呂漢陽(yáng) 張強(qiáng)

政府采購(gòu)的政策功能（second function），在通常情況下也被稱為次功能，由此“別稱”我們可以看出，政府采購(gòu)的功能是有層次的。節(jié)約資金和規(guī)范管理是其基本功能，而我們語(yǔ)義中的政策功能其實(shí)是政府采購(gòu)的衍生功能。就我國(guó)而言，政府采購(gòu)除了能夠規(guī)范資金支出、節(jié)約財(cái)政資金之外，還涉及促進(jìn)自主創(chuàng)新、節(jié)能環(huán)保、扶持中小企業(yè)發(fā)展、購(gòu)買國(guó)貨等目標(biāo)。怎樣對(duì)這些目標(biāo)進(jìn)行排序，這是一個(gè)哲學(xué)問(wèn)題，在不同的背景下排序可能會(huì)不同，但也要視具體情況而定，不是簡(jiǎn)單的非此即彼。

回顧過(guò)去10年，我國(guó)政府采購(gòu)的改革發(fā)展速度非常快，這一改革也走在了其他行政改革的前列，比如信息公開透明就是其他行政改革所無(wú)法比擬的。但是，政府采購(gòu)的政策功能卻發(fā)揮得并不太好。追根溯源，由于政府采購(gòu)制度改革是分階段進(jìn)行的，前10年最主要的是擴(kuò)面增量、規(guī)范基本程序；采購(gòu)規(guī)模逐步擴(kuò)大后，政策功能才被逐步體現(xiàn)和重視。

其實(shí)，政府采購(gòu)制度改革的階段性可以從我國(guó)出臺(tái)的政府采購(gòu)法律法規(guī)中得以證明。從2004年開始，相關(guān)部委陸續(xù)出臺(tái)了一些有關(guān)政策功能的文件。2004年，財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布了《節(jié)能產(chǎn)品政府采購(gòu)實(shí)施意見》及首批“節(jié)能產(chǎn)品政府采購(gòu)清單”；2005年，為維護(hù)信息安全，財(cái)政部下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)<無(wú)線局域網(wǎng)產(chǎn)品政府采購(gòu)實(shí)施意見>的通知》；2006年10月，財(cái)政部、原環(huán)?？偩致?lián)合發(fā)布了《環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購(gòu)實(shí)施的意見》及首批“環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購(gòu)清單”；2007年，財(cái)政部印發(fā)了《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購(gòu)預(yù)算管理辦法》、《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購(gòu)評(píng)審辦法》、《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購(gòu)合同管理辦法》3個(gè)文件，從預(yù)算編制、評(píng)審辦法、合同履約等方面明確了政府采購(gòu)優(yōu)先購(gòu)買自主創(chuàng)新產(chǎn)品。這些文件對(duì)于政府采購(gòu)的發(fā)展起到了一定的作用，但也存在一些問(wèn)題，如清單更新不及時(shí)、制定過(guò)程不夠透明等等。

今后如何發(fā)揮政府采購(gòu)政策功能，筆者認(rèn)為，要堅(jiān)持“向上靠、向下沉”的原則。

“向上靠”，指的是要將政策功能的發(fā)揮與國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策、大政方針相結(jié)合，不能只在供應(yīng)商、采購(gòu)人、中介代理機(jī)構(gòu)這個(gè)小圈子里打轉(zhuǎn)。2003年《政府采購(gòu)法》出臺(tái)時(shí)，其實(shí)受市場(chǎng)自由主義理論影響很大；2007年起，人們逐漸開始關(guān)注政府采購(gòu)的政策功能，因?yàn)槟菚r(shí)開始提倡科學(xué)發(fā)展觀，不再單純強(qiáng)調(diào)利益、強(qiáng)調(diào)節(jié)約資本。今后，我們要將政府采購(gòu)政策功能的發(fā)揮放到大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景下，放在整體社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中，一定要與國(guó)家發(fā)展改革的大潮緊密聯(lián)系起來(lái)。只有這樣，政府采購(gòu)才能避免“自說(shuō)自話”，真正發(fā)揮服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的作用，也才能得到社會(huì)和老百姓的認(rèn)可。

“向下沉”，指的是我們不僅要出臺(tái)文件，還要確保落實(shí)。落實(shí)的含義不僅有是否執(zhí)行的問(wèn)題，還有在執(zhí)行過(guò)程中是否有偏差的問(wèn)題。以被廢止的3個(gè)自主創(chuàng)新文件為例，當(dāng)時(shí)，財(cái)政部與相關(guān)科技部門準(zhǔn)備擬定一個(gè)自主創(chuàng)新產(chǎn)品范圍，即《政府采購(gòu)自主創(chuàng)新產(chǎn)品目錄》，然而一直未出臺(tái)。其實(shí)在廢止之前，這3個(gè)文件并未全面落實(shí)，但在部分地區(qū)曾有試點(diǎn)實(shí)施。我們?cè)?jīng)調(diào)研過(guò)一些地方的自主創(chuàng)新產(chǎn)品目錄，可以說(shuō)是借立目錄之名，行地方保護(hù)之實(shí)。我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身就發(fā)展得不夠健全，競(jìng)爭(zhēng)不充分，借政府采購(gòu)促進(jìn)自主創(chuàng)新的契機(jī)推行地方保護(hù)，其實(shí)這與政府采購(gòu)的立法宗旨是背道而馳的，也就是說(shuō)在落實(shí)政策功能的時(shí)候就出現(xiàn)了偏差。