(nóng)民專業(yè)合作社，但每個合作社的平均成員數(shù)量，僅有十幾個農(nóng)民。

“如此小規(guī)模的經(jīng)濟(jì)組織，試圖要解決農(nóng)民農(nóng)產(chǎn)品市場競爭力的問題，顯然不具有實質(zhì)意義。”中國農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村法制研究中心主任任大鵬說。

為突破法律規(guī)定不足限制，近些年來，很多省市出臺的地方法規(guī)都鼓勵合作社之間的聯(lián)合與合作。其中最有代表性的，是湖北省工商局和農(nóng)業(yè)廳聯(lián)合出臺的《關(guān)于農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社登記管理工作的試行意見》。該意見對合作社聯(lián)社的設(shè)立依據(jù)、設(shè)立條件、名稱核準(zhǔn)等方面都作了規(guī)范。

目前已有十多個有關(guān)合作社的地方性法規(guī)，其中多數(shù)涉及了聯(lián)社的相關(guān)條文，從立法權(quán)限、法律效力上來講都各有欠缺。

例如上海崇明在頒發(fā)“崇明蘆筍種植專業(yè)合作聯(lián)社”營業(yè)執(zhí)照時，采取的就是工商部門的建議：合作聯(lián)社可以被視為農(nóng)民專業(yè)合作社的一種特殊組織形式。合作社的成員是農(nóng)戶，而合作聯(lián)社的成員則為合作社。

針對上述種種問題，中央決策層已經(jīng)提出要明確合作社聯(lián)合社的法律地位。亦有消息稱，相關(guān)的登記辦法將于年內(nèi)推出。

雖然有合作社法未曾進(jìn)行規(guī)定的限制，但實踐已經(jīng)走到了法律之前。到2012年底，中國農(nóng)業(yè)聯(lián)合社的總數(shù)已經(jīng)達(dá)到5200余家，比2011年時翻了一番。

近來頻頻爆出各類新聞的農(nóng)民資金合作社（或合作社資金分部），也是此次修訂所要規(guī)范的另一重要內(nèi)容。

因為不論是農(nóng)村商業(yè)性金融還是農(nóng)村合作性金融，均未給農(nóng)民及合作社提供太大幫助。

“實際上，農(nóng)民專業(yè)合作社法對農(nóng)民專業(yè)合作組織的金融權(quán)力給予了嚴(yán)格限制，沒有賦予其必要的金融職能，而農(nóng)民專業(yè)合作組織成功的一個方式就是金融合作，包括提供擔(dān)保等金融職能。報告中已經(jīng)提到了要選擇管理民主、運行規(guī)范、帶動力強(qiáng)的農(nóng)民專業(yè)合作社培育發(fā)展農(nóng)村資金互助社，所以現(xiàn)階段，應(yīng)對農(nóng)民專業(yè)合作社法進(jìn)行修訂?！比珖舜蟠?、中科院科技政策與管理科學(xué)研究所所長王毅在十二屆全國人大常委會三次會議上建議說。

他認(rèn)為，應(yīng)考慮在法律上、制度建設(shè)上給農(nóng)民專業(yè)合作組織或者農(nóng)民專業(yè)合作社更多權(quán)力，讓它們發(fā)揮更大的金融功能。一方面它們可以為農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收提供更好的條件，另一方面也給未來農(nóng)村穩(wěn)定提供更重要的金融基礎(chǔ)。

而在苑鵬看來，合作社法應(yīng)修訂成為專業(yè)而非綜合性法律，對于合作性金融，可能應(yīng)學(xué)習(xí)美國及法國的經(jīng)驗，進(jìn)行專門立法，以此建立合作性金融體系。

據(jù)悉，目前農(nóng)業(yè)部在推進(jìn)相關(guān)條款的修訂時非常積極，但是，監(jiān)管部門的態(tài)度仍然較為謹(jǐn)慎。為解決相關(guān)問題，監(jiān)管部門希望推動《農(nóng)村金融促進(jìn)法》出臺。

修法步伐

《財經(jīng)》記者獲悉，目前就合作社法修訂，已經(jīng)形成了大改、中改及小改等三派意見。

后者認(rèn)為，針對目前實踐中遇到的相關(guān)問題進(jìn)行調(diào)整即可；中間意見堅持以農(nóng)民及農(nóng)業(yè)為修法基礎(chǔ)，但應(yīng)對上述一系列問題給出明確規(guī)定，亦即對農(nóng)村金融、聯(lián)合社等問題進(jìn)行規(guī)定。

在一些堅持理想化合作社形態(tài)的學(xué)者眼中，應(yīng)重點扶持村社范圍內(nèi)的綜合性合作社發(fā)展。至少應(yīng)做實合作社，使其不僅成為一個經(jīng)濟(jì)類組織，還應(yīng)包括社區(qū)型等綜合類性質(zhì)在內(nèi)。

農(nóng)禾之家理事孫炳耀認(rèn)為，中國農(nóng)村基層組織包括農(nóng)民專業(yè)合作社和村民自治組織，前者主要是經(jīng)濟(jì)功能，按照農(nóng)戶對某種產(chǎn)品的共同需求自愿組建；后者是政治功能，二者按照法律設(shè)定的框架發(fā)展，都不可能做到全功能覆蓋，社會原有的公共服務(wù)和公共設(shè)施都被大大弱化，這也是基層農(nóng)民專業(yè)合作社很難發(fā)展壯大的根本原因。

在他看來，聯(lián)合社能夠打破基層專業(yè)合作社的單一性，有利于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的全功能覆蓋，但不可能有很強(qiáng)的凝聚力，這是由其經(jīng)濟(jì)組織的定位決定的。

于是，仿照日韓經(jīng)驗，成立綜合農(nóng)協(xié)成為可選方案。

日韓模式中，農(nóng)協(xié)是一個綜合了經(jīng)濟(jì)、社會、文化等諸多功能的農(nóng)民職業(yè)團(tuán)體，屬于法律特別授權(quán)的公法人社團(tuán)，兼具農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社區(qū)建設(shè)、文化生活。相比聯(lián)合社、合作社的經(jīng)濟(jì)功能，“基層農(nóng)民除了對生產(chǎn)的需求外，也有對生活的需求，綜合農(nóng)協(xié)可以用經(jīng)營的盈余推廣技術(shù)、文化和社會服務(wù)，增加社員凝聚力”。中國社科院社會學(xué)研究員楊團(tuán)說。

早在2006年立法時，之所以將農(nóng)民專業(yè)合作社定性為經(jīng)濟(jì)組織，主因就是決策層擔(dān)心有社會功能的群體組織，會影響社會穩(wěn)定。

因為對以往的合作化運動造成的教訓(xùn)有所顧忌，能否沖破此層阻力，亦成為目前綜合性農(nóng)協(xié)發(fā)展的瓶頸。

“和農(nóng)村的社會治理比較起來，農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展其實難度并不大。此次修法可能仍然更加偏重于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，起不到農(nóng)村組織化重構(gòu)的作用，但可能會放開一定的空間。”張照新說。

苑鵬則認(rèn)為，此次修訂總的原則應(yīng)該是務(wù)實、漸進(jìn)式的，“總的來說就是實用主義導(dǎo)向，目的是解決問題，打補(bǔ)丁。否則的話，要求太多，最后可能就出不來了?！?/p>