兩會(huì)關(guān)于慈善的相關(guān)提案議案既反映了中國(guó)慈善的成就，也反映了不同階段中國(guó)慈善發(fā)展所面臨的挑戰(zhàn)。

中國(guó)慈善近十年來(lái)取得了飛速發(fā)展。捐贈(zèng)總量從2006年的180億元躍居到近年來(lái)的近1000億元；廣義的社會(huì)組織數(shù)量從2004年的28.9萬(wàn)躍居到2011年底的46萬(wàn)，其中基金會(huì)更是由2004年的892家發(fā)展到了今天的3000多家，并且總量還在急速增長(zhǎng)。志愿精神更是在全社會(huì)中得到了廣泛激發(fā)。同時(shí)，中國(guó)慈善的發(fā)展空間也非常廣闊。參考美國(guó)慈善捐贈(zèng)占GDP2.2%的比重來(lái)算，我國(guó)年度慈善捐贈(zèng)將達(dá)到1萬(wàn)億。如果慈善行業(yè)比重占國(guó)民經(jīng)濟(jì)比重的5%以上，則將解決上千萬(wàn)人的就業(yè)。中國(guó)慈善在未來(lái)3到5年內(nèi)如何發(fā)展，已經(jīng)成為影響中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的核心因素。

2013年，全國(guó)人大通過(guò)《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，規(guī)定公益慈善類社會(huì)組織取消業(yè)務(wù)主管單位，直接在民政部門登記。自此，作為制約中國(guó)慈善發(fā)展，近年來(lái)被廣為詬病的雙重管理體制將不復(fù)存在，慈善組織多年來(lái)面臨的注冊(cè)無(wú)門問(wèn)題將得到系統(tǒng)性解決?？梢灶A(yù)見(jiàn)這一政策在不久的將來(lái)將直接導(dǎo)致慈善組織的爆發(fā)式增長(zhǎng)。

同時(shí)，2013年年初《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委等部門關(guān)于深化收入分配制度改革若干意見(jiàn)的通知》，其中規(guī)定“落實(shí)并完善慈善捐贈(zèng)稅收優(yōu)惠政策，對(duì)企業(yè)公益性捐贈(zèng)支出超過(guò)年度利潤(rùn)總額12%的部分，允許結(jié)轉(zhuǎn)以后年度扣除”。這意味著企業(yè)捐贈(zèng)稅前扣除的額度獲得實(shí)質(zhì)性增長(zhǎng)，如果結(jié)轉(zhuǎn)是在5年內(nèi)，則意味著企業(yè)捐贈(zèng)稅前扣除可以達(dá)到年度利潤(rùn)的60%左右，將直接與美國(guó)現(xiàn)有優(yōu)惠政策相匹配。

可以說(shuō)，兩會(huì)關(guān)于慈善的相關(guān)提案議案既反映了中國(guó)慈善的成就，也反映了不同階段中國(guó)慈善發(fā)展所面臨的挑戰(zhàn)。從兩會(huì)近年來(lái)關(guān)于慈善的相關(guān)提案議案建議，尤其是2013年兩會(huì)通過(guò)的相關(guān)法律文件，可以看到，兩會(huì)已經(jīng)成為社會(huì)及慈善組織推動(dòng)中國(guó)慈善發(fā)展，尤其是推進(jìn)慈善政策變革，促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展的重要渠道。

驚人的提案議案數(shù)量

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，從政協(xié)十屆、十一屆和今年召開(kāi)的政協(xié)十二屆一次會(huì)議，以及部分人大會(huì)議來(lái)看，除去具體公益領(lǐng)域相關(guān)提案議案外，關(guān)于慈善行業(yè)的整體發(fā)展提案議案建議主要集中在《慈善法》立法、加大慈善稅收優(yōu)惠力度、開(kāi)征遺產(chǎn)稅、規(guī)范募捐管理出臺(tái)慈善募捐法、以及推動(dòng)志愿服務(wù)及立法等方面。

2008年《企業(yè)所得稅法》和《個(gè)人所得稅法》及其相關(guān)辦法頒布實(shí)施，企業(yè)捐贈(zèng)稅前扣除由之前的3%提高到了12%，極大地促進(jìn)了企業(yè)捐贈(zèng)的發(fā)展。企業(yè)捐贈(zèng)12%的稅前扣除允許跨年度流轉(zhuǎn)，成為2008年以來(lái)稅收體制方面最為重要的進(jìn)步。

同時(shí)在政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)及扶持社會(huì)組織發(fā)展方面，近年來(lái)在地方及中央層面也都取得了重要進(jìn)展。慈善類社會(huì)組織業(yè)務(wù)主管單位的取消，破除了雙重管理體制對(duì)慈善組織發(fā)展的限制。

除了這些實(shí)質(zhì)性進(jìn)展外，從提案議案的發(fā)展趨勢(shì)與特征來(lái)看，中國(guó)慈善的規(guī)模和發(fā)展程度都得到了提升。整體上，不僅提案議案的數(shù)量和質(zhì)量都有明顯變化，并且參與人從民主黨派為主發(fā)展到學(xué)者、慈善家、明星等多方共同參與。如果算上兒童、婦女權(quán)益、環(huán)境保護(hù)、食品安全等具體公益領(lǐng)域，其數(shù)量則更是驚人。可以說(shuō)，這既反映了社會(huì)對(duì)于慈善的重視，也反映了慈善組織已經(jīng)將兩會(huì)作為重要的政策推動(dòng)渠道之一。2013年兩會(huì)上相關(guān)提案建議尤其能反映出這一趨勢(shì)。

政協(xié)提案方面，則對(duì)當(dāng)前慈善事業(yè)發(fā)展的熱點(diǎn)問(wèn)題有了深入、及時(shí)的反映。除了慈善法和加快出臺(tái)三大條例，以及志愿者體系建設(shè)外，絕大部分提案關(guān)注于發(fā)展社會(huì)組織，并且從社會(huì)管理與社會(huì)建設(shè)的視角出發(fā)強(qiáng)調(diào)發(fā)展慈善事業(yè)。從這一點(diǎn)可以預(yù)測(cè)，未來(lái)社會(huì)組織基本上是在社會(huì)建設(shè)、社會(huì)管理或者更廣泛的社會(huì)改革框架下予以闡發(fā)。

同時(shí)，今年也對(duì)慈善發(fā)展的一些前沿性問(wèn)題給予了足夠重視，包括社會(huì)企業(yè)（社會(huì)福利企業(yè)）的發(fā)展，政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的制度化，中國(guó)慈善組織的國(guó)際化等眾多方面。

因此，2013年兩會(huì)相關(guān)提案建議反映出慈善已經(jīng)成為中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)和生活中的重要組成部分！

《慈善法》屢屢難產(chǎn)

兩會(huì)十年提案議案建議除了反映中國(guó)慈善的進(jìn)展，也凸顯了中國(guó)慈善發(fā)展的主要挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)體現(xiàn)在社會(huì)對(duì)于慈善功能與價(jià)值的共識(shí)遠(yuǎn)未達(dá)成；慈善稅收已經(jīng)成為制約中國(guó)慈善進(jìn)一步發(fā)展的主要障礙。相關(guān)配套體制機(jī)制不足，尤其是慈善管理體制亟待改變已成為適應(yīng)當(dāng)前慈善發(fā)展對(duì)于管理的需求。

慈善立法尤其是《慈善法》的立法成為近十年來(lái)兩會(huì)年年關(guān)注的話題，從2005年人大代表關(guān)則文等人提出“制定慈善公益事業(yè)促進(jìn)法鼓勵(lì)做善事”，到今年兩會(huì)期間人大3份以上議案建議，政協(xié)1份以上提案，慈善立法的緊迫程度可想而知。

慈善立法自2005年由民政部推動(dòng)以來(lái)，國(guó)務(wù)院在2006年列入了立法計(jì)劃，全國(guó)人大在2008年列入了立法計(jì)劃。但自2008年以來(lái)，雖然年年都將慈善立法作為民政重點(diǎn)工作內(nèi)容，但并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。不僅慈善法的進(jìn)展緩慢，連原預(yù)期2012年底之前能夠出臺(tái)的民非、基金會(huì)和社團(tuán)這修訂中的三大條例也擱淺。

這一狀況，反映出社會(huì)各界尤其是決策層對(duì)《慈善法》核心內(nèi)容的共識(shí)并未形成，同時(shí)民政部作為慈善立法的牽頭單位，可能在協(xié)調(diào)各方利益的過(guò)程中還存在較大挑戰(zhàn)。因此，兩會(huì)期間民政部副部長(zhǎng)竇玉沛承認(rèn)慈善法出臺(tái)主要障礙在于共識(shí)未達(dá)成，并第一次表示慈善法出臺(tái)前將報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院爭(zhēng)取出一個(gè)規(guī)范性文件。

另外，兩會(huì)部分提案建議也折射了共識(shí)的達(dá)成還需要一個(gè)過(guò)程。2009年，有政協(xié)委員提議《建議強(qiáng)制營(yíng)利企業(yè)捐款扶助低收入家庭》，今年又有全國(guó)人大代表建議每個(gè)人的工資必須要有一筆錢做慈善。他認(rèn)為“只有慈善立法了，我們所有的國(guó)民才會(huì)弘揚(yáng)它，一切按照慈善法律進(jìn)程來(lái)做。慈善立法什么概念？每個(gè)人的工資，必須要有一筆錢進(jìn)行慈善公益，就像現(xiàn)在納稅一樣，超過(guò)3500元多少稅，超過(guò)5500元多少稅，要按照法律的程序”?？上攵绻婕按壬菩袠I(yè)的政協(xié)委員和人大代表都還沒(méi)有搞清慈善的定位、功能與作用，那么決策層面的共識(shí)不能達(dá)成也就可以理解了。

在這種情況下，如果貿(mào)然出臺(tái)《慈善法》對(duì)于慈善事業(yè)反而可能起到反作用。

糾結(jié)的不僅是稅收優(yōu)惠

不僅是《慈善法》，稅收優(yōu)惠的政策也是糾結(jié)不斷。

2005年全國(guó)人大代表提出加大慈善捐贈(zèng)稅前扣除比例。2008年起實(shí)施的《企業(yè)所得稅法》規(guī)定企業(yè)捐贈(zèng)由3%提高到12%。在2008年之后的幾年內(nèi)，除了提議開(kāi)征遺產(chǎn)稅以外，兩會(huì)提案議案建議基本不涉及慈善免稅方面。但從2012年起，修改慈善稅收相關(guān)條例再一次成為重要關(guān)注點(diǎn)。

目前，稅收成為影響慈善組織可持續(xù)發(fā)展，尤其是基金會(huì)發(fā)展的障礙之一。2008年生效的《企業(yè)所得稅法》第二十六條第四項(xiàng)規(guī)定符合條件的非營(yíng)利組織的收入為免稅收入，但同時(shí)實(shí)施的《企業(yè)所得稅法實(shí)施條例》第八十五條規(guī)定企業(yè)所得稅法第二十六條第（四）項(xiàng)所稱符合條件的非營(yíng)利組織的收入，不包括非營(yíng)利組織從事?tīng)I(yíng)利性活動(dòng)取得的收入。結(jié)果，所有社會(huì)組織其投資經(jīng)營(yíng)性收入都要繳納25%的企業(yè)所得稅。極大地影響了社會(huì)組織尤其是基金會(huì)的壯大。而世界主要國(guó)家對(duì)于社會(huì)組織的收入實(shí)行稅收減免或者優(yōu)惠。美國(guó)對(duì)于社會(huì)組織收入只象征性地征收1%至2%的消費(fèi)稅。

當(dāng)前，對(duì)于慈善組織免稅資格的獲取要求過(guò)嚴(yán)，限制過(guò)多，三類社會(huì)組織中民辦非企業(yè)單位基本上不可能獲得捐贈(zèng)稅前扣除的資格，僅僅是其自身的捐贈(zèng)收入可以免稅而已。同時(shí)，對(duì)于基金會(huì)而言，政協(xié)委員王名指出：“任何一個(gè)基金會(huì)要想獲得稅收優(yōu)惠都需要向登記管理機(jī)關(guān)和財(cái)稅管理部門兩次遞交不同的申請(qǐng)，且由于兩種稅收優(yōu)惠的標(biāo)準(zhǔn)差異較大，大多數(shù)基金會(huì)通常只能獲得其中的一種稅收優(yōu)惠資格。由于法律規(guī)定的扣稅資格標(biāo)準(zhǔn)較高，財(cái)稅部門審查十分嚴(yán)格，使得大多數(shù)基金會(huì)無(wú)法享受這種稅收優(yōu)惠。這種情況不利于我國(guó)基金會(huì)的健康發(fā)展?！?/p>

除了慈善法立法和稅收優(yōu)惠以外，加強(qiáng)募捐管理、提高慈善組織透明度和公信力也成為近年來(lái)兩會(huì)的另一個(gè)關(guān)注點(diǎn)。在兩會(huì)的關(guān)注下，民政部也加強(qiáng)了對(duì)慈善組織信息公開(kāi)的要求。2012年出臺(tái)了《關(guān)于規(guī)范基金會(huì)行為的若干規(guī)定》，2013年兩會(huì)上提出要建立中國(guó)慈善聯(lián)合會(huì)這一行業(yè)組織，從而通過(guò)加強(qiáng)行業(yè)自律提高慈善組織公信力等?？梢哉f(shuō)，民政部門在現(xiàn)有框架下做了積極的變革，但問(wèn)題的核心還在于現(xiàn)行管理體制，重入口控制，輕過(guò)程監(jiān)管，忽視了對(duì)社會(huì)組織信息公開(kāi)的要求和制約。需要徹底解決這一問(wèn)題，還需要管理體制方面的有效突破。

未來(lái)框架似已朦朧呈現(xiàn)

影響中國(guó)慈善發(fā)展的主要因素包括登記注冊(cè)、稅收激勵(lì)以及政府扶持等三個(gè)方面。在這三個(gè)方面中，雙重管理體制已經(jīng)取消，只待落實(shí)；政府扶持近年來(lái)也在逐漸加強(qiáng)，需進(jìn)一步制度化；總體而言，稅收政策可能是未來(lái)中國(guó)慈善發(fā)展的主要挑戰(zhàn)。稅收調(diào)整除了慈善組織所得稅優(yōu)惠以外，還包括股權(quán)捐贈(zèng)免稅政策，以及擴(kuò)大慈善組織免稅資格的范圍等幾大方面。最后，如何建立更高層面的慈善行政管理體制是慈善發(fā)展的一個(gè)現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。

針對(duì)兩會(huì)代表委員這些熱議的問(wèn)題，未來(lái)1至3年的可能發(fā)展趨勢(shì)也呈現(xiàn)出朦朧的框架。

從立法層次及準(zhǔn)備情況而言，三大條例修訂應(yīng)該會(huì)盡快完成。相比《慈善法》，三大條例的法律層級(jí)較低，同時(shí)各自涉及的范圍較為明確。另外，前期爭(zhēng)論的涉及三大條例核心的業(yè)務(wù)主管單位已經(jīng)明確取消。如果說(shuō)《慈善法》暫時(shí)出臺(tái)的可能性較小，那么三大條例的修訂可以分解除稅收外，其他影響慈善組織發(fā)展的絕大部分問(wèn)題。

另外，考慮到收入分配體制的方案需要盡快出臺(tái)相應(yīng)的細(xì)則，在三大條例中落實(shí)這一要求也是最為直接的路徑。因此，判斷三大條例的修訂會(huì)盡快完成。從這些角度來(lái)看，三大條例尤其是其中的《基金會(huì)管理?xiàng)l例》即刻出臺(tái)的可能性最大。當(dāng)然，三大條例中的民非條例如何修改，如何區(qū)分營(yíng)利與非營(yíng)利組織成為一個(gè)重要的難點(diǎn)。這些問(wèn)題的解決需要有一些創(chuàng)新性的設(shè)想，從而有效地與現(xiàn)有體制相兼容。

在《慈善法》立法方面，從民政部最新傳遞的信息來(lái)看，《慈善法》的出臺(tái)并不樂(lè)觀。但是從兩會(huì)提案議案建議的發(fā)展趨勢(shì)而言，關(guān)注度只會(huì)進(jìn)一步提高。另外，不僅是兩會(huì)，從國(guó)家管理慈善事業(yè)的需求，以及加強(qiáng)慈善在社會(huì)建設(shè)與社會(huì)轉(zhuǎn)型中的作用而言，都需要盡快出臺(tái)慈善法，以統(tǒng)一思想，加強(qiáng)整體管理和協(xié)調(diào)。2012年10月，全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)關(guān)于十一屆全國(guó)人大五次會(huì)議主席團(tuán)交付審議的代表提出的議案審議結(jié)果的報(bào)告建議，加快社會(huì)救助法、慈善事業(yè)法等法律的立法進(jìn)度。但是，如果慈善法還是由民政部門牽頭，在協(xié)調(diào)各方利益，尤其是將慈善定義為大慈善存在較大的困難。

作為慈善發(fā)展的核心問(wèn)題，稅收一直起著舉足輕重的作用。不管是直接的稅收優(yōu)惠政策，還是間接的諸如遺產(chǎn)稅等激勵(lì)措施都發(fā)揮著不可替代的作用。但是，稅收政策的突破可能是慈善相關(guān)政策中最為困難的。

近年來(lái)曹德旺捐贈(zèng)價(jià)值35.49億元股票需要繳納6億所得稅的問(wèn)題，雖然經(jīng)過(guò)努力有所突破，但還停留在個(gè)案層面。同時(shí)，兩會(huì)期間財(cái)政稅務(wù)部門在個(gè)人所得稅問(wèn)題上的表態(tài)也是一個(gè)佐證，表明國(guó)家對(duì)稅收放開(kāi)還是采取非常審慎的態(tài)度。因此，未來(lái)可預(yù)期的改變，主要還是對(duì)現(xiàn)有稅收優(yōu)惠政策覆蓋面的擴(kuò)大，包括民辦非企業(yè)單位的稅前扣除政策的廣覆蓋等。企業(yè)捐贈(zèng)稅前扣除允許跨年度結(jié)轉(zhuǎn)，即是一個(gè)比較典型的例子。這一優(yōu)惠措施既是在現(xiàn)有法律框架之下，但同時(shí)又有實(shí)質(zhì)性的效果。

當(dāng)然，包括慈善組織投資及經(jīng)營(yíng)性收入免征所得稅，股權(quán)捐贈(zèng)免稅以及其他稅種的優(yōu)惠政策出臺(tái)也并非不可能。但這里面有一個(gè)前提條件即國(guó)家能否將慈善作為未來(lái)中國(guó)國(guó)家戰(zhàn)略的重要組成部分。如果能夠認(rèn)識(shí)到慈善在國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中的作用和價(jià)值，那么稅收政策突破還是極有可能的。

2012年，《深圳慈善促進(jìn)條例（征求意見(jiàn)稿）》對(duì)外發(fā)布，其中在稅收方面基本上已經(jīng)與國(guó)際接軌。但是，這些措施與國(guó)家層面的稅收政策相沖突，能否享受特殊試點(diǎn)成為該條例能否順利出臺(tái)的核心。從地方的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，稅收問(wèn)題的核心并不在于技術(shù)，更多還在于共識(shí)的達(dá)成。

除了上述直接稅種外，兩會(huì)代表委員也經(jīng)常提到開(kāi)征遺產(chǎn)稅。對(duì)于遺產(chǎn)稅而言，雖然這是最重要的措施，但我們估計(jì)在現(xiàn)有環(huán)境下，遺產(chǎn)稅開(kāi)征的可能性是相關(guān)稅種中可能性最低的。

除了慈善立法及稅收問(wèn)題以外，兩會(huì)代表委員關(guān)注的社會(huì)企業(yè)問(wèn)題、政府購(gòu)買服務(wù)問(wèn)題、慈善組織國(guó)際化等問(wèn)題，相對(duì)而言在未來(lái)1至3年內(nèi)都會(huì)有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。

在社會(huì)企業(yè)方面，未來(lái)發(fā)展可能更多的是在倡導(dǎo)層面。立法層面突破的可能性較小，但是很有可能通過(guò)擴(kuò)大現(xiàn)有福利企業(yè)的范疇間接推動(dòng)社會(huì)企業(yè)的發(fā)展。

在政府購(gòu)買服務(wù)方面，近年來(lái)無(wú)論是地方還是國(guó)家層面都有極大的進(jìn)步。政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)這一趨勢(shì)只會(huì)加強(qiáng)，不會(huì)減弱。范圍和資金總量上都會(huì)有跨越式的發(fā)展。只是，能否將購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)作為財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金進(jìn)行安排，這一點(diǎn)可能在3年內(nèi)還較為困難。

未來(lái)幾年內(nèi)中國(guó)慈善的發(fā)展影響并不僅僅是其行業(yè)自身，也影響著中國(guó)社會(huì)的轉(zhuǎn)型是否能夠順利。兩會(huì)作為中國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策制定的重要輿論場(chǎng)。慈善行業(yè)，包括慈善組織、慈善家、學(xué)者和政府管理者如何有效利用兩會(huì)的平臺(tái)，也成為整個(gè)行業(yè)需要重視的問(wèn)題。