史可

預(yù)算是社會(huì)公眾了解政府財(cái)政收支狀況的主渠道，也是各級(jí)人大監(jiān)督政府財(cái)政狀況的總開(kāi)關(guān)。

“歷史上，我們財(cái)政預(yù)算都是不足為老百姓所道的，如今的預(yù)算能做到及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)，已經(jīng)是一個(gè)很大的進(jìn)步了。”2012年7月，《預(yù)算法》二審修訂草案向社會(huì)公示的時(shí)候，西部某省財(cái)政廳領(lǐng)導(dǎo)如此對(duì)《新理財(cái)》的記者如此表態(tài)。

如今，十八屆三中全會(huì)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出“改進(jìn)預(yù)算管理制度。實(shí)施全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度”。

從提出“預(yù)算公開(kāi)”到“預(yù)算透明”，最高領(lǐng)導(dǎo)層建立公共預(yù)算的決心可見(jiàn)一斑。作為納稅人的公眾不僅對(duì)預(yù)算支出有知情權(quán)，還要有參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。在預(yù)算編制之初，公開(kāi)征求公眾意見(jiàn)；在人大審查預(yù)算草案時(shí)，公開(kāi)邀請(qǐng)群眾參與；預(yù)算案公開(kāi)之后，公開(kāi)接受群眾監(jiān)督，這才是預(yù)算管理改革的題中應(yīng)有之義。

“參與式預(yù)算”初探

今年上半年，由全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工委預(yù)決算審查室相關(guān)負(fù)責(zé)人帶隊(duì)，調(diào)研了全國(guó)預(yù)算公開(kāi)的首例——溫嶺的“參與式預(yù)算”。此舉引起了不小的轟動(dòng)。

受訪專(zhuān)家在當(dāng)時(shí)表示，全國(guó)人大常委會(huì)一直在關(guān)注溫嶺模式，但是一直沒(méi)有表態(tài)。如今新一屆政府上任僅兩個(gè)月，全國(guó)人大常委會(huì)就到溫嶺調(diào)研，這向外界釋放了“新一屆政府對(duì)協(xié)商民主、預(yù)算公開(kāi)高度重視”的強(qiáng)烈信號(hào)。

所謂“參與式預(yù)算”，即人民群眾以民主懇談為主要形式，廣泛參與政府年度預(yù)算方案協(xié)商討論，人大代表審查政府財(cái)政預(yù)算并決定預(yù)算的修正和調(diào)整，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性參與和監(jiān)督政府預(yù)算執(zhí)行的民主實(shí)踐。

溫嶺的參與式預(yù)算模式一直廣受關(guān)注。自2005年開(kāi)始試點(diǎn)以來(lái)，如今已經(jīng)從溫嶺一個(gè)鎮(zhèn)到臺(tái)州市整體推廣，再到浙江省下文鼓勵(lì)推開(kāi)。2011年，浙江省委在《中共浙江省委關(guān)于加強(qiáng)“法治浙江”基層基礎(chǔ)建設(shè)的意見(jiàn)》中對(duì)這一基層實(shí)踐予以肯定。

然而多年來(lái)，中央?yún)s并沒(méi)有對(duì)此明確表態(tài)在全國(guó)范圍內(nèi)推廣。盡管如此，近幾年來(lái)仍有很多地方政府代表團(tuán)到溫嶺調(diào)研、推廣。

2006年10月開(kāi)始，重慶市宣布公開(kāi)其公共財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金預(yù)算和明細(xì)安排。

2009年10月，廣州市實(shí)現(xiàn)114個(gè)本級(jí)部門(mén)預(yù)算全部上網(wǎng)，供民眾免費(fèi)下載，這是中國(guó)市級(jí)政府首次公示所有部門(mén)財(cái)政預(yù)算。同年12月，上海閔行區(qū)作為全國(guó)首家直轄市下的區(qū)，進(jìn)行財(cái)政預(yù)算公開(kāi)聽(tīng)證。

2010年初，四川省巴中市白廟鄉(xiāng)公開(kāi)所有政府預(yù)算明細(xì)，成為“政府全裸第一例”。

而在此外，北京、上海、廣東、新疆、四川、湖南、山東等省份近幾年來(lái)，已陸續(xù)公開(kāi)省級(jí)部門(mén)“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算。

試水透明預(yù)算

在把引入“溫嶺參與式預(yù)算”模式引入本地區(qū)的同時(shí)，有些地區(qū)也在嘗試探索更多范圍內(nèi)的預(yù)算公開(kāi)。公開(kāi)透明預(yù)算不僅僅是針對(duì)經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算、決算，而且要貫穿預(yù)算的全過(guò)程。

例如，云南昭通市鹽津縣目前在試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)推行的“基層民主預(yù)算”模式，就是改進(jìn)了溫嶺模式中的和公民協(xié)商財(cái)政資金使用的環(huán)節(jié)，而讓百姓參與到預(yù)算編制的過(guò)程中，并最終由百姓通過(guò)投票的方式?jīng)Q定各項(xiàng)政府支出項(xiàng)目。

據(jù)了解，目前有兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)參與此項(xiàng)“基層民主模式”的試點(diǎn)工作。在試點(diǎn)的這兩年中，兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“民主議事會(huì)”都會(huì)定期開(kāi)會(huì)討論各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的預(yù)算議題。

所謂的民主議事會(huì)是由25個(gè)人組成的民意代表群體，組員全部都是由試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的每個(gè)村的村公所選派出來(lái)的。政府會(huì)向民主議事會(huì)完全公開(kāi)財(cái)政資金金額。

云南昭通市鹽津縣人民政府副縣長(zhǎng)常斌告訴記者，兩個(gè)試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“基層民主預(yù)算”模式理念相同，但是操作路徑又有著不同。

具體來(lái)說(shuō)，其中一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)是民主議事會(huì)按著自己所在村的實(shí)際需求，提案相關(guān)項(xiàng)目，方案要具體到項(xiàng)目的合理性、可行性、資金投放量，最終由民意代表成員投票決定項(xiàng)目是否可行，從而形成政府的預(yù)算。

另一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)是政府綜合自身財(cái)力考量，統(tǒng)籌編排，編制綜合預(yù)算，將分散的財(cái)力變?yōu)榧械呢?cái)力，由民主議事會(huì)投票決定這些項(xiàng)目是否有操作的必要。

常斌稱(chēng)，試點(diǎn)兩年來(lái)能夠起到加強(qiáng)基層民主建設(shè)、建立對(duì)預(yù)算的民意表達(dá)機(jī)制的效果。今年會(huì)再選擇兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行試點(diǎn)推廣。另外，鹽津縣會(huì)根據(jù)十八屆三中全會(huì)提出的預(yù)算改革相關(guān)政策對(duì)于該模式將進(jìn)行再優(yōu)化，使其形成一個(gè)制度性設(shè)計(jì)。

如何實(shí)現(xiàn)預(yù)算透明

根據(jù)既有的數(shù)據(jù)來(lái)看，模糊成為了“預(yù)算公開(kāi)”的一大特點(diǎn)。在預(yù)算收支表中，最大的科目就是“類(lèi)”，總共有100多個(gè)“類(lèi)”級(jí)科目，而“類(lèi)”級(jí)別下面其實(shí)還應(yīng)該有“款”、“項(xiàng)”、“目”這樣的類(lèi)別。但是，目前中央及多數(shù)地方財(cái)政部門(mén)預(yù)算基本都只列到“款”或者停留在“類(lèi)”一級(jí)。這樣的公開(kāi)方式，資金即便被濫用也不好監(jiān)督。

在今年2月，廣州市41個(gè)政府部門(mén)公開(kāi)了2013年的預(yù)算賬本，包括“三公”經(jīng)費(fèi)，廣州市質(zhì)監(jiān)局更是披露了公務(wù)接待的人次、人均標(biāo)準(zhǔn)等。正當(dāng)人們慨嘆很多部門(mén)和地方政府在曬預(yù)算賬本時(shí)，對(duì)于公眾最為關(guān)心的“三公”經(jīng)費(fèi)往往語(yǔ)焉不詳，而廣州市卻能開(kāi)誠(chéng)布公地公布如此詳細(xì)的預(yù)算費(fèi)用的時(shí)候，不料一夜之后，這些詳細(xì)的賬單在網(wǎng)上就徹底銷(xiāo)聲匿跡了，取而代之的是和其他部門(mén)統(tǒng)一格式的簡(jiǎn)化版預(yù)算：因公出國(guó)（境）經(jīng)費(fèi)236.53萬(wàn)元、公務(wù)用車(chē)購(gòu)置費(fèi)232萬(wàn)元等等。

當(dāng)然，預(yù)算公開(kāi)只是手段，不是目標(biāo)，僅是實(shí)現(xiàn)預(yù)算透明的基礎(chǔ)。預(yù)算透明，需要引入的正是公眾參與和監(jiān)督帶來(lái)的良性互動(dòng)。只有預(yù)算公開(kāi)透明了，才能做到預(yù)算科學(xué)、民主，才能有效防止腐敗的發(fā)生。

另根據(jù)非政府組織——國(guó)際預(yù)算伙伴2012年對(duì)于預(yù)算透明度結(jié)果顯示：中國(guó)的預(yù)算透明指數(shù)以11分（滿(mǎn)分100）的得分位居第85位，遠(yuǎn)低于100個(gè)全部受調(diào)查國(guó)家43的平均分。我國(guó)實(shí)現(xiàn)預(yù)算公開(kāi)透明的過(guò)程仍然是任重而道遠(yuǎn)。

財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉近日公開(kāi)表示稱(chēng)：“改進(jìn)預(yù)算管理制度將推進(jìn)預(yù)算的公開(kāi)透明。目前預(yù)算公開(kāi)的一般是收支情況，下一步將更多推進(jìn)政策公開(kāi)，讓公眾更好地了解預(yù)算?！?/p>

近期，多位專(zhuān)家也在呼吁《預(yù)算法》的修訂對(duì)于實(shí)現(xiàn)“透明預(yù)算”的重要性。他們認(rèn)為，目前，我國(guó)預(yù)算草案的編制仍然過(guò)于籠統(tǒng)，呼吁《預(yù)算法》將報(bào)送各級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)的預(yù)算草案進(jìn)行細(xì)化。本級(jí)公共預(yù)算一般收支至少編列到項(xiàng)，重點(diǎn)支出至少編列到目，并能清楚看出資金的使用目的和理由。這樣才符合增強(qiáng)預(yù)算透明度的要求。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院教授湯貢亮在近期的論壇上發(fā)言稱(chēng)，預(yù)算制度的改進(jìn)和預(yù)算透明，顯然預(yù)算法的修訂是首當(dāng)其沖的。他表示，預(yù)算法是事關(guān)全局的重大法規(guī)。完善立法從財(cái)政來(lái)講，首先是預(yù)算法。預(yù)算法是規(guī)范政府財(cái)政預(yù)算收支行為的法律、原則。