沈洪溥
2013年12月30 日,審計(jì)署終于發(fā)布了《全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》,并就審計(jì)結(jié)果答記者問。審計(jì)結(jié)果顯示,截至2013 年6 月底,全國地方政府性債務(wù)余額17.9 萬億。應(yīng)該說,這趕在年根出臺(tái)的數(shù)據(jù),與市場預(yù)測是基本接近的,部分分項(xiàng)甚至偏低。隨后,國家發(fā)改委在發(fā)布的一份答記者問中明確,“在平臺(tái)公司項(xiàng)目建設(shè)資金出現(xiàn)缺口,無法完工實(shí)現(xiàn)預(yù)期收益的情況下,可考慮允許這些平臺(tái)公司發(fā)行適度規(guī)模的新債”,募集資金用于“借新還舊”和未完工的項(xiàng)目建設(shè),確保不出現(xiàn)“半拉子”工程。
無論是審計(jì)署的審計(jì)結(jié)果文檔還是審計(jì)署答記者問中的內(nèi)容都透露出三層意思:一是政府對于存量債務(wù)舉債合理性、重要性的認(rèn)可;二是舉債的結(jié)果是“形成了大量的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)”;三是總體的風(fēng)險(xiǎn)是可控的,總量上的指標(biāo)低于國際標(biāo)準(zhǔn),且有經(jīng)營收入作為償債來源。按此推演下去,中央政府部門對地方政府現(xiàn)有舉債行為的肯定,將意味著審計(jì)署統(tǒng)計(jì)范疇內(nèi)的債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)較低,且還有加碼余地。
但是,要注意到,審計(jì)署披露的債務(wù)數(shù)據(jù),在城投債、信托這種有公開數(shù)據(jù)的項(xiàng)目結(jié)果方面,低于市場普遍的估算值,這樣,其中可能意味著,真實(shí)的地方政府債務(wù)(包含各種債務(wù)形式)或許是要高于17.9 萬億元。換言之,此數(shù)據(jù)或有低估,加碼要慎之又慎。
一方面,債務(wù)總水平在預(yù)期范圍內(nèi),并不令人意外。眾所周知,我國的政府性債務(wù)多數(shù)是形成投資。2009年,是GDP投資率顯著提升的一年,之后穩(wěn)定,基建投資也逐漸放緩,因此,大方向上,我國地方政府性債務(wù)總量在最近兩年不會(huì)有過快增長。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)和近兩年的其他融資方式納入審計(jì),也影響有限,畢竟,鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)比例較小,其他融資方式總體有限。
另一方面,地方債務(wù)問題更多應(yīng)是規(guī)范發(fā)展,避免“一管就死,一放就亂”。地方債務(wù)關(guān)系到經(jīng)濟(jì)增長方式、政府作用、財(cái)稅體制改革、國企改革等諸多方面,牽一發(fā)而動(dòng)全身。從三中全會(huì)和中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神看,一是在政府和市場的關(guān)系處理上,市場要發(fā)揮資源配置的決定性作用,但還要發(fā)揮政府作用,并要發(fā)揮中央和地方的兩個(gè)積極性,這意味著地方的經(jīng)濟(jì)角色不會(huì)放棄;二是改革“必須立足于我國長期處于社會(huì)主義初級階段這個(gè)最大實(shí)際,堅(jiān)持發(fā)展仍是解決我國所有問題的關(guān)鍵這個(gè)重大戰(zhàn)略判斷”。從此出發(fā),化解存量債務(wù)問題,解決局部兌付困難,要從經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、增長中解決目前的問題,漸進(jìn)調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),不宜立即加速去杠桿,也不宜反復(fù)加杠桿。在允許總量緩慢增加的基礎(chǔ)上,逐步化解風(fēng)險(xiǎn)。
當(dāng)前的問題是,地方政府的融資需求巨大,并可能有重新加速之憂。一方面,2012年底到2013年6月底的地方有償還責(zé)任債務(wù)增長較快;另一方面,2013年下半年以來的資金市場緊張和資金價(jià)格高企,同期也是債務(wù)償還的高峰,因此發(fā)生了較大規(guī)模的債務(wù)展期和借新還舊。比較2011年和此次的審計(jì)結(jié)果可知,地方政府償債分布在后延,問題是在積累,而不是在有序化解??紤]到2013年地方財(cái)政收入雖有下降依然平穩(wěn),土地收入較多,2014年仍然是償債高峰。因此,2014年地方政府的資金緊張狀況還將持續(xù),甚至可能進(jìn)一步加重。
地方債務(wù)問題其實(shí)并非是總體償債風(fēng)險(xiǎn),而更多是流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。三中全會(huì)和中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議以及一系列措施都在強(qiáng)化地方政府的債務(wù)償還和風(fēng)險(xiǎn)化解責(zé)任,這樣,在2014年,地方債務(wù)實(shí)際暴露風(fēng)險(xiǎn)的概率仍然較小。但是,如果銀行等金融部門對此解讀為地方政府債務(wù)整體風(fēng)險(xiǎn)可控,乃至主動(dòng)支持“借新還舊”基礎(chǔ)上進(jìn)一步增加杠桿,那么,就可能意味著銀行等金融機(jī)構(gòu)對非標(biāo)資產(chǎn)的追捧將會(huì)進(jìn)一步上升,這將導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)的再次快速累積,并可能導(dǎo)致流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)快速暴露。
(作者為經(jīng)濟(jì)學(xué)博士)endprint