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城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的觀察與思考

2014-01-03 02:15韓梅桂徐雄
當(dāng)代經(jīng)濟研究 2013年8期
關(guān)鍵詞:工業(yè)化農(nóng)村土地城市化

韓梅 桂徐雄

摘要:隨著我國經(jīng)濟發(fā)展和城市化步伐加速,城市建設(shè)用地供需矛盾日益突出,而與此同時,我國農(nóng)村土地利用卻存在著閑置浪費的現(xiàn)象。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策是在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的背景下提出的,旨在促進城市發(fā)展的同時實現(xiàn)現(xiàn)實耕地總量的動態(tài)平衡,以有效緩解城市建設(shè)用地供需矛盾。但在實踐中,增減掛鉤政策的推進并不順利,在實施過程中出現(xiàn)了一些問題,偏離了該政策提出的初衰。因此,必須對這些問題追根溯源,探求解決之道,以推動增減掛鉤政策的順利實施。

關(guān)鍵詞:城鄉(xiāng)土地增減掛鉤政策;城市建設(shè)用地;農(nóng)村土地;城市化;工業(yè)化

當(dāng)前,我國正處于城市化和工業(yè)化發(fā)展的重要時期,城市化進程加速和建設(shè)用地緊缺的矛盾日顯突出。2004年10月,國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》,第一次明確提出“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”政策(以下簡稱增減掛鉤政策)。2006年4月,天津、山東、江蘇、湖北、四川五省市被國土資源部列為我國第一批城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點城市。2008年6月,國土資源部下發(fā)的《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》,使“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”正式成為政策文件的規(guī)范性用語。在增減掛鉤政策試點工作展開的過程中,理論界進行了跟蹤研究和實證分析。針對城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤過程中出現(xiàn)的規(guī)劃、資金籌集等問題,提出城市群建設(shè)發(fā)展應(yīng)和產(chǎn)業(yè)集聚、農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展相結(jié)合;針對拆村并居行為,提出掛鉤政策給新農(nóng)村建設(shè)和土地結(jié)構(gòu)方面帶來“利”的同時,也給耕地質(zhì)量、三農(nóng)帶來了“弊”;針對增減掛鉤政策的運作模式,提出遵循人文自然型、城市擴張型以及農(nóng)村集鎮(zhèn)化型三種模式;也有學(xué)者從土地整治和權(quán)屬角度來闡述自己的意見,等等。全面探討增減掛鉤政策的實質(zhì)和其在實踐中存在的問題,對于推動城鄉(xiāng)平衡發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。

一、增減掛鉤政策實施過程中存在的問題

實行增減掛鉤政策的目的是通過不同區(qū)域土地的空間置換,既能為城市化發(fā)展提供必要的土地資源,促進資源的集聚和集中,又能維持耕地總量的動態(tài)平衡,實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。但在政策實施過程中出現(xiàn)了“占優(yōu)補劣”、亂用建設(shè)用地指標(biāo)、規(guī)劃不協(xié)調(diào)和侵犯農(nóng)民權(quán)益等問題,嚴(yán)重影響了掛鉤政策的實施效果。

1 “占優(yōu)補劣”以次充好。我國城市一般都建在水源和土質(zhì)較好的地帶,地勢相對平緩,城市周邊的土地往往是良田沃土,而城市拓展所占用的土地也正是這些優(yōu)質(zhì)耕地。而那些通過土地整理后用來掛鉤流轉(zhuǎn)的建設(shè)用地指標(biāo),大多來自于宅基地和磚廠等的復(fù)墾地,這些復(fù)墾地的質(zhì)量難以達到被占用的耕地的質(zhì)量。雖然《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》第二條指出:“最終實現(xiàn)增加耕地有效面積,提高耕地質(zhì)量,節(jié)約集約利用建設(shè)用地,城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。”對于“提高耕地質(zhì)量”的規(guī)定,由于缺乏具體的質(zhì)量測評標(biāo)準(zhǔn),因此在實踐中,不少地方出現(xiàn)了土地“占優(yōu)補劣”的問題。雖然表面上實現(xiàn)了“占一補一”,但補充耕地的質(zhì)量使耕地面積隱性減少,違背了耕地占補“使存量耕地產(chǎn)出能力總量不下降”的初衷。同時,由于沒有預(yù)先設(shè)置相應(yīng)的考核機制、懲罰機制和防范機制,這在很大程度上淡化了增減掛鉤政策保護公共利益的追求,不利于增加耕地有效面積目標(biāo)的實現(xiàn)。以天津市大良鎮(zhèn)“增減掛鉤”試點為例,按照當(dāng)?shù)卣疁y算,該鎮(zhèn)7個試點村的宅基地共可以置換出100公頃耕地,而安置7個村的農(nóng)民住房只要30.7公頃地,由此該鎮(zhèn)可獲得約66.7公頃的增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)。當(dāng)?shù)卣疄榱私鉀Q農(nóng)民集中居住后的就業(yè)問題,在新建居民點附近規(guī)劃了一個工業(yè)園區(qū),面積為146.6公頃,其占地面積是宅基地整理所節(jié)約出來的土地的2.2倍,即節(jié)約出來的土地還不夠工業(yè)園區(qū)用地的一半,根本達不到增加耕地有效面積的目標(biāo)。

2 增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)的分配和使用不規(guī)范。從2009年起,在增減掛鉤試點申報上,國土資源部不再要求地方政府按照項目來進行申報,直接將增減周轉(zhuǎn)指標(biāo)分配給地方政府,由地方政府自行安排項目進行增減掛鉤試點工作。從調(diào)查實踐來看,有些地方的國土部門在指標(biāo)分配上缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),導(dǎo)致盲目分派指標(biāo)等情況的發(fā)生。對于一些土地供需矛盾并不十分突出的地區(qū)來說,輕易取得建設(shè)用地指標(biāo),不僅沒有達到集約用地的目的,還助長了這些地區(qū)亂用建設(shè)用地指標(biāo)的沖動,導(dǎo)致城區(qū)建設(shè)盲目擴張,浪費了緊張的土地資源,與增減掛鉤政策要求的以優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和節(jié)約集約用地為重點的要求背道而馳。在掛鉤指標(biāo)的使用方面,目前由各地縣級政府統(tǒng)一進行調(diào)度,項目區(qū)所在地政府并沒有支配權(quán)。由于不少地方掛鉤指標(biāo)的使用分配沒有啟動有償使用制度,在政策上沒有向土地復(fù)墾多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜,只是籠統(tǒng)地拿出復(fù)墾面積的20%作為完成指標(biāo)的獎勵,這就造成復(fù)墾多與復(fù)墾少、實施與不實施一個樣的局面。并且這種獎勵并不是由上級政府給予補助,而是由實施項目的各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)出資實施的。由于指標(biāo)使用和分配機制缺乏差別化,使得某些區(qū)位優(yōu)勢明顯、經(jīng)濟基礎(chǔ)較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn),即使土地沒有進行復(fù)墾,其掛鉤指標(biāo)占用也不受影響。

3 增減掛鉤項目區(qū)與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃不協(xié)調(diào)。我國土地利用總體規(guī)劃是1990年代編制的,當(dāng)時還沒有實行增減掛鉤政策。目前,增減掛鉤試點地區(qū)專項建設(shè)用地規(guī)劃,很多都以我國土地利用總體規(guī)劃中的某一章節(jié)作為依據(jù),而不是綜合考量,這樣就造成試點地區(qū)建設(shè)用地規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃和地方的建設(shè)規(guī)劃不協(xié)調(diào)。從目前的規(guī)劃修編情況來看,一方面,試點地區(qū)的建設(shè)規(guī)劃仍處于修編的前期調(diào)研階段,而土地利用總體規(guī)劃修編正在審批階段,無法給地方的規(guī)劃建設(shè)以指導(dǎo);另一方面,不少地方在修編建設(shè)規(guī)劃時,并沒有充分考慮增減掛鉤項目區(qū)與土地利用總體規(guī)劃和各級村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的銜接,這樣就降低了增減掛鉤政策實施的整體效益,與當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃不協(xié)調(diào)。建新拆舊項目區(qū)布局是增減掛鉤政策開展的關(guān)鍵,不僅要根據(jù)當(dāng)前發(fā)展需要安排建新區(qū),也要為以后發(fā)展留足空間。在實際工作中,項目區(qū)拆舊區(qū)的規(guī)劃實施基本能符合土地利用總體規(guī)劃修編的規(guī)程要求,但是項目區(qū)建新區(qū)的規(guī)模和布局上通常突破了原有的土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃。

4 農(nóng)民權(quán)益沒有得到有效保護。實施增減掛鉤政策,使得我國城市、農(nóng)村、農(nóng)民之間的利益關(guān)系發(fā)生一系列重大變化。一方面,城市獲得了建設(shè)用地指標(biāo),緩解了由于用地限制引發(fā)的經(jīng)濟發(fā)展問題;另一方面,因土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生了流轉(zhuǎn),農(nóng)民失去了賴以生存發(fā)展的土地。這一政策的實施雖然符合我國整體發(fā)展戰(zhàn)略,加快了農(nóng)村城鎮(zhèn)化的進程,但在一定程度上是以犧牲農(nóng)村、農(nóng)民的利益為發(fā)展的助推力的。增減掛鉤第三條指出:“掛鉤試點工作應(yīng)以落實科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng),以保護耕地、保障農(nóng)民土地權(quán)益為出發(fā)點,以改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為目標(biāo)”。然而,在政策運行過程中,由于缺乏有效的監(jiān)管措施和糾偏機制,很多地方的農(nóng)民從土地出讓中獲得的收益不到10%,地方政府和基層村組織存在損害農(nóng)民權(quán)益的行為。根據(jù)對某市某村的調(diào)研,該村村民約為1萬人,人均耕地5畝,共5萬畝土地。在征地時,基本上按照2萬元l畝的價格征地(其中4.2萬多畝按照2萬/畝的價格取得,0.7萬多畝按照1.6萬/畝的價格取得)。而開發(fā)商拿地基本通過招投標(biāo),即價高者得,有些區(qū)位條件優(yōu)越的土地竟可以達到每畝上百萬的價格。土地的投資、轉(zhuǎn)賣等因素導(dǎo)致土地增值,而農(nóng)民卻沒有從增值的過程中獲得收益。在現(xiàn)行征地制度下,農(nóng)民和集體基本享受不到土地因為用途變化產(chǎn)生的增值,地方政府和基層村組織成為了當(dāng)前征地制度下最大的獲益者。

5 “被城鎮(zhèn)化”使城鎮(zhèn)化陷入形式化泥潭。農(nóng)村集體建設(shè)用地的所有權(quán)主體虛置,土地財產(chǎn)的保護能力弱化,這為地方政府推行城鎮(zhèn)化提供了條件,于是紛紛通過撤村并居來擴大城鎮(zhèn)化的規(guī)模。依據(jù)增減掛鉤政策進行的拆村并居行為,雖然在形式上快速推進了我國的城鎮(zhèn)化,但這種城鎮(zhèn)化并不是真正意義上的城鎮(zhèn)化。歐美等國家的城鎮(zhèn)化是工業(yè)革命和經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)深刻變革的結(jié)果,不僅是城市規(guī)模和人口數(shù)量等方面的變化,更是城鄉(xiāng)關(guān)系的根本變化。城鎮(zhèn)化過程應(yīng)該是在工業(yè)發(fā)展的引導(dǎo)下,一個外在的制度安排更替和內(nèi)在的村民變市民的身份認同轉(zhuǎn)變的互動過程,如果缺乏上述兩個方面的配套改革,城鎮(zhèn)化很可能會步入形式化的泥潭。就前者而言,在我國社會保障制度、戶籍制度等相關(guān)制度改革尚未到位的情況下,農(nóng)民進城,雖可形成制度改革的動力,但在較長一段時間內(nèi),進城農(nóng)民將被置于國家關(guān)懷的“真空”之中,城市化對于他們而言,只能是一個“美麗的傳說”。就后者而言,傳統(tǒng)生活方式的改變,使得農(nóng)民缺乏歸屬感和安全感,無所適從,身份認同陷入進退兩難。根據(jù)調(diào)查,“被上樓”農(nóng)民由于缺乏必要的勞動技能,很難融人工業(yè)化的社會。即使有工作,由于工資不高,也無法維持體面的生活,更無法返回到以前的生活狀態(tài)。

二、增減掛鉤政策實施中產(chǎn)生問題的根源

上述問題的存在,一方面使我國土地資源無法得到有效配置,另一方面容易導(dǎo)致政府的尋租行為和農(nóng)民利益無法保障。因此,必須探究問題存在的根本性原因,以尋求解決之道。

1 政策實施的保障體系缺失。首先,增減掛鉤政策缺乏法律權(quán)威。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤涉及多類利益群體,如農(nóng)民、企業(yè)與各級政府部門,利益主體的多元化,使得土地增值收益合理分配成為復(fù)雜的問題。而出臺的《管理辦法》只是行政指令性文件,用來規(guī)范復(fù)雜的利益分配問題難以構(gòu)筑應(yīng)有的權(quán)威,公平性得不到保證。其次,增減掛鉤政策缺乏監(jiān)督機制。目前增減掛鉤政策還沒有形成一套完整的監(jiān)督機制來保障政策的實施。《管理辦法》中僅對增減掛鉤做了原則性的規(guī)定,尚未出臺具體的實施細則和詳細的操作辦法,給了地方政府較大的自由裁量權(quán),如《管理辦法》對增減掛鉤區(qū)域限制、參與主體、增值收益分配原則等關(guān)鍵問題雖做出相應(yīng)的規(guī)定,但是并沒有預(yù)設(shè)相應(yīng)的防范機制、考核機制和懲罰等監(jiān)督機制來保障政策的執(zhí)行力度,這就在一定程度上淡化了政策效果。最后,增減掛鉤政策缺乏合理的收益分配機制。增減掛鉤政策第十七條規(guī)定,按照城市反哺農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的要求,建新地塊所獲得的收益,要用于項目區(qū)內(nèi)農(nóng)村和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),并優(yōu)先用于支持農(nóng)村集體發(fā)展生產(chǎn)和改善農(nóng)民生活條件。但遺憾的是,該條僅規(guī)定了收益分配順序,并未就收益的城鄉(xiāng)分配具體的比例做出規(guī)定,也沒有設(shè)置最低比例限度。由此,掌握收益分配權(quán)的地方政府失去了硬性的約束,要求將收益全部返還農(nóng)村和農(nóng)民不可能成為現(xiàn)實。

2 現(xiàn)行土地制度的束縛。我國《憲法》明確規(guī)定:“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地,除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外,屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山,也屬于集體所有?!庇捎谧鳛榧w成員的農(nóng)民個人對集體所有的土地沒有所有權(quán),只有使用權(quán),而集體土地的所有者又是缺位的或虛構(gòu)的,所以,本來對集體土地僅僅具有經(jīng)營、管理權(quán)限的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織或村民委員會,便以集體所有者的名義為農(nóng)民做主,在土地征用、承包、流轉(zhuǎn)以及機動地的處置中侵害農(nóng)民的利益。國土資源部下發(fā)的《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》也規(guī)定:“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地,嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造的宅基地發(fā)放土地使用證”,按照這個規(guī)定,農(nóng)民對集體所擁有的土地,不能出賣和轉(zhuǎn)讓,排斥了農(nóng)民和對農(nóng)地轉(zhuǎn)用的自主支配權(quán),從而排除了農(nóng)民分享工業(yè)化和城市化福利的權(quán)力,農(nóng)村的集體土地所有權(quán)的殘缺,造成數(shù)以千萬計的農(nóng)民在失去土地的同時,沒有獲得相應(yīng)的享有城鎮(zhèn)居民的福利待遇和社會保障。

3 土地交易機制的缺失。增減掛鉤項目突破了建設(shè)占用耕地的約束,實現(xiàn)了資源在空間上的優(yōu)化配置。但是,在這一政策的實施過程中,因土地交易市場機制的缺失,行政手段仍占主導(dǎo)地位。首先,在項目區(qū)的選擇上,必須通過政府審批才能夠獲得實施掛鉤政策的資格。并且掛鉤的指標(biāo)數(shù)量、范圍、指標(biāo)分配依然由國土資源等相關(guān)行政部門決定。也就是說,建設(shè)用地的需求方和供給方不是由雙方自愿交易實現(xiàn),而純粹由政府通過“拉郎配”的手段來完成。資源的再配置涉及到各方面的經(jīng)濟利益,其中的問題千頭萬緒,需要處理大量的信息。政府主導(dǎo)的資源配置能夠?qū)崿F(xiàn)快捷迅速的目標(biāo),但在信息處理方面遠遠不及市場供求雙方的談判機制,從而容易扭曲資源的優(yōu)化配置。如前所述,行政手段配置資源,導(dǎo)致不同地區(qū)資源轉(zhuǎn)讓機會不平等、價格發(fā)現(xiàn)不充分、轉(zhuǎn)讓手續(xù)和程序過于復(fù)雜,最后抑制了資源轉(zhuǎn)讓的規(guī)模,難以滿足城鄉(xiāng)發(fā)展的需求。此外,行政管制往往會產(chǎn)生尋租空間。其次,從拆舊區(qū)騰出來的農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo),只有到建新區(qū)“落地”,才能成為現(xiàn)實的城市建設(shè)用地。在指標(biāo)落地過程中,依然是政府以行政權(quán)力強制性地組織農(nóng)民搬遷。盡管在掛鉤政策下,補償水平略有提高,但利益被政府侵占的局面依然沒有改觀。

4 地方政府土地財政的推動。我國目前的法律制度堵塞了集體土地直接流轉(zhuǎn)成為城市建設(shè)用地的通道,從而使政府獲得了供給城市建設(shè)用地的行政壟斷權(quán),成為城市建設(shè)用地市場唯一的土地供給者。城市化過程中農(nóng)用地轉(zhuǎn)為工商業(yè)用地所產(chǎn)生的土地增值收益已經(jīng)成為地方政府的最重要財源。據(jù)估計,地方政府來自土地的收入相當(dāng)于或者超過地方財政預(yù)算外收入。按照實際可支配財力計算,“土地財政”的重要性甚至超過預(yù)算內(nèi)財政收入。從方式上講,地方政府從土地增值獲得收入高度依賴于征地制度。在現(xiàn)有征地制度中,政府在轉(zhuǎn)用環(huán)節(jié)會收取耕地開墾費、新增建設(shè)用地土地有償使用費、耕地占用稅等。而完成土地征用出讓后,地方財政則能夠分享到土地純收益。這些收入成了地方財政與土地相關(guān)收入的大頭(全國每年數(shù)千億元甚至超過萬億),由此可見,對地方政府而言,借助增減掛鉤政策,盤活存量建設(shè)用地是獲得巨額收益的有效途徑,這也成為地方政府積極推動土地整理、推進農(nóng)村撤村并居的主要動力機制。此外,地方政府通過征收和存儲土地,可以向銀行抵押融資,即借助于土地金融可以為地方政府募集工業(yè)化、城市化所需的資金。在巨大的級差土地收益和不完善的法律法規(guī)面前,征地過程中對農(nóng)民利益的損害似乎也不可避免。

三、完善增減掛鉤政策的建議

增減掛鉤政策無論在理論研究上,還是在實踐工作方面都處于摸索過程,沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可循。增減掛鉤政策的制定及實施,應(yīng)系統(tǒng)考量和全面規(guī)劃,具體提出以下對策。

1 要完善管理監(jiān)督機制。增減掛鉤試點工作要順利完成,必須要完善管理監(jiān)督機制。一是要加強對各地違規(guī)土地操作的監(jiān)管力度,未經(jīng)國土資源部批準(zhǔn)不得自行開展試點工作。這樣可以遏制住部分地方政府在土地財政的利益驅(qū)動下,擅自開展增減掛鉤試點或擴大試點的范圍和擅自擴大增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模,以及在掛鉤過程中,不考慮當(dāng)?shù)貙嶋H,一味的追求增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)。二是要健全掛鉤項目區(qū)評價驗收體系,應(yīng)參照“先補后占”規(guī)定,按照建設(shè)用地與復(fù)墾耕地等量置換,確保耕地數(shù)量不減少,質(zhì)量不降低的要求,著重對復(fù)墾耕地質(zhì)量進行監(jiān)管,形成項目區(qū)耕地質(zhì)量后續(xù)跟蹤檢查機制,確保復(fù)墾耕地質(zhì)量。三是加強周轉(zhuǎn)指標(biāo)監(jiān)管。根據(jù)增減掛鉤政策的要求,周轉(zhuǎn)指標(biāo)使用后要在規(guī)定時間內(nèi)用拆舊地塊復(fù)墾出來的耕地歸還。各級國土資源部門,必須設(shè)立臺帳,對周轉(zhuǎn)指標(biāo)下達、使用、歸還等進行登記和管理,確保周轉(zhuǎn)指標(biāo)有效使用、按時歸還。

2 通過土地確權(quán)清楚界定農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)。如果土地財產(chǎn)權(quán)利不清楚,就無法認定財產(chǎn)的歸屬,也就無法判斷是誰侵犯了誰。我國農(nóng)民的土地和房屋等財產(chǎn)權(quán)利,無論從法律還是實踐上來講并不清楚,這就給產(chǎn)權(quán)糾紛創(chuàng)造了條件。在全面界定和完成集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作的基礎(chǔ)上,進一步明晰農(nóng)村集體土地使用權(quán)等用益物權(quán)的產(chǎn)權(quán)主體、邊界和權(quán)能,以法律形式完善集體土地擔(dān)保物權(quán)的產(chǎn)權(quán)體系,賦予農(nóng)民集體土地承包經(jīng)營權(quán)(以及草原使用權(quán)、林地使用權(quán))等農(nóng)地使用權(quán)以排他性、可讓渡性的產(chǎn)權(quán)地位,使得農(nóng)地使用權(quán)可以在符合土地用途管制原則下以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等形式依法自由流轉(zhuǎn);在保留農(nóng)村宅基地的保障作用的同時,賦予宅基地使用權(quán)足夠的產(chǎn)權(quán)權(quán)能,在國家征收農(nóng)村集體土地或者依法流轉(zhuǎn)時,使農(nóng)村居民的宅基地使用權(quán)相應(yīng)權(quán)益能夠得到充分保障。成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的增減掛鉤模式,值得借鑒的地方就是,在增減掛鉤項目大規(guī)模開始前,先給農(nóng)民的土地房屋確權(quán)。一旦出現(xiàn)糾紛,農(nóng)民可以憑借自己的產(chǎn)權(quán)證書,保護自己的權(quán)利,同時如果認為自己的權(quán)利受到了侵犯,也可以可憑借產(chǎn)權(quán)證書要求賠償。可見,土地確權(quán)為減少糾紛,保護農(nóng)民權(quán)益奠定了基礎(chǔ)。

3 通過土地交易所來完善掛鉤政策的實施。增減掛鉤政策實際上是不同的土地權(quán)利在空間上的再轉(zhuǎn)讓,即將農(nóng)村建設(shè)用地權(quán)利轉(zhuǎn)讓為城市建設(shè)用地使用權(quán)利,通過土地交易所來完善掛鉤政策的實施。土地交易所就是轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的專業(yè)市場,其基本功能是集合農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓的買方和賣方,通過公開競價發(fā)現(xiàn)價格,完成土地轉(zhuǎn)讓,配置建設(shè)用地資源。具體操作過程如下:拆舊區(qū)的賣方通過土地整理后獲得建設(shè)用地指標(biāo),然后帶著該指標(biāo)進入土地交易所進行競拍。買方根據(jù)自己的需求,對不同類別的土地進行不同的出價,在競價中實現(xiàn)土地的級差地租。這樣,建設(shè)用地的供求雙方就可以基于“自由、自愿、互惠”的前提下實現(xiàn)了土地資源在更大范圍的最優(yōu)配置,擺脫了政府“拉郎配”式的行政配置手段。當(dāng)然,土地交易所這一市場機制的引入,并不是完全獨立于政府的管制,土地交易所由政府負責(zé)籌辦,主要是審查交易所的會員資格,起草交易所章程,確定監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)限和責(zé)任,建立交易所的治理結(jié)構(gòu)。

4 健全與完善農(nóng)村社會保障制度。建立健全農(nóng)村社會保障體系,改變農(nóng)村現(xiàn)行的以土地保障為核心的非正式制度安排,代之以一系列的正式制度安排,包括農(nóng)村養(yǎng)老保險制度、最低生活保障制度以及合作醫(yī)療制度等。在目前推行的農(nóng)村涉農(nóng)社會保障制度的基礎(chǔ)上,通過公共財政資金、集體公益資金、農(nóng)民群眾、社會捐助相結(jié)合的模式,建立健全政府引導(dǎo)、集體決定、群眾參與、種類齊全、保障到位的全覆蓋的新型農(nóng)村社會保障制度體系。這種新型農(nóng)村保障制度不直接依賴土地保障,而是引入市場機制,將土地資源轉(zhuǎn)化為一種可資本化的生產(chǎn)要素,最終以土地資源利益為支撐。此外,在廣大農(nóng)村深入推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的同時,實行勞動密集型和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式,進一步推進經(jīng)濟、文化、教育、醫(yī)療等各項事業(yè)的改革,穩(wěn)步推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

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