亓坤

喜歡足球的人都知道，德國足球隊(duì)向來以作風(fēng)頑強(qiáng)著稱，曾多次奪得世界杯、歐洲杯冠軍，被稱為日耳曼戰(zhàn)車。德國足球之所以成功，除了隊(duì)員高超的球技外，還有一個拿手秘訣，就是他們在貫徹教練意圖、完成位置任務(wù)上的完美執(zhí)行力，即使比分落后也初衷不改，執(zhí)著堅(jiān)守。

事實(shí)上，優(yōu)秀的執(zhí)行力，不僅是一支足球隊(duì)克敵制勝的法寶，同時也是新時期領(lǐng)導(dǎo)者的必修課。執(zhí)行力的強(qiáng)弱，直接關(guān)系到各項(xiàng)工作任務(wù)能否順利進(jìn)行。不論多么好的制度，如果缺少了有力的執(zhí)行，也只會形同虛設(shè)。

三中全會提出的改革，民眾紛紛表示期待，同時也有一些人表示擔(dān)憂，會不會“藍(lán)圖繪制很豐滿，落到實(shí)處很骨感”？

政令難出中南海？

“三分戰(zhàn)略，七分執(zhí)行”。再好的規(guī)章制度，沒有強(qiáng)有力的執(zhí)行都是紙上談兵；缺乏執(zhí)行力，計劃就會打折，機(jī)會就會喪失，僅剩一紙空文。

5年前，當(dāng)時剛剛卸任的教育部副部長張保慶向媒體炮轟：“中國目前最大的問題是政令不通，中南海制定的東西有時都出不了中南海。像解決困難學(xué)生助學(xué)貸款的事情，下邊根本就不聽，連這樣的政策都不執(zhí)行，還說別的？”

如果把鏡頭從新調(diào)整推進(jìn)，回顧近幾年來對房地產(chǎn)的調(diào)控，直觀北京上海等大城市調(diào)控方案，“國八條”、“國六條”、“國四條”、“國十條”、“新國八條”、“國五條”等條款相繼出臺，房價不但沒有下降，反而帶來一波賽過一波的高漲熱潮，有人調(diào)侃道，“不要再調(diào)控了，越調(diào)控房價越高?！比藗儗φ膱?zhí)行力畫了大大的一個問號。

類似的事情在其他領(lǐng)域也存在，比如產(chǎn)業(yè)升級，金融危機(jī)之前一直在搞，后來同樣因?yàn)榻?jīng)濟(jì)刺激計劃而停止。再比如節(jié)能減排，盡管中央對節(jié)能減排三令五申，但有的地方就是落實(shí)不下去，政策遭遇“虛假執(zhí)行”，導(dǎo)致節(jié)能減排4年未達(dá)標(biāo)。甚至有些地方高耗能行業(yè)還在增長，越淘汰落后產(chǎn)能反而越多，全國很多地區(qū)生產(chǎn)總值能耗更是由降轉(zhuǎn)升。還有些地方，為了完成節(jié)能減排的目標(biāo)，“咔”，像大剪子一樣拉閘限電，因此企業(yè)就沒電了，不管你有多少訂單都得哭。再看為了實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排的目標(biāo)，甚至把居民家冬天的暖氣停了。

“村騙鄉(xiāng)、鄉(xiāng)騙縣、一直騙到國務(wù)院；國務(wù)院下文件，一層一層往下念，念完文件進(jìn)飯店，文件根本不兌現(xiàn)”，一條順口溜形象地反映出中央與地方基層之間在執(zhí)行層面存在的“腸梗阻”。

曾有人總結(jié)出地方執(zhí)行不力總結(jié)為“十大頑癥”：一是對抗執(zhí)行，有令不行，有禁不止；二是逃避執(zhí)行，推諉扯皮，推卸責(zé)任；三是歪曲執(zhí)行，上有政策，下有對策；四是附加執(zhí)行，加塞搭車，地方保護(hù)；五是盲目執(zhí)行，不辨方向，不切實(shí)際；六是機(jī)械執(zhí)行，照抄照搬，唯上唯書；七是選擇執(zhí)行，斷章取義，為己所用；八是被動執(zhí)行，不推不動，消極怠工；九是越位執(zhí)行，擅權(quán)爭利，胡亂插手；十是虛假執(zhí)行，形式主義，大轟大嗡。

執(zhí)行力的核心是落實(shí)，“十大頑癥”嚴(yán)重影響了國家方針政策的貫徹落實(shí)，也損害了中央權(quán)威。

只有認(rèn)識到位才能執(zhí)行到位

為什么頂層設(shè)計明明簡單明了，下面就是頂著不干？為什么上面三令五申，下面卻置若罔聞？

無論是你有政策、我有對策的替換性執(zhí)行，斷章取義、為我所用的選擇性執(zhí)行，軟拖硬抗、形式主義的象征性執(zhí)行，還是大搞土政策的附加性執(zhí)行……這些執(zhí)行怪現(xiàn)象的背后，都是本位主義、地方利益在驅(qū)使。對上面給資金給項(xiàng)目的政策，趨之若鶩，如中央4萬億投資計劃出臺后，地方暗暗角力，“跑部錢進(jìn)”，體現(xiàn)出了超強(qiáng)的執(zhí)行力；對一些事關(guān)百姓民生切身利益和社會長治久安良性發(fā)展的“長策”，如節(jié)能減排、結(jié)構(gòu)調(diào)整等卻顯得執(zhí)行疲軟；對一些規(guī)范官員從政行為、加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)的規(guī)定，就不痛不癢，用會議貫徹會議，文件貫徹文件形式化執(zhí)行；對一些破除當(dāng)?shù)胤欠ɡ娓窬值膰?yán)令，就軟拖硬抗，拒不執(zhí)行，如中央三令五申清理小煤礦，一些地方官員置若罔聞，“官煤勾結(jié)”難以撼動。

其主要原因是政府的“自由裁量權(quán)”過大。中國社會學(xué)會社會政策研究中心秘書長唐鈞認(rèn)為，行政部門的權(quán)力往往“太寬太泛”，很容易滋生“找關(guān)系，走后門”，執(zhí)行力不強(qiáng)，或者上有政策，下有對策的不良后果。

現(xiàn)行管理體制存在著機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉、責(zé)任不清、執(zhí)行缺位現(xiàn)象，條塊關(guān)系不清、管理權(quán)責(zé)不明，嚴(yán)重抵消執(zhí)行力；行政權(quán)力部門化的利益驅(qū)使同樣阻礙執(zhí)行力，政府組成部門作為政府職責(zé)權(quán)力、利益的代表，卻不能有效維護(hù)政府利益，只維護(hù)本部門利益，而且執(zhí)行過程中利益傾向性表現(xiàn)突出，執(zhí)行機(jī)關(guān)選擇部門利益而放棄政府利益?！坝欣蓤D的爭破頭，沒有好處的踢皮球”，千方百計應(yīng)付和阻撓相關(guān)政策法規(guī)的落實(shí)和執(zhí)行。

同時，國內(nèi)現(xiàn)行行政管理體制有多頭管理的問題，“大家都抓，大家都抓不好”，比如食品安全，很多部門都在管，反而導(dǎo)致執(zhí)行盲區(qū)。

對誰負(fù)責(zé)？

我們看到，一些并不復(fù)雜的事件總是要“驚動國務(wù)院”、“驚動中紀(jì)委”，才能執(zhí)行到位，于是，現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)了這樣一個悖論：人人批判人治，但當(dāng)遇上只有領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注才能解決問題的時候，人人又渴望人治能夠迅速見效，對威權(quán)政治寄予厚望。這也是為什么在很多地方，執(zhí)行力的強(qiáng)弱，往往并不取決于政策的重要性或法律的權(quán)威，而取決于頂頭上司的態(tài)度。

“一把手政治”是不折不扣的體制弊端。“老大難，老大一抓就不難”只是個誤區(qū)，什么事都要一把手到場，片面夸大了一把手在執(zhí)行層的作用，忽視了班子其他成員特別是整個公務(wù)員隊(duì)伍的執(zhí)行作用，而他們才是真正的執(zhí)行主體。干部隊(duì)伍的整體資源沒得到激活和優(yōu)化配置，執(zhí)行力難增強(qiáng)。并且，一些執(zhí)行者對上負(fù)責(zé)，這個“上”也并非上級組織，而是上級個人，尤其是管著官帽的這個人。

執(zhí)行力首先要搞清楚“到底對誰負(fù)責(zé)”，現(xiàn)在某些基層存在執(zhí)行力評判標(biāo)準(zhǔn)主體錯位的問題。政府的公共權(quán)力來源于人民群眾，應(yīng)當(dāng)為人民群眾服務(wù)。政府各項(xiàng)決策的價值取向和受益主體也是人民群眾，所以人民群眾應(yīng)當(dāng)成為執(zhí)行力監(jiān)督評估的主體。但長期以來，監(jiān)督評估的主體是上級機(jī)關(guān)，人民群眾沒有參與權(quán)和評判權(quán)，所以執(zhí)行過程監(jiān)督失控，執(zhí)行結(jié)果評估失真。

需要注意的是，一直以來，對地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的各類考核考察，簡單地把地區(qū)生產(chǎn)總值及增長率作為政績評價的主要依據(jù)，所以地方干部想方設(shè)法，不惜造假去適應(yīng)上級的考核和評估標(biāo)準(zhǔn)、拼湊執(zhí)行成果。

怎么管與管什么

其實(shí)早在2006年，時任國務(wù)院總理溫家寶的《政府工作報告》中就提出了“把提高政府執(zhí)行力作為當(dāng)前政府自身改革和建設(shè)的一項(xiàng)重要任務(wù)”，這是“執(zhí)行力”的概念被首次寫入《政府工作報告》，標(biāo)志著政府執(zhí)行力建設(shè)被正式納入國家治理范疇。

自十八大以來已有許多官員因貪污腐敗落馬，其中不乏重量級高官，彰顯了高層“老虎蒼蠅一起打”的態(tài)度。新一屆政府執(zhí)行力強(qiáng)，是大家一致認(rèn)可的。國外媒體如此評價“中國自己拿起了手術(shù)刀?！?/p>

各界關(guān)注之余，一個普遍的擔(dān)心是這種執(zhí)行力是否可持續(xù)。國家行政學(xué)院教授許耀桐擔(dān)憂地表示，新一屆政府成立后，各地新班子的執(zhí)行力會不會是曇花一現(xiàn)。十八屆三中全會的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）說得很好，執(zhí)行難度也非常大。

全會設(shè)定的改革目標(biāo)時限是2020年，時間緊，任務(wù)重。在深化行政管理體制改革的過程中，怎么管的問題引起高度關(guān)注。唐鈞表示：“在行政管理方面，一說管理，無論經(jīng)濟(jì)管理，社會管理，我們的政府都在準(zhǔn)入方面做了很多工作，下了不少功夫。這一點(diǎn)我們的政府也意識到了，在三中全會的《決定》中也提到放開準(zhǔn)入這一塊。那么執(zhí)行力就要從事前管理挪到事后管理。一旦放開準(zhǔn)入以后怎么管理，從改革開放到現(xiàn)在這一塊管理一直都是弱項(xiàng)。配套的政策法規(guī)通過專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行，讓政府機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變方向，具體實(shí)施辦法需要高層的深層考慮。”

核心是“做”和“干”

值得高興的是，經(jīng)過30多年的改革開放，中國在改革過程中不斷積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，衍生出一套符合國情的改革方法論，并形成了有中國特色、貫穿上下的改革執(zhí)行力。可以說，改革方法論的深刻性與改革執(zhí)行力的有效性在很大程度上決定了改革的深度、廣度與力度。這也決定了十八屆三中全會之后，中國改革推進(jìn)將更加注重“整體性、系統(tǒng)性、配套性”。

“整體性”包括改革必須充分考慮各項(xiàng)影響改革的要素，注意各要素間的關(guān)系，避免因考慮不周影響改革的進(jìn)程與成效，必須保持各項(xiàng)改革的步調(diào)一致性。因?yàn)橹T多原因處于改革滯后的領(lǐng)域和區(qū)域需要打破利益藩籬，避免拖整體改革的后腿。

“系統(tǒng)性”包括改革方案必須兼顧各個社會子系統(tǒng)之間的聯(lián)動關(guān)系。單一領(lǐng)域的改革對其他社會領(lǐng)域和主體也可能具有一定的影響，甚至“牽一發(fā)而動全身”，這就需要對各個領(lǐng)域改革之間的關(guān)系作深入思考和相應(yīng)準(zhǔn)備。如部分改革之間存在短期或局部的沖突，也需要充分協(xié)調(diào)，把握先后與輕重順序。

“配套性”包括單一的改革主體措施需輔之以其他針對性改革措施，才能將改革的綜合成效最大化，否則，可能使其陷入事與愿違、初衷難圓的局面。

從政府層面看，在國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢復(fù)雜，改革步入深水區(qū)的背景下，對政府原有的行政管理機(jī)制提出新的要求，作為改革的執(zhí)行機(jī)構(gòu)也要順應(yīng)改革而先改革。

就行政部門的“自由裁量權(quán)”，唐鈞希望這個“權(quán)力”能盡量小一些。新一屆政府提出，減少審批、轉(zhuǎn)變職能。轉(zhuǎn)變職能則意味政府要把該管的事管好管到位，其中精簡機(jī)構(gòu)是職能轉(zhuǎn)變的一個措施，能降低社會整體運(yùn)行的行政成本，同時減少審批能促進(jìn)市場資源優(yōu)化配置，讓企業(yè)把更多精力專注于為市場創(chuàng)造價值而不是關(guān)注于搞好與政府關(guān)系。

激勵相容

三中全會的《決定》全文2萬字左右，涵蓋15個領(lǐng)域、60個具體任務(wù)，句句是改革，字字有力度。落實(shí)下去都會使領(lǐng)域的體制機(jī)制發(fā)生巨大變化。每一個中國人都迫切地期盼新一屆政府的執(zhí)行力。

無論多么偉大的改革構(gòu)想，都需要在億萬人民的支持下才能完成。“改革的根本力量在于群眾，辦法來自基層?！碧柒x表示，“政府的職能是服務(wù)而不是掌舵，一個合適的政治體制應(yīng)該普惠于民，追求公共利益，服務(wù)于公民，重視公民權(quán)。政府改革重在充分了解民意，把百姓的切身利益作為政府自身的公共形象?！?/p>

良好的政府治理固然能夠?qū)崿F(xiàn)各級政府部門與人民群眾的利益相關(guān)方的激勵相容，但要真正做到這一點(diǎn)并不容易。

唐鈞認(rèn)為，越是在改革的關(guān)鍵時刻，越是要發(fā)展軟要素相關(guān)的領(lǐng)域，越不應(yīng)該強(qiáng)行做量化的指標(biāo)管理。比如，2012年落實(shí)了教育撥款占財政支出4%的目標(biāo)；有些地區(qū)要求銀行貸款給中小企業(yè)……惠民的政策才能聚攏民心，為改革爭取更多的時間和空間，同時還能保持中央政府改革意志的執(zhí)行。而提高執(zhí)行力，直接關(guān)系到改革方略能否落實(shí)，并對社會及經(jīng)濟(jì)預(yù)期產(chǎn)生巨大影響。

改革最終是給人“松綁”：解放“人”，才能激發(fā)創(chuàng)造社會財富的活力，依靠“人”，才能獲得不竭的改革動力源泉，惠及“人”，才能體現(xiàn)社會的公平正義與溫暖。