●程艷萍 彭 瑋

十年來，財政監(jiān)督信息化建設(shè)從無到有，經(jīng)歷了大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)階段和業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)部署階段，網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基本完成，核心業(yè)務(wù)已實現(xiàn)信息化支撐，財政監(jiān)督信息化建設(shè)取得了實質(zhì)的進展。與此同時，新形勢下的財政監(jiān)督信息化建設(shè)與財政核心業(yè)務(wù)、業(yè)務(wù)相關(guān)單位的信息化水平仍存在較大差距。為此，本文通過對財政監(jiān)督信息化建設(shè)，特別是軟件建設(shè)情況的研究分析，希望找出當前信息化建設(shè)過程中存在的不足，并提出針對性的建議和對策，以便讓信息化建設(shè)更好地為財政監(jiān)督服務(wù)。

一、財政監(jiān)督信息化建設(shè)現(xiàn)狀調(diào)查

經(jīng)過多年的發(fā)展，財政監(jiān)督信息化建設(shè)取得了一定的實效。按照分布實施、逐步推進的原則，財政部、監(jiān)督檢查局及各專員辦根據(jù)實際工作的需要，開發(fā)了多個財政監(jiān)督信息軟件系統(tǒng)。通過調(diào)查統(tǒng)計了當前專員辦使用的財政監(jiān)督信息系統(tǒng)和軟件，詳細情況見表1。

從表1可以看到，當前各專員辦在用的信息化軟件系統(tǒng)大致上可分為辦公自動化系統(tǒng)、日常監(jiān)管軟件、專項檢查軟件、審核審批系統(tǒng)、外網(wǎng)門戶網(wǎng)站五大類。承載業(yè)務(wù)的網(wǎng)絡(luò)有財政部內(nèi)網(wǎng)、各辦外網(wǎng)及檢查業(yè)務(wù)時臨時搭建的局域網(wǎng)，其中：財政部內(nèi)網(wǎng)由財政部信息網(wǎng)絡(luò)中心承建，實現(xiàn)了財政部機關(guān)與專員辦縱向聯(lián)網(wǎng)及35個專員辦間橫向聯(lián)網(wǎng)；專員辦門戶網(wǎng)站依托于財政部門戶網(wǎng)站，與互聯(lián)網(wǎng)連接的外網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)由各專員辦自行開通。專員辦信息化系統(tǒng)總體情況如圖1:

圖1 當前專員辦信息化系統(tǒng)總體情況

二、財政監(jiān)督信息化建設(shè)現(xiàn)狀分析

由表1可以看出，專員辦的信息化建設(shè)呈現(xiàn)“三個不同”：一是信息系統(tǒng)由不同的業(yè)務(wù)司局主導(dǎo)。財政部各業(yè)務(wù)司局、監(jiān)督檢查局及各地專員辦等部門根據(jù)自身業(yè)務(wù)需要，外包或自行開發(fā)出了多個應(yīng)用系統(tǒng)實體。二是信息系統(tǒng)由不同的軟件公司開發(fā)。三是信息系統(tǒng)由不同的網(wǎng)絡(luò)支撐應(yīng)用?！叭齻€不同”的出現(xiàn)是信息化建設(shè)初期不可避免的階段，根據(jù)著名的信息系統(tǒng)進化的階段模型“諾蘭模型”的定義，專員辦的信息化建設(shè)經(jīng)過了初始階段、普及階段，正處于第三階段控制階段。這一階段的信息化建設(shè)關(guān)注信息系統(tǒng)對業(yè)務(wù)的支持，實現(xiàn)了專員辦工作方式從手工到計算機處理的轉(zhuǎn)型，提高了工作效率、降低了行政成本、積累了數(shù)據(jù)資源，但也存在以下典型問題：

表1 專員辦在用軟件情況調(diào)查匯總表

（一）應(yīng)用系統(tǒng)重復(fù)建設(shè)

由于對業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用有著迫切的需要，而各專員辦之間又獨立性較強、組織協(xié)調(diào)不夠、信息化程度不一，導(dǎo)致部分信息系統(tǒng)存在著重復(fù)建設(shè)的情況。比較典型的例子是各專員辦使用的內(nèi)網(wǎng)網(wǎng)站、早期的OA 平臺。

（二）信息孤島現(xiàn)象嚴重

信息孤島形成的主要原因是圍繞一項項業(yè)務(wù)工作，開發(fā)或引進一個個應(yīng)用系統(tǒng)。這些分散開發(fā)或引進的應(yīng)用系統(tǒng)，沒有統(tǒng)一考慮數(shù)據(jù)標準或信息共享問題，而導(dǎo)致業(yè)務(wù)流程不通、數(shù)據(jù)不能交換或交換困難。需要特別說明的是信息孤島并非只存在于財政監(jiān)督的信息化建設(shè)中，而是各國各行業(yè)信息化建設(shè)中普遍存在的問題，且將在未來較長時間內(nèi)持續(xù)存在于財政監(jiān)督信息化建設(shè)的發(fā)展過程中。信息孤島的主要類型有業(yè)務(wù)孤島和網(wǎng)絡(luò)孤島：

1、業(yè)務(wù)孤島。以財政部與專員辦間電子公文處理的工作流程為例，如圖2。各專員辦需設(shè)專人從財政電子公文傳輸系統(tǒng)上取出收文，再在協(xié)同辦公平臺上按文件要素進行文件導(dǎo)入和收文登記。這是典型的業(yè)務(wù)孤島，表現(xiàn)為一項業(yè)務(wù)流程不能通過軟件系統(tǒng)得到完整、順序的執(zhí)行和處理，而是在部門間被各自為政的局部應(yīng)用軟件系統(tǒng)割裂，造成信息重復(fù)的輸入輸出，不能較好滿足業(yè)務(wù)處理的需要。

圖2 業(yè)務(wù)孤島的實例

2、網(wǎng)絡(luò)孤島。以財政直接支付申報審核系統(tǒng)為例。專員辦財政直接支付申報審核系統(tǒng)面向中央駐地方二級預(yù)算單位，建設(shè)在外網(wǎng)上，而與之業(yè)務(wù)相關(guān)的國庫外圍支付平臺及專員辦數(shù)據(jù)臺賬平臺則建設(shè)在財政部內(nèi)網(wǎng)上。因網(wǎng)絡(luò)原因，系統(tǒng)間需手工交換預(yù)算單位用款計劃、審核數(shù)據(jù)信息，如圖3。在數(shù)據(jù)交換頻繁的情況下，人工交換數(shù)據(jù)工作量大，從而形成事實上的“網(wǎng)絡(luò)孤島”。

圖3 網(wǎng)絡(luò)孤島的實例

（三）“兩個貫通”未能實現(xiàn)

1、專員辦與財政部業(yè)務(wù)司局之間信息資源無法共享。表現(xiàn)在專員辦不能從業(yè)務(wù)司局已有的信息系統(tǒng)中直接獲取需要的數(shù)據(jù)，而專員辦財政監(jiān)督的成果和數(shù)據(jù)也不能及時準確的傳遞給業(yè)務(wù)司局，為財政管理提供決策參考。

2、專員辦與同級預(yù)算單位之間信息交換渠道不暢。各專員辦與中央二級預(yù)算單位、地方財政、國稅地稅、人民銀行等業(yè)務(wù)相關(guān)單位進行信息交換，多停留在填表、報盤、郵件為主的半自動化半手工的階段，未能搭建常態(tài)化、信息化的交換渠道。

未能實現(xiàn)“兩個貫通”的原因：一是技術(shù)原因，由于部門之間相互封閉，信息化建設(shè)和信息資源擁有情況互不熟悉，部分單位在推進自己部門內(nèi)部的信息化建設(shè)中，也沒有與其他相關(guān)業(yè)務(wù)往來部門進行溝通和交流，各自為政，導(dǎo)致后期數(shù)據(jù)難以貫通。二是非技術(shù)原因，由于部門信息擁有的不對稱，導(dǎo)致?lián)碛休^多資源的一方不愿或者沒有動力共享數(shù)據(jù)信息。

（四）數(shù)據(jù)利用程度較低

當前階段財政監(jiān)督的數(shù)據(jù)來源主要是三部分：一是手工記錄的業(yè)務(wù)臺賬；二是從外部單位獲取的數(shù)據(jù)信息；三是現(xiàn)有信息系統(tǒng)內(nèi)的歷史數(shù)據(jù)。當前對數(shù)據(jù)的利用多只停留在提供基于信息系統(tǒng)內(nèi)歷史數(shù)據(jù)的檢索查詢、報表編制等基本功能，對數(shù)據(jù)的利用程度較低，遠遠達不到對財政監(jiān)督檢查工作標準化自動化程度的要求。這是因為孤立的信息系統(tǒng)無法有效地提供跨部門、跨系統(tǒng)的綜合性信息，各類數(shù)據(jù)不能形成有價值的信息，局部的信息不能提升為管理知識，故對財政管理、財政監(jiān)督的決策支持流于空談。

（五）應(yīng)用問題

與信息化建設(shè)剛起步時相比，財政監(jiān)督人員已能熟練操作計算機完成日常工作，當前應(yīng)用問題主要存在于：一是對會計信息質(zhì)量檢查軟件的應(yīng)用，會計檢查軟件更多的作為一個電子化看賬軟件，很少有監(jiān)督人員能使用軟件進行智能化查賬。而由于數(shù)據(jù)導(dǎo)入的非通用性和復(fù)雜性，使得監(jiān)督人員更愿意直接使用企業(yè)的財務(wù)系統(tǒng)看賬。二是軟件使用問題多，但軟件更新周期長。這種情況的造成是因為監(jiān)督人員懂業(yè)務(wù)，但計算機專業(yè)程度較低，導(dǎo)致在應(yīng)用中發(fā)現(xiàn)使用的問題，卻不能提出專業(yè)的改進需求和建議。

三、財政監(jiān)督信息化建設(shè)發(fā)展方向

參考“諾蘭模型”信息化發(fā)展的階段論，財政監(jiān)督信息化建設(shè)未來的發(fā)展方向是由分步建設(shè)走向系統(tǒng)集成和數(shù)據(jù)管理階段。

（一）將財政監(jiān)督子系統(tǒng)融入金財工程應(yīng)用支撐平臺

金財工程應(yīng)用支撐平臺(以下簡稱應(yīng)用支撐平臺，英文縮寫FASP)是由財政部統(tǒng)一組織開發(fā)的、在全國財政系統(tǒng)推廣實施的唯一平臺。應(yīng)用支撐平臺以總賬管理系統(tǒng)為核心，對平臺上的各個應(yīng)用系統(tǒng)數(shù)據(jù)信息進行高度集中，形成財政業(yè)務(wù)公共數(shù)據(jù)，實現(xiàn)各應(yīng)用系統(tǒng)間的數(shù)據(jù)的交換、共享和整合。外部接口系統(tǒng)則統(tǒng)一了與地方財政部門、預(yù)算單位、人民銀行及國稅地稅等部門間的信息交換方法和數(shù)據(jù)交換機制，解決了財政與同級其他部門間的業(yè)務(wù)和數(shù)據(jù)貫通問題。

1.2結(jié)果:口服碘-131200mci及以上藥量比口服碘131100mci患者不良反應(yīng)多。100名患者中31人住院期間失眠,其中6名給予艾司唑侖片1mg睡前口服。出現(xiàn)惡心21人、嘔吐7人、腹瀉2人、胃痛2人、腮腺腫脹4人、頸部緊繃感5人。通過對癥處理,責任護士進行心理護理及飲食指導(dǎo)、向患者講解碘-131治療甲狀腺癌相關(guān)知識,出院時,41名患者出現(xiàn)的不良反應(yīng)癥狀緩解,100名患者出院滿意度均達到98%以上。

財政監(jiān)督子系統(tǒng)應(yīng)作為應(yīng)用支撐平臺中與預(yù)算管理系統(tǒng)、國庫支付系統(tǒng)等財政核心業(yè)務(wù)系統(tǒng)平行的一個業(yè)務(wù)系統(tǒng)，通過總賬管理系統(tǒng)與財政管理的各個業(yè)務(wù)系統(tǒng)交換數(shù)據(jù)，并利用應(yīng)用支撐平臺中的外部接口模塊實現(xiàn)與同級其他部門業(yè)務(wù)和數(shù)據(jù)的貫通。應(yīng)用支撐平臺提供了財政監(jiān)督信息化建設(shè)所亟須的統(tǒng)一的數(shù)據(jù)規(guī)范、完整的數(shù)據(jù)來源、“三通”的橋梁，為解決財政監(jiān)督信息化建設(shè)當前所面臨的困境提供了一套完整的解決方案，所以財政監(jiān)督子系統(tǒng)要積極爭取納入應(yīng)用支撐平臺的建設(shè)規(guī)劃，努力融入應(yīng)用支撐平臺的設(shè)計構(gòu)架，如圖4。

圖4 財政監(jiān)督子系統(tǒng)融入金財工程應(yīng)用支撐平臺

（二）改造集成完善當前已有系統(tǒng)為財政監(jiān)督子系統(tǒng)

融入應(yīng)用支撐平臺主要有以下兩種模式：一是基于應(yīng)用支撐平臺重新構(gòu)建應(yīng)用系統(tǒng)的生長模式；二是對原應(yīng)用系統(tǒng)進行改造接入平臺的接入模式。財政監(jiān)督系統(tǒng)要認真分析現(xiàn)有信息系統(tǒng)的實際情況，按照財政部的要求，對于新開發(fā)的應(yīng)用系統(tǒng)，必須基于應(yīng)用支撐平臺進行開發(fā)；對于不能滿足業(yè)務(wù)需要、技術(shù)落后，無長期應(yīng)用潛力的系統(tǒng)，應(yīng)基于應(yīng)用支撐平臺進行重新開發(fā)；對于滿足業(yè)務(wù)需要、技術(shù)先進，有長期應(yīng)用潛力的系統(tǒng)，應(yīng)通過適當改造接入應(yīng)用支撐平臺。對當前已有的財政監(jiān)督信息系統(tǒng)，應(yīng)加以改造、集成和完善為財政監(jiān)督子系統(tǒng)，如圖5，以順利接入應(yīng)用支撐平臺。

圖5 財政監(jiān)督子系統(tǒng)系統(tǒng)架構(gòu)

1、改造集成綜合辦公平臺。綜合辦公平臺負責實現(xiàn)政務(wù)運行自動化，將內(nèi)部管理工作納入計算機管理，提高行政運行效率和管理水平?？梢詫T辦協(xié)同辦公平臺為基礎(chǔ)，整合表1中列出的其他行政管理軟件，完成以下功能：一是公文處理，完成電子公文的收文、發(fā)文、督辦流程；二是信息發(fā)布，完成財政監(jiān)督內(nèi)部信息的上傳下達；三是資產(chǎn)管理，實現(xiàn)從資產(chǎn)購置、領(lǐng)用、調(diào)撥、盤點、維修到報廢的全方位管管；四是檔案管理，與公文處理模塊及監(jiān)督檢查軟件交互，實現(xiàn)業(yè)務(wù)、公文檔案電子歸檔的流程化和一體化；五是人事管理，實現(xiàn)請假審批、考勤統(tǒng)計、考核發(fā)布等功能。

2、修改完善監(jiān)督檢查軟件。監(jiān)督檢查軟件包括專項檢查軟件、日常監(jiān)管軟件、審核審批系統(tǒng)三類?；跇I(yè)務(wù)開發(fā)的監(jiān)督檢查軟件在投入運行后，較好地完成了單項業(yè)務(wù)的信息化管理，積累了大量的監(jiān)督檢查數(shù)據(jù)，并在此基礎(chǔ)上能完成簡單的查詢匯總、報表編制功能。對以上監(jiān)督檢查軟件的改造重點應(yīng)放在：一是統(tǒng)一數(shù)據(jù)技術(shù)規(guī)范，使數(shù)據(jù)管理從分散走向集中。當前的監(jiān)督檢查軟件要對照財政部應(yīng)用支撐平臺的《兩個技術(shù)規(guī)范》，對不符合技術(shù)規(guī)范的要進行修改，使之符合技術(shù)規(guī)范的要求，為實現(xiàn)數(shù)據(jù)的集中管理和與外部單位進行數(shù)據(jù)交換提供技術(shù)支撐；二是梳理監(jiān)督業(yè)務(wù)流程，使業(yè)務(wù)系統(tǒng)從割裂走向協(xié)同。業(yè)務(wù)流程的重新梳理是整合業(yè)務(wù)系統(tǒng)的基礎(chǔ)，當前的監(jiān)督檢查軟件要完成從現(xiàn)在上下分層次的平行流程到信息共享的串行工作流程的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)信息的一次處理與共享使用。

3、重點建設(shè)數(shù)據(jù)分析平臺。當前各專員辦普遍應(yīng)用的以EXCEL 軟件編輯和管理的數(shù)據(jù)臺賬已遠不能滿足財政監(jiān)督工作的需要，依托應(yīng)用支撐平臺的總賬管理系統(tǒng)，建設(shè)數(shù)據(jù)分析平臺將是實現(xiàn)財政監(jiān)督信息化建設(shè)跨越發(fā)展的重點所在。數(shù)據(jù)分析平臺要完成以下功能：一是基于統(tǒng)一的數(shù)據(jù)技術(shù)規(guī)范，將各個系統(tǒng)之間（包括財政監(jiān)督信息系統(tǒng)內(nèi)部、財政監(jiān)督系統(tǒng)與應(yīng)用支撐平臺其他業(yè)務(wù)系統(tǒng)、財政監(jiān)督系統(tǒng)與外部其他單位應(yīng)用系統(tǒng)）孤立的數(shù)據(jù)信息有效關(guān)聯(lián)和高度整合，建成財政監(jiān)督業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)中心，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的高度共享；二是保留原有數(shù)據(jù)臺賬功能，在此基礎(chǔ)上提供更全面快捷的數(shù)據(jù)查詢匯總、報表編制、圖表展示等功能；三是基于完整的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)中心，進行更高層次的數(shù)據(jù)使用。一方面是通過定義各類業(yè)務(wù)分析、預(yù)警的指標和模板，結(jié)合自動化的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)計算功能，實現(xiàn)對財政監(jiān)督業(yè)務(wù)的深度分析和動態(tài)預(yù)警功能；另一方面是利用財政監(jiān)督成果，加大對財政管理的數(shù)據(jù)反饋，為財政管理決策分析提供參考，體現(xiàn)財政監(jiān)督的價值。對此，以財政監(jiān)督的財政直接支付申報業(yè)務(wù)舉例說明，如圖6：

圖6 數(shù)據(jù)分析中心實現(xiàn)功能舉例

四、財政監(jiān)督信息化建設(shè)發(fā)展建議

(一)制度保障

財政監(jiān)督信息化制度建設(shè)的整體規(guī)劃和工作計劃，是通過工作文件的形式加以明確，并傳達到整個財政監(jiān)督系統(tǒng)，從制度上保障財政監(jiān)督信息化建設(shè)的有序開展。

1、重視整體規(guī)劃。財政監(jiān)督的信息化建設(shè)要想取得大的成就，必須從兩個層次上同時進行。一方面要從財政部“金財工程”層面上進行總體設(shè)計，積極推動財政監(jiān)督子系統(tǒng)納入財政部應(yīng)用支撐平臺的系統(tǒng)設(shè)計框架；另一方面也要從財政監(jiān)督子系統(tǒng)層面上進行整體規(guī)劃，明確財政監(jiān)督信息化建設(shè)的發(fā)展方向，按照應(yīng)用支撐平臺的技術(shù)標準制定新的信息系統(tǒng)開發(fā)目標和舊的信息系統(tǒng)改造計劃。

2、明確工作計劃。財政監(jiān)督信息化建設(shè)是一項系統(tǒng)化工程，除了整體規(guī)劃外，還應(yīng)有較為詳細的項目建設(shè)實施和改進工作計劃，按短期、中期、長期制定建設(shè)實施新的系統(tǒng)和改進已有系統(tǒng)的時間表，確定不同階段的工作任務(wù)。

（二）后勤保障

信息化建設(shè)是一項耗財耗力的長期工程，財政監(jiān)督系統(tǒng)需要凝聚人力財力，從后勤上保障財政監(jiān)督信息化建設(shè)的長期開展。

1、凝聚人力財力。明確財政監(jiān)督信息化建設(shè)由監(jiān)督檢查局統(tǒng)一規(guī)劃實施，原則上各專員辦不得自行開展信息系統(tǒng)建設(shè)，避免財政監(jiān)督系統(tǒng)內(nèi)部再次出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)和標準不一的情況，同時集中財政監(jiān)督的人力和財力，做好財政監(jiān)督信息系統(tǒng)從獨立到整合、數(shù)據(jù)從分散到集中、業(yè)務(wù)從割裂到協(xié)同的轉(zhuǎn)型升級。

2、設(shè)立專門機構(gòu)。財政監(jiān)督隊伍規(guī)模龐大，人員編制超過千人，可以考慮仿效部機關(guān)設(shè)立信息中心的做法，在監(jiān)督檢查局內(nèi)成立信息化機構(gòu)，從人員上保障下一步信息化建設(shè)轉(zhuǎn)型升級的順利開展。信息化機構(gòu)專職負責財政監(jiān)督系統(tǒng)信息化建設(shè)的理論研究、規(guī)劃設(shè)計、組織實施和持續(xù)改進，就信息化建設(shè)與其他業(yè)務(wù)司局及業(yè)務(wù)往來單位進行溝通協(xié)調(diào)。

（三）應(yīng)重點加強的工作

1、加強溝通協(xié)調(diào)。財政監(jiān)督作為非財政核心業(yè)務(wù)，不占有財政核心數(shù)據(jù)，在當前階段更多的是需從相關(guān)業(yè)務(wù)單位（如部業(yè)務(wù)司局、地方財稅等同級部門）獲取數(shù)據(jù)，所以財政監(jiān)督要主動加強與外部單位的溝通協(xié)調(diào)，一方面是了解他們的信息化建設(shè)和信息資源擁有情況，避免與財政監(jiān)督信息系統(tǒng)出現(xiàn)各自為政、數(shù)據(jù)無法貫通的情況；另一方面是通過溝通協(xié)調(diào)，獲取相關(guān)業(yè)務(wù)單位的信任，構(gòu)建雙方常態(tài)化信息化的數(shù)據(jù)交換機制。

2、提高應(yīng)用水平。一是針對當前財政監(jiān)督軟件應(yīng)用中的難點如會計信息質(zhì)量檢查軟件，組織骨干力量，結(jié)合案例研究軟件的使用方法和改進方向，形成行之有效的檢查經(jīng)驗和操作指南加以推廣。二是培養(yǎng)一批業(yè)務(wù)與技術(shù)并重的復(fù)合型人才，能在工作中從專業(yè)的角度發(fā)現(xiàn)和提出問題，為財政監(jiān)督信息系統(tǒng)的建設(shè)和不斷完善提出切實可行的建議。