十八屆三中全會(huì)公報(bào)將“穩(wěn)定稅負(fù)”作為我國(guó)未來(lái)完善稅收制度的改革要點(diǎn)，這無(wú)疑是一個(gè)出乎市場(chǎng)意料之外的新提法、新思路。從字面上看，就是政府不給企業(yè)和老百姓加稅，但也不會(huì)減稅。道理應(yīng)該是這個(gè)道理，但這好像與我們這些年來(lái)一直倡導(dǎo)的“結(jié)構(gòu)性減稅”大方向有出入。

一瓢冷水

我國(guó)的稅制改革從2004年開(kāi)始就把“減稅”提上了議程，特別是在2008年12月召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，首次提出“結(jié)構(gòu)性減稅”，并將之視為優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)、服務(wù)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的新戰(zhàn)略。其真正內(nèi)涵包括兩方面：一是雖然有“減”有“增”，但落腳點(diǎn)在“減”，意在從總量上削減稅負(fù)水平；二是“減”和“增”的方向應(yīng)該有所選擇，對(duì)創(chuàng)新型、集約型的研發(fā)生產(chǎn)和消費(fèi)行為減稅，對(duì)粗放型、資源消耗型、環(huán)境破壞型的生產(chǎn)行為增稅?？偟膩?lái)說(shuō)，減稅或者增稅都要符合中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)整體升級(jí)的大方向。但此次“穩(wěn)定稅負(fù)”的提法卻讓市場(chǎng)開(kāi)始懷疑政府持續(xù)推進(jìn)“結(jié)構(gòu)性減稅”的決心。

而且，這一提法與市場(chǎng)的預(yù)期也有較大差距。因?yàn)閷W(xué)界和市場(chǎng)一直認(rèn)為，全面減稅符合“充分利用稅收政策調(diào)整我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”的政策目的，應(yīng)該是今后一段時(shí)期促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)回升的有效手段。而2012年全國(guó)稅收收入完成11.07萬(wàn)億，是2004年的4倍還多，宏觀稅負(fù)更是上升到了21.3%，放到世界范圍內(nèi)看，這一比例也不低了。一直喊“減稅”，但稅負(fù)卻穩(wěn)步上升，本來(lái)就被大家詬病，“穩(wěn)定稅負(fù)”的新提法更是當(dāng)頭澆了一瓢冷水。

之所以會(huì)出現(xiàn)這種意外，原因是政府的支出一直在漲。減稅和減支是硬幣的兩面，減稅必先減支，而如今中央要“穩(wěn)定稅負(fù)”，說(shuō)明政府從總量上削減財(cái)政支出的意愿并不強(qiáng)?？梢哉f(shuō)，“穩(wěn)定稅負(fù)”是政府與市場(chǎng)妥協(xié)的結(jié)果。

折中決策

維持當(dāng)前稅負(fù)不變，政府可能有自己的考慮。

第一，“推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”，以及“讓發(fā)展成果更多、更公平惠及全體人民”，需要政府大幅增加醫(yī)療、教育、養(yǎng)老及其他社會(huì)公共福利支出。中國(guó)現(xiàn)有13億人參加醫(yī)保，8億人參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，如果再考慮由“保障全覆蓋”到“保障質(zhì)量的全面提高”，沒(méi)有稅收收入的保障肯定不行。而且公共福利支出屬于剛性支出，增加容易減下來(lái)難。

第二，有研究估計(jì)，現(xiàn)有的中央和地方兩級(jí)政府債務(wù)合計(jì)有將近30萬(wàn)億元，這是懸在政府頭上的“達(dá)摩克利斯之劍”。要想盡快償債，要么依賴稅收，要么依賴土地財(cái)政，如果城鄉(xiāng)建設(shè)一體化導(dǎo)致土地財(cái)政受限，稅收收入再?zèng)]有保障，則政府債務(wù)違約的連鎖后果誰(shuí)也不敢想，中國(guó)賭不起。

第三，從2015年開(kāi)始，中國(guó)會(huì)加速步入老齡化社會(huì)。如果考慮未來(lái)不可逆轉(zhuǎn)的人口老齡化趨勢(shì)，即使政府有決心減稅，恐怕也只能是短期或中期刺激中國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的救濟(jì)性政策。減稅不容易，短期內(nèi)如此，長(zhǎng)期來(lái)看更是如此。從這個(gè)意義上講，“穩(wěn)定稅負(fù)”可能是政府著眼于當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)的折中選擇。

明白了這些，我們?cè)倩剡^(guò)頭來(lái)看上海自貿(mào)區(qū)的稅收優(yōu)惠政策，自然就會(huì)豁然開(kāi)朗。依據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，國(guó)際自由貿(mào)易園區(qū)普遍采用具有競(jìng)爭(zhēng)力的特殊稅收優(yōu)惠，比如：實(shí)施比區(qū)域外更低的稅率，或者在重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)嵤└觾?yōu)惠的稅率。為此，上海市政府曾向國(guó)家要政策，即自貿(mào)區(qū)內(nèi)符合條件的企業(yè)按15%的稅率征收企業(yè)所得稅，但結(jié)果卻遭到中央層面的否決?！胺€(wěn)定稅負(fù)”，看來(lái)不僅在全國(guó)如此，在自貿(mào)區(qū)內(nèi)也是如此。

（經(jīng)濟(jì)學(xué)博士陳金保對(duì)此文亦有貢獻(xiàn)）

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