新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)（以下簡稱兵團(tuán)）的團(tuán)場主要散布在我國西北邊境和沙漠邊緣，承載著屯墾戍邊、反恐維穩(wěn)的重要使命。這些團(tuán)場主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為農(nóng)牧業(yè)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較慢，社會(huì)事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較為落后。長期以來，中央財(cái)政認(rèn)真落實(shí)黨中央、國務(wù)院支持兵團(tuán)發(fā)展的戰(zhàn)略部署，積極支持兵團(tuán)發(fā)揮“建設(shè)大軍、中流砥柱、銅墻鐵壁”三大作用。特別是2010年中央新疆工作座談會(huì)以來，中央財(cái)政認(rèn)真落實(shí)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)新疆跨越式發(fā)展和長治久安的意見》，推動(dòng)減輕團(tuán)場職工負(fù)擔(dān)，保障團(tuán)場基本運(yùn)轉(zhuǎn)，支持團(tuán)場城鎮(zhèn)化建設(shè)，促進(jìn)團(tuán)場跨越式發(fā)展。同時(shí)，兵團(tuán)內(nèi)部也積極深化團(tuán)場改革，激發(fā)團(tuán)場活力，加快團(tuán)場發(fā)展。為全面了解團(tuán)場財(cái)務(wù)收支等情況，我們到兵團(tuán)農(nóng)八師149團(tuán)和農(nóng)六師新湖農(nóng)場進(jìn)行了調(diào)研，有關(guān)情況如下。

一、團(tuán)場概況

149團(tuán)位于古爾班通古特沙漠南緣，瑪納斯河下游，總?cè)丝?.67萬人，其中職工1.1萬人。新湖農(nóng)場位于瑪納斯縣境內(nèi)，南北分別與天山和古爾班通古特沙漠相連，總?cè)丝?萬人，其中職工1.9萬人。兩個(gè)團(tuán)場具有以下共同特點(diǎn)：

人口密度小，離退休職工占職工總數(shù)比重較高。149團(tuán)和新湖農(nóng)場人口密度分別為每平方公里43人和41人，遠(yuǎn)低于我國每平方公里140人的平均水平（2011年數(shù)據(jù)）；離退休職工分別占職工總數(shù)的53%和47%，比重較高。

經(jīng)濟(jì)總量小、人均生產(chǎn)總值偏低，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一。2012年，149團(tuán)生產(chǎn)總值5.4億元，人均3.2萬元，低于全國平均水平（2011年人均3.5萬元）；新湖農(nóng)場生產(chǎn)總值15.88億元，人均約4萬元。149團(tuán)和新湖農(nóng)場生產(chǎn)總值中第一產(chǎn)業(yè)分別占75%和55%。

內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)一應(yīng)俱全。團(tuán)場承擔(dān)社會(huì)管理和生產(chǎn)經(jīng)營雙重職責(zé)，機(jī)構(gòu)設(shè)置與地方縣類似。149團(tuán)轄17個(gè)連隊(duì)、1個(gè)果蔬站、1個(gè)飼草基地；13個(gè)行政事業(yè)單位，包括團(tuán)機(jī)關(guān)、教育、醫(yī)療、農(nóng)業(yè)、社區(qū)等部門。新湖農(nóng)場轄6個(gè)分場，36個(gè)連隊(duì)，37個(gè)行政事業(yè)單位。

財(cái)政供養(yǎng)在職人員由兵、師、團(tuán)三級核定，供養(yǎng)人數(shù)占總?cè)丝诤吐毠た倲?shù)比重較高。團(tuán)場財(cái)政供養(yǎng)在職人員包括兵、師、團(tuán)三級核定編制的行政事業(yè)單位人員和連管人員。目前，兵團(tuán)為團(tuán)場機(jī)關(guān)、中小學(xué)、醫(yī)院、武裝部、農(nóng)業(yè)科研單位核定了中央編制（即“兵編”）。師里視情況為團(tuán)場核定編制，如農(nóng)六師為新湖農(nóng)場核算中心、交通管理站、房管所核定了師自定編制（即“師編”）。149團(tuán)和新湖農(nóng)場根據(jù)需要核定了團(tuán)場自定編制（即“團(tuán)編”）。

二、團(tuán)場收入情況

近年來，團(tuán)場收入主要來源于上級財(cái)政撥款、農(nóng)產(chǎn)品加工收入和土地承包費(fèi)，三項(xiàng)收入占總收入的80%以上，團(tuán)場收入具有以下特點(diǎn)：

高度依賴上級財(cái)政撥款。2009年至2012年，149團(tuán)收入中上級財(cái)政撥款占比在38%至52%之間，新湖農(nóng)場在50%至68%之間。團(tuán)場獲得的上級財(cái)政撥款主要是中央財(cái)政撥款，兵師兩級以自有財(cái)力安排團(tuán)場的資金較少。2012年，農(nóng)八師石河子市可支配收入29億元，安排所屬14個(gè)團(tuán)場3至4億元；農(nóng)六師五家渠市可支配收入8億元，安排所屬14個(gè)團(tuán)場僅0.4億元。

自有收入主要來自土地經(jīng)營收入。團(tuán)場將土地劃分為定額地和經(jīng)營地。定額地僅面向職工承包，每個(gè)職工可承包的定額地面積視連隊(duì)土地情況和職工人數(shù)而定，承包費(fèi)較低且主要用于職工社保繳費(fèi)。經(jīng)營地面向全社會(huì)承包，承包費(fèi)較高。團(tuán)場統(tǒng)一規(guī)劃種植作物，統(tǒng)一生產(chǎn)、銷售，獲得土地承包費(fèi)、農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)產(chǎn)品銷售差價(jià)、種子差價(jià)、機(jī)力費(fèi)差價(jià)等收入。2009年至2012年，149團(tuán)土地經(jīng)營收入（包括農(nóng)產(chǎn)品加工收入、土地承包費(fèi)）占團(tuán)場收入的比重在39%至49%之間；新湖農(nóng)場同類比重在22%至41%之間。除經(jīng)營土地外，團(tuán)場還通過自辦企業(yè)、投資參股等方式組織收入，但收入有限。

三、團(tuán)場支出情況

團(tuán)場承擔(dān)社會(huì)管理和生產(chǎn)經(jīng)營雙重職責(zé)，支出涉及的點(diǎn)多面廣，既包括行政事業(yè)單位基本運(yùn)轉(zhuǎn)支出、教科文衛(wèi)等公共事業(yè)發(fā)展開支，也包括各項(xiàng)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)成本，支出內(nèi)容隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢變遷而變化，團(tuán)場支出具有以下特點(diǎn)：

支出規(guī)模迅速擴(kuò)大。149團(tuán)和新湖農(nóng)場2012年支出分別比2009年增長89%和73%，其中公共財(cái)政支出（包括行政事業(yè)單位基本支出和公共財(cái)政項(xiàng)目支出）分別比2009年增長107%和79%。近年來，團(tuán)場積極推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，將連隊(duì)職工向團(tuán)場社區(qū)集中，在團(tuán)場集中進(jìn)行住房、道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，集中開展教育、醫(yī)療等公共服務(wù)，這便利了團(tuán)場集中建設(shè)和管理，受到職工歡迎，但產(chǎn)生了新的支出需求。團(tuán)場人口少、地理位置偏僻，城鎮(zhèn)建設(shè)維護(hù)市場化推進(jìn)較難，城鎮(zhèn)化相關(guān)支出主要由公共財(cái)政負(fù)擔(dān)。

財(cái)務(wù)費(fèi)用支出較大。2012年新湖農(nóng)場期末負(fù)債余額16.8億元（含經(jīng)營性債務(wù)）、資產(chǎn)負(fù)債率達(dá)92%，財(cái)務(wù)費(fèi)用6314萬元，占總支出的14%。農(nóng)六師14個(gè)團(tuán)場2012年期末負(fù)債總額92億元（含經(jīng)營性債務(wù)），同比增長7%，其中5個(gè)團(tuán)場資產(chǎn)負(fù)債率90%以上，4個(gè)團(tuán)場資不抵債，財(cái)務(wù)費(fèi)用支出成為團(tuán)場的沉重負(fù)擔(dān)。團(tuán)場負(fù)債較多的主要原因是承擔(dān)小城鎮(zhèn)建設(shè)、保障性住房建設(shè)等政策性任務(wù)，自籌配套資金不足，以及農(nóng)產(chǎn)品收購資金不足等。

收支相抵后的盈余較小。2009至2012年，149團(tuán)均收大于支，盈余最多的年份為1127萬元。新湖農(nóng)場2009年虧損7310萬元，后逐年改善，至2012年盈余2338萬元。相對龐雜的支出需求，一兩千萬元的盈余極易被不斷增加的支出所消耗，團(tuán)場自我積累不足。條件較好的腹心團(tuán)場尚且如此，其他團(tuán)場可想而知。

四、團(tuán)場財(cái)務(wù)管理政企分開情況

兵團(tuán)對團(tuán)場實(shí)行“一總兩分”的預(yù)算管理模式?！耙豢偂奔纯傤A(yù)算，“兩分”即公共預(yù)算和企業(yè)預(yù)算。理論上，兩種預(yù)算需要兩套機(jī)構(gòu)、人員，要有清晰明確的管理范圍。149團(tuán)和新湖農(nóng)場財(cái)務(wù)管理政企分開主要情況如下。

兩種預(yù)算均由團(tuán)機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)科負(fù)責(zé)，財(cái)務(wù)人員分工有側(cè)重。149團(tuán)財(cái)務(wù)科掛靠發(fā)改科，負(fù)責(zé)所有行政事業(yè)單位、連隊(duì)和非獨(dú)立核算企業(yè)的核算工作，有科長、副科長、總賬會(huì)計(jì)、結(jié)算會(huì)計(jì)、總預(yù)算會(huì)計(jì)、部門預(yù)算會(huì)計(jì)、出納等7名工作人員。其中，總賬會(huì)計(jì)負(fù)責(zé)企業(yè)核算，總預(yù)算會(huì)計(jì)和部門預(yù)算會(huì)計(jì)負(fù)責(zé)公共預(yù)算，結(jié)算會(huì)計(jì)負(fù)責(zé)總預(yù)算和企業(yè)預(yù)算之間及其他往來結(jié)算。新湖農(nóng)場財(cái)務(wù)科有6名工作人員，企業(yè)會(huì)計(jì)由副科長兼任。新湖農(nóng)場財(cái)務(wù)科下設(shè)核算中心，負(fù)責(zé)所有行政事業(yè)單位的核算，連隊(duì)在各分場核算，各行政事業(yè)單位和連隊(duì)設(shè)報(bào)賬員。

兩種預(yù)算賬戶分設(shè)。兩個(gè)團(tuán)場公共預(yù)算和企業(yè)預(yù)算賬戶分設(shè)。如：149團(tuán)在當(dāng)?shù)剞r(nóng)行開設(shè)了基本戶、低保專戶、教育專戶等3個(gè)公共預(yù)算財(cái)務(wù)賬戶，以及常用賬戶、公路養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)專戶、發(fā)放涉農(nóng)補(bǔ)貼和農(nóng)產(chǎn)品兌現(xiàn)專戶等3個(gè)企業(yè)預(yù)算財(cái)務(wù)賬戶。貸款一律以生產(chǎn)經(jīng)營資金不足的名義，通過企業(yè)預(yù)算常用賬戶申請，實(shí)際可能用于生產(chǎn)經(jīng)營，也可能用于彌補(bǔ)公共財(cái)政支出。

兩種預(yù)算的管理范圍有所區(qū)分。據(jù)《兵團(tuán)農(nóng)牧團(tuán)場公共預(yù)算管理暫行辦法》和《兵團(tuán)農(nóng)牧團(tuán)場生產(chǎn)經(jīng)營全面預(yù)算管理暫行辦法》規(guī)定，團(tuán)場履行政府職能、社會(huì)管理、公共服務(wù)等職能的收支屬公共預(yù)算管理范圍，其余收支屬企業(yè)預(yù)算管理范圍。如：新湖農(nóng)場將上級財(cái)政撥款、行政事業(yè)性收費(fèi)納入公共預(yù)算收入范圍；將土地承包費(fèi)，農(nóng)副產(chǎn)品加工收入，團(tuán)場供銷、水利、畜牧等單位上繳利潤，團(tuán)場附屬企業(yè)上繳利潤和投資、罰沒、設(shè)備租賃等其他收入納入企業(yè)預(yù)算收入范圍；將團(tuán)場行政事業(yè)單位支出，以及公共安全、國防、農(nóng)林水事務(wù)、社保等社會(huì)性支出納入公共預(yù)算支出范圍；將農(nóng)業(yè)職工“五險(xiǎn)三費(fèi)”繳費(fèi)，分場管理費(fèi)用，連管人員經(jīng)費(fèi)，財(cái)務(wù)費(fèi)用，企業(yè)退休人員取暖費(fèi)、探親費(fèi)等納入企業(yè)預(yù)算支出范圍。

五、連隊(duì)職工家庭收入、負(fù)擔(dān)情況

我們與149團(tuán)18連和新湖農(nóng)場三分場8個(gè)職工家庭的9位職工進(jìn)行了訪談。通過訪談，我們了解到：職工家庭收入主要來自農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。職工家庭主要通過種植棉花或番茄獲取收入，少數(shù)還通過買賣農(nóng)資、農(nóng)機(jī)作業(yè)、打工等獲得其他收入。部分貧困家庭有低保救濟(jì)收入。8個(gè)家庭中，2012年純收入最少的約4萬元，最多的約12萬元。149團(tuán)地力好，棉花畝均純收入千元以上，且職均定額地面積大。新湖農(nóng)場地力較差，棉花畝均純收入僅六七百元，且職均定額地面積小。因此，2012年149團(tuán)職均收入較新湖農(nóng)場高。

職工家庭負(fù)擔(dān)主要是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本和生活支出。棉花生產(chǎn)成本主要有土地承包費(fèi)、水費(fèi)、機(jī)力費(fèi)、人工費(fèi)等，畝均約1700元至2000元。職工家庭生活支出大概每年3至4萬元，主要有生活費(fèi)、“五險(xiǎn)”和大額醫(yī)療保險(xiǎn)等社保繳費(fèi)、禮尚往來、孩子教育支出等。農(nóng)業(yè)職工貸款較為普遍，新湖農(nóng)場參加座談的職工幾乎全部有5萬元以上的貸款，每年至少有5000元利息支出。連隊(duì)職工希望國家在融資方面給予更大支持。

定額地承包費(fèi)主要用于職工自身受益的“五險(xiǎn)三費(fèi)”。團(tuán)場職工減負(fù)后，定額地承包費(fèi)原則上全部用于繳納職工自身受益的“五險(xiǎn)三費(fèi)”。農(nóng)六師參照自治區(qū)公布的“五險(xiǎn)三費(fèi)”最低繳費(fèi)基數(shù)，測算全師的年度繳費(fèi)總額，結(jié)合團(tuán)場種植的作物將繳費(fèi)任務(wù)下達(dá)團(tuán)場，其中對植棉團(tuán)場收費(fèi)稍高，對種植糧食作物的團(tuán)場收費(fèi)稍低。團(tuán)場根據(jù)地力、種植作物等情況確定定額地畝均收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。2012年，新湖農(nóng)場收取定額地承包費(fèi)4295萬元，為農(nóng)業(yè)職工繳納“五險(xiǎn)三費(fèi)”4476萬元，定額地收費(fèi)不足部分由經(jīng)營地收費(fèi)補(bǔ)貼。149團(tuán)2012年收取定額地承包費(fèi)2511萬元，當(dāng)年為農(nóng)業(yè)職工繳納“五險(xiǎn)三費(fèi)”后剩余212萬元，團(tuán)場財(cái)務(wù)人員反映盈余的原因是收費(fèi)測算與實(shí)際繳費(fèi)有誤差。

六、存在的問題

（一）人員編制管理不規(guī)范、財(cái)務(wù)基礎(chǔ)工作亟待加強(qiáng)。團(tuán)場未實(shí)行編制實(shí)名制，在職人員大幅超中央編制，且缺乏人員基礎(chǔ)信息庫，離退休人員情況不清晰。這既增加了團(tuán)場支出負(fù)擔(dān)，也給中央財(cái)政落實(shí)與人員相關(guān)的政策帶來了困難。團(tuán)場各種決算報(bào)表間數(shù)據(jù)不太銜接，反映的財(cái)務(wù)情況不盡一致。財(cái)務(wù)人員甚至存在混淆公用經(jīng)費(fèi)和項(xiàng)目支出的情況，管理水平有待提高。

（二）團(tuán)場自行組織收入的能力較弱。主要有兩方面原因：一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益低。盡管兩個(gè)團(tuán)場將干部績效考核與生產(chǎn)經(jīng)營情況掛鉤，注重農(nóng)技指導(dǎo)、推廣，且棉花生產(chǎn)規(guī)模化、機(jī)械化水平較高，但農(nóng)業(yè)是相對弱勢和低效的產(chǎn)業(yè)，受自然條件、市場行情波動(dòng)影響大，效益低且提高難。二是稅收體制的限制。團(tuán)場沒有稅收征收權(quán)，稅收繳給自治區(qū)，自治區(qū)僅給予少量返還。149團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)提出，招商引資本是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要路徑，但在現(xiàn)行稅收體制下易成為賠本的買賣。團(tuán)場要給予招商引資企業(yè)土地使用、水電費(fèi)等方面的優(yōu)惠，要保證道路暢通，甚至要為企業(yè)貸款擔(dān)保，成本高、風(fēng)險(xiǎn)大。許多企業(yè)落地團(tuán)場只是為了方便貸款。團(tuán)場即便盈利，稅收繳納瑪納斯縣，團(tuán)場獲利無幾。

（三）團(tuán)場財(cái)務(wù)管理政企分開不徹底且難以徹底分開。這既有體制的原因，也有團(tuán)場財(cái)務(wù)人員規(guī)則意識較薄弱的原因。如團(tuán)場領(lǐng)導(dǎo)和連管人員既是行政領(lǐng)導(dǎo)，也是企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理人員，他們的工資支出來源既包括中央財(cái)政撥款，也包括團(tuán)場自籌資金，難以界定政企屬性。實(shí)際操作中，新湖農(nóng)場將團(tuán)場領(lǐng)導(dǎo)工資納入公共預(yù)算范圍，將連管人員工資納入企業(yè)預(yù)算范圍。團(tuán)場財(cái)務(wù)人員有時(shí)按照自己的理解劃分支出的政企屬性，如新湖農(nóng)場財(cái)務(wù)人員認(rèn)為稅收返還收入取于、用于工業(yè)企業(yè)，與企業(yè)盈虧相關(guān)，因此將稅收返還收入納入企業(yè)預(yù)算范疇。

七、啟示與建議

（一）督導(dǎo)兵團(tuán)加強(qiáng)人員編制管理、規(guī)范財(cái)務(wù)基礎(chǔ)工作。中央財(cái)政繼續(xù)嚴(yán)格按照中央編制界定在職人員財(cái)政供養(yǎng)范圍，倒逼兵團(tuán)分流人員，規(guī)范編制管理。同時(shí)，督導(dǎo)兵團(tuán)加強(qiáng)財(cái)務(wù)基礎(chǔ)工作，提高團(tuán)場財(cái)務(wù)管理水平。

（二）推動(dòng)增強(qiáng)團(tuán)場自行組織收入的能力。一是支持團(tuán)場發(fā)展專業(yè)合作組織，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制機(jī)制。新湖農(nóng)場三分場在這方面做了有益探索，建立了蔬菜專業(yè)合作社，既能集約利用土地，又能帶動(dòng)職工增收致富。下一步，建議中央財(cái)政加大對團(tuán)場相關(guān)資金的投入力度，引導(dǎo)更多團(tuán)場發(fā)揮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；C(jī)械化和農(nóng)技水平較高的優(yōu)勢，發(fā)展農(nóng)業(yè)專業(yè)合作組織，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制機(jī)制，提高土地使用和產(chǎn)出效率。二是研究破解制約團(tuán)場增收的稅收體制限制。新湖農(nóng)場擬通過場鎮(zhèn)合一，獲得稅收征收權(quán)，但這種方式目前難以在其他團(tuán)場推廣。建議相關(guān)部門進(jìn)一步研究兵團(tuán)與自治區(qū)間的稅收收入劃分問題，讓團(tuán)場獲得更多稅收收入，增強(qiáng)自我積累能力，這比單純依靠加大資金投入更能調(diào)動(dòng)團(tuán)場發(fā)展的積極性。

（三）加強(qiáng)團(tuán)場債務(wù)管理，控制財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。要研究推動(dòng)兵團(tuán)加強(qiáng)團(tuán)場債務(wù)管理，規(guī)范團(tuán)場借貸行為，降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。引導(dǎo)團(tuán)場進(jìn)一步優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，將財(cái)政資金集中用于最重要最急需的方面，避免留下剛性支出缺口，形成新的債務(wù)。

（四）加強(qiáng)推動(dòng)團(tuán)場政企分開財(cái)政相關(guān)工作前瞻性研究。兵團(tuán)正在推動(dòng)團(tuán)場改革，并將政企分開作為重要目標(biāo)。要加強(qiáng)前瞻性研究，及時(shí)了解掌握團(tuán)場改革動(dòng)態(tài)，科學(xué)預(yù)見可能出現(xiàn)的問題，如政企分開后企業(yè)預(yù)算不再彌補(bǔ)公共支出，團(tuán)場支出缺口如何彌補(bǔ)等，及時(shí)研究對策。

責(zé)任編輯：宗宇翔