摘 要： 現(xiàn)代大學(xué)制度的核心問題是高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的問題，它是建構(gòu)現(xiàn)代大學(xué)制度亟待解決的一個問題。本文對高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的背景、內(nèi)涵、必要性及重要性進(jìn)行深入分析，挖掘出高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)存在的問題，并提出相應(yīng)的解決策略，為建立協(xié)調(diào)、高效能的高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)制度，為推進(jìn)現(xiàn)代化大學(xué)制度的建設(shè)服務(wù)。

關(guān)鍵詞： 高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu) 現(xiàn)代大學(xué)制度 制度建設(shè)

一、現(xiàn)代大學(xué)制度下高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)問題的提出

（一）現(xiàn)代大學(xué)制度下高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)問題提出的背景。

《國家中長期發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》明確指出：“適應(yīng)中國國情和時代要求，建設(shè)依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與的現(xiàn)代學(xué)校制度，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會之間新型關(guān)系。”[1]在國家大政方針的指引下，建立具有“依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與”等特征的現(xiàn)代特色大學(xué)制度已刻不容緩，而高校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)作為完善現(xiàn)代大學(xué)制度的內(nèi)部核心，成為高等教育管理研究的熱點。

（二）現(xiàn)代大學(xué)制度與高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)涵。

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的代表人物諾斯認(rèn)為：“制度是一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個人行為?！盵2]據(jù)此分析，現(xiàn)代大學(xué)制度是高校在政府的指導(dǎo)下，作為法人實體和辦學(xué)主體享有的依法自主辦學(xué)、民主管理、民主監(jiān)督等權(quán)力與服務(wù)社會的責(zé)任，從而制定出的一系列的組織運行的管理規(guī)則?？梢?，制度是組織賴以生存和發(fā)展的保障，因而現(xiàn)代大學(xué)制度是高校追求成長的屏障。具體來說現(xiàn)代大學(xué)制度包括三個方面：政府對高校的管理制度、社會在高校中的參與制度及高校內(nèi)部的治理制度。其中，高校內(nèi)部治理制度作為現(xiàn)代大學(xué)制度的核心，因而研究高校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)制度成為高等教育學(xué)研究的熱門話題之一。

高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是指為了保證高校的健康、可持續(xù)發(fā)展，通過法律法規(guī)的制定對高校內(nèi)部的權(quán)力做出合理的分配及制衡的機制。高校內(nèi)部的權(quán)力主要包括：政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力。高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)實質(zhì)上是高校內(nèi)部的相關(guān)利益主體間對這三種權(quán)力的分化與配置，追求主體間對于權(quán)力、利益、義務(wù)的相互均衡。

二、高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)制度建設(shè)的必要性和重要性

（一）建設(shè)高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)制度的必要性。

首先，制度起著根本的保障作用?！安灰砸?guī)矩不能成方圓”。在一個組織的運行與管理中，如果缺乏有效的內(nèi)部運行制度的保障，組織活動就會混亂不堪，無章法可循。同樣在根本的制度的保障下，在日常學(xué)?；顒拥拈_展、組織決策的實施、文件命令的下達(dá)等，高校內(nèi)部治理都會在有條理的制度規(guī)定下，按規(guī)章制度辦事，保證高校內(nèi)部運行有條不紊地進(jìn)行。

其次，高等教育體制改革的推進(jìn)與促動。國家中長期教育發(fā)展與規(guī)劃綱要（2010—2020）指出：健全統(tǒng)籌有力權(quán)責(zé)明確的教育管理體制。[3]高等教育管理體制的變革與深化，也在推進(jìn)與促動高校在內(nèi)部結(jié)構(gòu)制度的設(shè)計上必須打破傳統(tǒng)的制度安排，在制度理念的設(shè)計、明文規(guī)定、執(zhí)行、評價上都適應(yīng)高校體制改革發(fā)展的需要，推動高校管理體制與內(nèi)部結(jié)構(gòu)制度的協(xié)調(diào)一致。

最后，建設(shè)高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)制度是高校提高組織管理效能的依據(jù)。作為高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的組織機構(gòu)的主體：黨委領(lǐng)導(dǎo)下的政治組織、校長主導(dǎo)下的行政組織機構(gòu)、教授及教職工代表的學(xué)術(shù)委員會，這些組織機構(gòu)都是高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的重要組成成員，他們能夠帶領(lǐng)高校的師生員工，依據(jù)高校內(nèi)部管理制度，緊而有序、忙而不亂地開展高校的各項活動，把工作落到實處，最大限度地提高成效，提高成員的積極性，提高高校組織管理的效能，保證高校可持續(xù)、穩(wěn)定、健康的發(fā)展態(tài)勢。

（二）完善高校內(nèi)部結(jié)構(gòu)制度建設(shè)的重要性。

學(xué)校的制度分為兩個部分，其一指的是學(xué)校的外部制度：具體指憲法、各種法律及教育方針、政策等對學(xué)校的明文規(guī)定。其二指的是學(xué)校自身內(nèi)部的制度，包括由學(xué)校主體之間通過討論、協(xié)商制定的學(xué)校章程、學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、教學(xué)管理制度、師生管理條例等。無論是內(nèi)部制度還是外部制度考慮，都是為了確保整體高校的可持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展。

首先，有利于進(jìn)一步推動高等教育改革的實施。制度是發(fā)展由可能到現(xiàn)實的中介。[4]對于高校內(nèi)部結(jié)構(gòu)制度的建立，將會推動高等教育改革在人才培養(yǎng)體制、考試評價體制、招生考試等體制方面落到實處，確立有效途徑與機制。

其次，有利于凝聚學(xué)校多元主體的力量，減少資源的浪費，提高管理效能。當(dāng)學(xué)校內(nèi)部的結(jié)構(gòu)多元主體能以共同的利益為追求，圍繞學(xué)校建設(shè)的共同目標(biāo)，既能避免傳統(tǒng)高校內(nèi)部結(jié)構(gòu)制度的多職能的重復(fù)、分工不明、責(zé)任不負(fù)、效率低下的弊端，又能提高組織辦事的效率。高校內(nèi)部結(jié)構(gòu)制度從精簡機構(gòu)、權(quán)責(zé)明確、利益一致的角度出發(fā)，構(gòu)建有效的多方主體權(quán)力分配與制衡機制，最大限度地增強高校管理效能。

最后，能夠創(chuàng)建有特色的、有內(nèi)涵的、有組織的高校文化校園，便于實施“文化興?！毙袆?。為了打造有特色的高校的文化內(nèi)涵，塑造大學(xué)生核心價值觀，加強學(xué)校文化建設(shè)是一個系統(tǒng)的工程，而高校內(nèi)部制度的建設(shè)是其中的核心環(huán)節(jié)。通過學(xué)校內(nèi)部制度創(chuàng)新，促使新型理念“落地生根”，則是學(xué)校文化建設(shè)的關(guān)鍵。

三、現(xiàn)代大學(xué)制度下高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)存在的問題

隨著改革開放的進(jìn)行，我國高等學(xué)校內(nèi)部結(jié)構(gòu)的制度不斷完善，為現(xiàn)代大學(xué)制度的構(gòu)建奠定了良好的基礎(chǔ)。我國高校的內(nèi)部結(jié)構(gòu)包括三個系統(tǒng)：黨委書記領(lǐng)導(dǎo)下的黨政系統(tǒng)、校長領(lǐng)導(dǎo)下的行政系統(tǒng)、教授領(lǐng)導(dǎo)下的學(xué)術(shù)系統(tǒng)。它是高等教育改革成果下的結(jié)晶。雖然取得了一定的成果，但還存在許多矛盾與亟待解決的問題。

（一）行政權(quán)力龐大，學(xué)術(shù)權(quán)力式微，致使官本位思想加劇，學(xué)術(shù)氛圍缺失。

高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的制度主要是理順權(quán)力之間的關(guān)系，而高效的高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)制度就是對多元利益主體權(quán)力的合理配置。而在高校內(nèi)部管理中，行政權(quán)力過于集中、龐大，致使學(xué)術(shù)權(quán)力下移。蔡元培先生所崇尚的“教授治校”模式逐漸被黨委領(lǐng)導(dǎo)下的“行政治?！彼〈．?dāng)今高校內(nèi)部結(jié)構(gòu)管理采用的是與政府機構(gòu)相對應(yīng)的科層管理模式。政府在高校的領(lǐng)導(dǎo)任命上占有很大的權(quán)力，造成領(lǐng)導(dǎo)官本位的思想及行政色彩濃厚，缺乏大學(xué)教授所應(yīng)獨有學(xué)術(shù)領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)范。這種權(quán)力分配機制，導(dǎo)致部分高校領(lǐng)導(dǎo)在師生群體中缺乏威信，且部分有才能的教授的才華得不到彰顯，在高校內(nèi)部治理問題的決策中，沒有充分的話語權(quán)，直接影響高校內(nèi)部效能的實現(xiàn)。

（二）黨政關(guān)系不清，權(quán)責(zé)不明。

高校內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)嚴(yán)格劃分了政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力的各自主體的成員與地位，但對于黨委、校長的職責(zé)并未劃清，致使關(guān)系不明，有時會出現(xiàn)“以黨代政、黨政不分”的現(xiàn)象。在傳統(tǒng)的高校領(lǐng)導(dǎo)體制的影響下，部分高校黨委與校長在各自的工作崗位中，權(quán)責(zé)不明，各行其是，缺乏有效的權(quán)責(zé)體制的監(jiān)督。黨政關(guān)系不明，有可能導(dǎo)致高校在內(nèi)部管理上混亂、效率低下、監(jiān)管不效等。

（三）師生喪失自主權(quán)，致使高校內(nèi)部決策缺乏群眾基礎(chǔ)。

高校中的師生作為高校的核心組織成員，他們的主體地位代表了高校的開放、文明的程度。對于高校每一個學(xué)生個體來說，他們既是高等教育下的享有者，又是高等教育的消費者，他們有權(quán)要求高校在決策時充分考慮他們的自主權(quán)；從高校的每一個教職工出發(fā)，教師是學(xué)生“傳道、授業(yè)、解惑”的主導(dǎo)者，無論從學(xué)識高度，還是從職位權(quán)力高度，高等學(xué)校在決策制定、執(zhí)行時，理應(yīng)充分聽取每一個教師的心聲。由教師組成的教代會是行使民主權(quán)利、民主管理學(xué)校的重要形式?？蓪嶋H卻是教代會無法行使對學(xué)校黨委決策權(quán)及學(xué)校行政權(quán)的監(jiān)督。在高校內(nèi)部決策時，缺乏師生的參與、表決、監(jiān)督的任何決策，都將使高校處于被動管理的地位，高效能的職能很難發(fā)揮。

四、完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的策略

高校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)制度的制定，既要有適宜學(xué)校發(fā)展的外部環(huán)境的支撐，又要有學(xué)校內(nèi)部機制的建構(gòu)。高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)制度的完善，需要來自內(nèi)外多方力量的共同支持：既需要教育行政部門的鼎力相助，又需要決策部門的輔助，更缺少不了高校自身的努力。

（一）理順政府與高校的關(guān)系，擴(kuò)大高校自主辦學(xué)的權(quán)力，加強高校自治，完善現(xiàn)代大學(xué)制度。

為了擴(kuò)大高校自主辦學(xué)的權(quán)力，政府的職能必須逐漸由“全能型政府”向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變，在高校高職位領(lǐng)導(dǎo)的任命上，定要打破傳統(tǒng)的直接由政府任命的模式，轉(zhuǎn)為在高校中進(jìn)行“演講能力、管理能力、學(xué)識評價、品德打量”的多元標(biāo)準(zhǔn)機制選拔及“政府考核、高校舉薦、師生選舉、同事評價”的多元主體的評價。

（二）加強高校與決策部門的溝通與協(xié)作，努力踐行決策部門的決策。

為了完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的制度，確保內(nèi)外制度的協(xié)調(diào)一致，決策部門在大政方針的制定上，一定要多與高校進(jìn)行探討，協(xié)商決策的內(nèi)容、實施的路徑，否則只會導(dǎo)致政府部門的決策流于形式，淪為一紙空文。

（三）加強高校主體的內(nèi)部機制建設(shè)，使高校內(nèi)部形成權(quán)力分配的有效機制。

高校內(nèi)部結(jié)構(gòu)的三大主體，在主體地位上，必須相互獨立；在職責(zé)上，必須各司其職，互不干預(yù)；在權(quán)力上，權(quán)責(zé)明確。唯有這三大主體在基本的大學(xué)章程、行政權(quán)力、決策權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力等方面各司其職，明確分工，才能構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度下的高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的高效能制度。

1.制定和完善大學(xué)章程，建構(gòu)科學(xué)民主的高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)保障機制。建構(gòu)完善的大學(xué)章程，是實施高校內(nèi)部治理的法律保證和機制指引。對于大學(xué)章程制定的主體，應(yīng)由政府教育行政部門、高校的管理部門、學(xué)術(shù)委員會、教職工代表大會、學(xué)生會等多重主體共同探討、起草、擬定。對于其內(nèi)容須明確規(guī)定大學(xué)的辦學(xué)理念、辦學(xué)特色與學(xué)校的發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，明確界定舉辦者、辦學(xué)者、教育者和受教育者的權(quán)責(zé)關(guān)系，行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的關(guān)系，學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)體制、管理模式等內(nèi)容，充分體現(xiàn)現(xiàn)代大學(xué)治理的核心內(nèi)容，有助于解決高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中行政權(quán)力泛化，黨政不分，學(xué)校、院、系權(quán)責(zé)不對等問題。[5]高校依法建立適宜本校的大學(xué)章程，依照章程進(jìn)行學(xué)校內(nèi)部管理，是建構(gòu)高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)制度的法律保證和決策科學(xué)化的保證。

2.堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，為高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)提供方向指引。黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制是適合于我國所獨有的高等教育管理體制，它適合于中國的當(dāng)前國情，是我國在高等教育改革的歷史中不斷探索的成果。黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制強調(diào)兩大主體獨立的地位：黨委書記作為高等學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)，居于核心地位，對高校的工作有統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與決策權(quán)，而校長作為高校的法人代表，居于關(guān)鍵地位，他負(fù)責(zé)主要的行政權(quán)，把黨委領(lǐng)導(dǎo)下的決策落到實處。堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，既能夠使得校長調(diào)節(jié)好黨委與師生之間的關(guān)系，從而為師生的切實利益服務(wù)，又能夠為高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)尋找到方針政策的指引。

3.建立健全決策機制，保證高校內(nèi)部治理人員科學(xué)化、民主化決策。為了保證高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中決策人員在決策中做到科學(xué)決策、民主決策、依法決策。高校有必要建立健全決策機制，保證師生的民主參與、決策層的科學(xué)決策、行政層的有效落實。這種涉及多元利益主體參與的決策機制在組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計上，應(yīng)通過扁平化的設(shè)計增加管理幅度，減少不必要的管理層，提高管理的效率。在大學(xué)內(nèi)部的決策模式中，要增加以教授為代表的教職工群體和以優(yōu)秀學(xué)生為代表的學(xué)生會的參與權(quán)，既便于決策時充分考慮師生群體的利益，又利于師生群體對決策層的有效監(jiān)督，提高決策效率，強化決策的服務(wù)功能。

4.實施教授治學(xué)，教育家治校，使高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)逐步走向去行政化。當(dāng)今高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的科層化傾向，使得大學(xué)逐漸失去了應(yīng)有的活力與獨特的風(fēng)采，變得更加僵化、呆板。而大學(xué)的活力體現(xiàn)于學(xué)術(shù)的繁榮發(fā)展，提倡教授治學(xué)、教育家辦教育，力求從根本上提高大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的水平。[6]為了使高校在自由的學(xué)術(shù)氛圍中獲得高效能的發(fā)展，高校須打破“高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的行政化”壁壘，讓高校的教授在學(xué)術(shù)、教學(xué)等方面發(fā)揮自身的專長，進(jìn)行科學(xué)研究、教育教學(xué)，培養(yǎng)學(xué)術(shù)人才，為高等教育的創(chuàng)新發(fā)展貢獻(xiàn)實質(zhì)力量。教育家治校則是指讓具備專門教育管理知識的專業(yè)人員從事高校的各項事務(wù)的專門管理，實質(zhì)是確保大學(xué)校長的職業(yè)化?！敖逃肄k學(xué)”是一種專業(yè)化的管理，是高校管理去行政化的取向，是對高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)基本特征和特色的詮釋，是完善高校治理結(jié)構(gòu)的核心問題。在高校內(nèi)部實施“教授治校，教育家辦學(xué)”的獨特模式，高校管理部門與學(xué)術(shù)領(lǐng)域架起了溝通的渠道，共同構(gòu)建了一個高效能的、和諧的、權(quán)責(zé)明確的高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)體系。

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