7月18日，密歇根州州長里克·施耐德宣布，因無法償還185億美元債務，汽車城底特律市向法院申請破產保護。7月30日，美國聯(lián)邦破產法院史蒂夫·羅茲法官提出建議，從10月23日起審理底特律是否具備申請破產保護資格，執(zhí)行破產計劃的最后期限是2014年3月1日。這并不是美國第一座申請破產的城市，也不會是最后一座破產的城市，但它引發(fā)了全世界的關注，這座著名的汽車城是美國申請破產的規(guī)模最大的城市。在城市化進程方興未艾的今天，底特律的破產給其他城市敲響了警鐘。

汽車城的衰落

20世紀上半葉，底特律曾是美國人口第四大城市，福特、通用、克萊斯勒等汽車制造商就是從這里崛起，其生產的汽車行銷全世界。汽車工業(yè)的飛速發(fā)展，使底特律擁有美國第一條水泥馬路、第一盞紅綠燈、第一條高速公路、第一家百貨商店，其人口規(guī)模在上世紀50年代初達到了180多萬。但到了50年代末期，工業(yè)衰退的陰影蔓延至包括底特律在內的多座工業(yè)城市，就業(yè)機會減少，工資水平下降，進而引發(fā)社會動蕩以及稅收減少。1967年底特律爆發(fā)大騷亂，種族沖突升級，犯罪率激增，越來越多的白人居民和中產階級向郊區(qū)遷移，底特律的地產價格開始下降。

這種連鎖反應的結果，是底特律愈發(fā)衰敗。如今底特律的人口只有71萬，僅過去十年間人口就減少了26%；有三分之一的市民處于貧困狀態(tài)，其中等家庭的年收入只相當于美國平均水平的一半；1950年底特律有將近30萬個工作崗位，到2011年只剩下不足3萬個，2009年的失業(yè)率高達25%，高出全國平均水平2.5倍；2008年該市的自殺率為美國最高，比紐約市高出10倍以上。更令人沮喪的是，這座城市連維持交通信號燈的費用都有問題，只有1/3的救護車處于服務狀態(tài)，市民要等待58分鐘才能接通警察局電話。破敗的廠房、空無一人的住宅、空曠的街道、幾近癱瘓的公共服務系統(tǒng)，使得曾經繁榮一時的汽車城變成了一座“鬼城”。

是什么導致了底特律的衰落？最直接也是最主要的原因是美國汽車工業(yè)的下滑。汽車產業(yè)是底特律唯一的支柱產業(yè)，福特、通用、克萊斯勒三大垂直一體化的企業(yè)雇用了數十萬技能水平較低的工人。這并不是什么好事，當汽車工業(yè)遭到沖擊，那么整個城市的就業(yè)崗位都面臨增長緩慢的問題。當日本汽車產業(yè)登陸美國市場逐漸蠶食掉底特律的汽車市場份額時，底特律的管理者們并沒有及時進行產業(yè)更新升級，整個城市逐步陷入泥潭。2008年金融危機發(fā)生后，三大汽車公司裁員14萬人，2009年克萊斯勒和通用相繼宣布破產，如今底特律只剩下兩家汽車工廠。當今城市的發(fā)展證明，產業(yè)多元化更有利于經濟發(fā)展。

當然，造成底特律的汽車產業(yè)如此局面的因素很復雜。上世紀三四十年代，美國汽車工人聯(lián)合會等工會組織的地位抬升，強勢的工會在短期內為汽車工人帶來了更高的工資，但從長期來看，這促使汽車制造商們將產業(yè)轉向其他勞動力成本更低的地區(qū)。要知道，底特律的人口在汽車工業(yè)開始衰退之前就出現了下降。美國經濟學家愛德華·格萊澤在其《城市的勝利》一書中，提出了一個觀點：1913年亨利·福特發(fā)明的汽車流水線雖然提高了汽車產能，但讓個人變得不需要掌握太多的知識，而事實證明，技能水平較低的汽車工人給底特律造成了經濟上的損害；而且規(guī)模過大、自我封閉的汽車工廠，阻礙了一個城市的競爭與交流。

底特律的衰落雖然主要與經濟有關，但是執(zhí)政者失敗的管理方式令底特律雪上加霜。20世紀60年代，底特律市長杰羅姆·卡瓦納將聯(lián)邦政府提供的城市改造資金用來拆除貧民窟興建高樓大廈，而底特律的住宅市場早在50年代就已達到飽和。就在卡瓦納當政期間，爆發(fā)了1967年的底特律種族大騷亂。1973年，非裔美國人科爾曼·揚當選為底特律市長，一干就是5屆任期，長達20年。他與卡瓦納一樣，也喜歡建造規(guī)模宏大但毫無用處的建筑物。

科爾曼·揚實行所謂開放的種族政策，他強調在警察局等政府部門黑人與白人的比例要各占一半。在他擔任市長期間，底特律的黑人比例不斷上升，而白人則大量逃離，1970年白人居民比例還有55.5%，到1980年就下降到34%。2010年美國人口普查局的統(tǒng)計顯示，底特律的黑人人口比例已達到82.7%，白人僅占10.6%。底特律的人口結構已發(fā)生根本性轉變，這與過去黑人運動所強調的“種族融合”產生了極大偏差。在這個黑人完全占主導的城市里，其政府部門和職能機構的成員幾乎都是由黑人組成。

白人紛紛逃離底特律的后果是非常嚴重的。白人是高收入的主體人群，他們的出走致使稅收減少；白人資本轉移，新的產業(yè)難以為繼；主要依賴福利救濟的黑人群體容易滋生犯罪，極高的犯罪率又阻礙了外來人口的涌入和服務業(yè)的發(fā)展。這是一個惡性循環(huán)的過程，就連那些受過教育的黑人中產階級也選擇了外遷。去年，底特律被《福布斯》評為美國最悲慘的城市。

財政破產巨債難還

1937年美國國會頒布破產法案，其中第9章是專門針對市政破產的，其規(guī)定州政府不允許破產，但允許地方政府申請破產。當然，地方政府破產是指地方財政破產，并不等于政府職能破產。由于美國城市多依賴于向投資者發(fā)行債券來集資，聯(lián)邦政府和州政府對市政債券市場提供的補貼以及充裕的削減支出空間，使得地方政府可以延期支付利息或進行債務重組，而不至于陷入債務違約的境地。

2012年4月，底特律市長戴夫·賓及9名市議員與密歇根州州長施耐德簽訂協(xié)議，允許州政府對底特律擁有更大的監(jiān)督權，以換取該州對底特律的財政幫助。同年12月，密歇根州財務審查委員會開始對底特律進行為期60天的審查。2013年2月，施耐德宣布底特律未能達到州政府的破產規(guī)定。當地緊急財政援助貸款董事會任命卡爾·奧爾擔任緊急債務處理人，希望能將底特律從破產邊緣拉回來。但審查委員會7月公布的報告顯示，截至6月30日，底特律將面臨超過1億美元的現金短缺，包括養(yǎng)老金在內的負債資金總額超過140億美元。在與債券持有人的談判破裂后，奧爾最后選擇了破產，來為這座城市留存運作資金。

根據底特律的破產申請文書，底特律有超過10萬名債主，包括退休工人、公務員、銀行和企業(yè)財產持有者，最大的債主是兩大公共雇員養(yǎng)老基金——底特律公務員系統(tǒng)及警察與消防局系統(tǒng)。公務員、警察、消防員是不需要自己支付養(yǎng)老金的，全由政府埋單。在底特律185億美元的資產債務中，其中92億是欠給退休人員支付養(yǎng)老基金和醫(yī)療保險的。工會和養(yǎng)老金管理中心不滿卡爾·奧爾對養(yǎng)老金的重大削減提議，并提起訴訟，因為退休金福利受到密歇根州法律保護。

地方財政一旦宣布破產，為了解決債務問題，要么是降低成本，這就意味著提供更少的公共服務，如消防安全、垃圾處理、圖書館服務等，以及減少退休人員的養(yǎng)老金和醫(yī)療福利，要么就是提高稅收增加收入，通常情況下是兩者結合處理。此外還有變賣政府資產，底特律藝術學院博物館收藏有6萬件藝術品，里面的藝術品可能會被拍賣以償還政府債務，因為卡爾·奧爾有要求該博物館提交館藏藝術品的清單。

在美國，有49個州的法律規(guī)定政府必須維持預算平衡，迅速削減社會服務是填補財政缺口的常用辦法，這就導致教育文化和公共安全等方面的財政支出得不到法律保護，而法律又規(guī)定不允許政府削減養(yǎng)老金、福利及償債開銷。這樣一來，城市的基本社會服務持續(xù)下降，就將導致房價下跌、犯罪率上升、教育質量下滑。同時，對于納稅人而言，增加了稅收而享受到的服務更少，這樣會迫使一部分人離開，就意味著稅基遭到損害。因此，要解決底特律的債務問題，無疑是個龐雜的工程。

破產并不是壞事

自1937年美國國會頒布了針對市政的破產法案，至今已有超過600個城鎮(zhèn)宣布破產。根據美國法院系統(tǒng)提供的數據，從1991年到2012年間，有217個持債券的地方政府宣布破產，其中有20起就發(fā)生在去年。在底特律破產之前，2011年11月申請破產的阿拉巴馬州杰斐遜縣有40億美元債務，是該國歷史上最大的市政破產。去年6月申請破產的加州斯托克頓市是當時尋求債權人保護的人口最多的城市，至少欠30萬居民10億美元債務。在賓夕法尼亞州哈里斯堡，有超過3.4億美元債務，但在2011年，州參議員杰夫·皮克拉阻止“第三級城市”申請破產，這一禁令在2012年得到延長，目前該市正在拍賣狂野的西部文物來籌集資金。

因在美國各州市面臨財政緊縮的情況非常嚴重，許多地方政府都進入破產邊緣，包括華盛頓特區(qū)、芝加哥、辛辛那提、卡姆登、圣地亞哥、圣何塞等。在加利福尼亞州的圣何塞，為了削減政府赤字，降低成本，2011年就已對警察、消防員進行裁員，并且關閉了圖書館、社區(qū)中心等。新澤西州的卡姆登市，2011年的預算提案就宣布預算削減24%，凍結所有非必要的支出。

對于底特律這些財政破產的城市來說，破產也許并不是壞事，先破后立，至少會給城市發(fā)展帶來新的希望和機會。一旦政府宣布破產，政府能夠成功地與債券持有者、養(yǎng)老金領取者和其他利益攸關方，作出讓步達成協(xié)議。同時，隨著財政收入的降低以及勞動力成本高企，越來越多的地方政府可能會尋求破產保護。如果市政破產更容易，那么貸款人就更不愿意將錢借給政府，而那些能夠借到錢的政府就盡可能地避免投資錯誤。

對于底特律的破產，聯(lián)邦政府是持旁觀態(tài)度的。白宮在底特律提出申請破產保護后回應稱“總統(tǒng)及其高級團隊的成員將繼續(xù)密切關注底特律事態(tài)的發(fā)展”，副總統(tǒng)拜登回答記者提問時表示“不知道白宮能否幫助底特律”，白宮發(fā)言人卡尼則拒絕回答相關問題。美國各州和地方政府有著實質上的自主權，可以自主選擇稅收結構，稅率、稅基和各項收費可以不經過聯(lián)邦政府批準，由各州確定。各州和地方政府的財政收入主要有6個來源：稅收、使用者付費和專項收益、政府間轉移支付、公用事業(yè)和酒類儲備收入、保險信托收入以及發(fā)行債券借款。歷史上，財產稅一直是地方政府最重要的稅收。底特律房地產價格的崩潰無疑是壓垮其財政狀況的最后一根稻草。如果各州和地方政府經營管理不善，聯(lián)邦政府原則上不會動用聯(lián)邦財力來填補財政窟窿，陷入財政困境的地方政府只能自己想辦法來自救。有評論指出，底特律想把醫(yī)療保險的責任轉移給聯(lián)邦政府，但還是會留下幾十億美元的養(yǎng)老金債務。

《金融時報》評論員馬丁·桑德布指出：美國政府不惜讓銀行（如雷曼兄弟）、系統(tǒng)性企業(yè)（如汽車工業(yè)）以及很多市政府去找就近的破產法院，這并不意味著終結，破產提供了新的機會，美國經濟活力在很大程度上來源于這種對冒險行為的寬容態(tài)度；而歐洲卻將破產看成一種更陰暗的道德玷污，陷入破產就被貼上“不可信賴”的標簽，這種對失敗者的厭惡文化不僅導致冒險行為的減少，也導致救助這些破產者付出極大代價。

半個世紀以來的持續(xù)衰落，讓底特律的復興之路愈發(fā)坎坷，選擇破產雖是個艱難的抉擇，但這是必須要邁出的一步。在它之前，紐約的復興已經提供了一個參考。20世紀50年代的紐約是全美最大的服裝生產基地，其雇用的工人比底特律的汽車工人還要多50%。1975年，紐約州成立了市政援助公司，避免紐約進入破產程序。那時紐約的狀況比底特律還要差，如今當底特律日益衰退時，紐約已經成為全球的金融中心，其經濟活力令世界矚目。