王 濤 時(shí) 影

（山東政法學(xué)院 政治與行政管理系，山東 濟(jì)南250014）

在西方公共行政理論發(fā)展過程中，對(duì)政府績(jī)效及績(jī)效評(píng)估的理解歷經(jīng)了幾次較大的范式轉(zhuǎn)換，在不同時(shí)期，衡量政府績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)值取向有所不同，這根源于對(duì)政府職能定位的調(diào)整。政府職能的本質(zhì)是政府所負(fù)有的責(zé)任擔(dān)當(dāng)、須盡義務(wù)以及政府應(yīng)該發(fā)揮的作用，其核心是明確“政府該做什么，怎樣做好”的問題。傳統(tǒng)的公共行政理論關(guān)注行政過程的效率，現(xiàn)代公共行政理論則強(qiáng)調(diào)政府的社會(huì)責(zé)任，強(qiáng)化公民在政府績(jī)效評(píng)估中的地位與角色，從而拓展了政府績(jī)效的內(nèi)涵結(jié)構(gòu)。［1］（P52）受其影響，政府績(jī)效評(píng)估的實(shí)踐也經(jīng)歷了從效率導(dǎo)向型評(píng)估到效益導(dǎo)向型評(píng)估再到服務(wù)導(dǎo)向型評(píng)估的轉(zhuǎn)變過程。

一、傳統(tǒng)公共行政對(duì)效率價(jià)值的極端推崇

傳統(tǒng)公共行政理論自創(chuàng)立之日起，就以如何提高組織過程的效率為最重要的目標(biāo)，公共行政管理被視為是一種以各種管理技術(shù)為基礎(chǔ)追求組織效率的活動(dòng)與過程。古利克說，“在行政學(xué)科中（不管是公共組織還是私營組織）最重要的‘善’就是效率。”［2］（P193）在威爾遜看來，公共行政研究首先要明確政府能夠恰當(dāng)且成功地做什么事情，以及如何以更高的效率和更低的成本做好這些恰當(dāng)?shù)氖虑?，他明確提出，“行政學(xué)研究的目標(biāo)在于……盡可能高的效率”。［3］

在強(qiáng)化政治與行政二分的思想基礎(chǔ)上，懷特進(jìn)一步探討政治與行政二分后的政府職能。懷特指出，“政治不應(yīng)該侵入行政，管理自身就是一種科研對(duì)象。公共行政自身能夠成為一種超越價(jià)值（特指‘應(yīng)然性的研究’）的科學(xué)，行政學(xué)的目的就是做到經(jīng)濟(jì)和效率?！保?］（P41）此后，人們開始把政府管理經(jīng)濟(jì)、社會(huì)公共事務(wù)看作一個(gè)科學(xué)事實(shí)的研究領(lǐng)域，更加集中專門地研究政府職能及公共事務(wù)管理問題，以期在公共管理領(lǐng)域最大限度地提高效率。經(jīng)過這一演變過程，西方公共行政理論逐漸使政府管理公共事務(wù)的有效性建立在“效率原則”的價(jià)值尺度之上。

“效率至上”的價(jià)值訴求適應(yīng)了19世紀(jì)末20世紀(jì)初資本主義社會(huì)對(duì)政府管理的高效要求，使公共行政找到了從政治學(xué)母體中脫離出來的作為獨(dú)立學(xué)科的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。效率至上型價(jià)值觀對(duì)尚處于探索時(shí)期的政府績(jī)效評(píng)估理念、模式和機(jī)制產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。在傳統(tǒng)公共行政理論的影響下，“效率”被奉為政府績(jī)效評(píng)估的核心價(jià)值取向和權(quán)威測(cè)評(píng)標(biāo)桿。政府績(jī)效評(píng)估是站在科學(xué)、理性和價(jià)值中立的立場(chǎng)上，從技術(shù)化的角度來思考政府效率的提升。這一時(shí)期，政府績(jī)效評(píng)估主要是對(duì)政府個(gè)別部門內(nèi)部的效率進(jìn)行考評(píng)，關(guān)注的焦點(diǎn)是行政過程及效率，而非行政活動(dòng)的結(jié)果和效益，由此初步形成了重效率、技術(shù)而輕效益、價(jià)值的“效率中心主義”的運(yùn)作邏輯。

傳統(tǒng)政府管理對(duì)效率的追求，對(duì)政府責(zé)任的落實(shí)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展曾起到過很大促進(jìn)作用。政府管理傾向于從完全技術(shù)化的角度思考政府績(jī)效的進(jìn)步，過于注重政府活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)效率，而忽視了政府活動(dòng)的社會(huì)影響和公共服務(wù)的多樣性，從而違背了政府“公共性”的價(jià)值目標(biāo)和治理理念，造成了績(jī)效評(píng)估中的若干偏差和一系列負(fù)面效應(yīng)。傳統(tǒng)公共行政將政府績(jī)效和績(jī)效評(píng)估定位于“效率至上”，存在著以下幾點(diǎn)弊端：

第一，傳統(tǒng)公共行政由于深受科學(xué)管理理論的工具理性思維的影響，其對(duì)效率的追求還停留在簡(jiǎn)單的“技術(shù)效率”階段，強(qiáng)調(diào)以最少的投入來獲得最大的產(chǎn)出。這種完全量化的效率觀由于其內(nèi)涵的狹隘性而無法完全涵蓋政府管理的所有領(lǐng)域，并把豐富而復(fù)雜的政府職能簡(jiǎn)化為單一的技術(shù)職能，縮小了政府有效性的作用視域。事實(shí)上，政府效率的本質(zhì)內(nèi)涵在于提供優(yōu)質(zhì)、高效的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，并以此增進(jìn)公眾的社會(huì)福利。而“在缺乏結(jié)果尺度的情況下，效率尺度因過于強(qiáng)調(diào)工作量和產(chǎn)出而以犧牲政府活動(dòng)的質(zhì)量和效果為代價(jià)，無疑會(huì)產(chǎn)生一系列負(fù)面效應(yīng)。”。［5］

第二，效率至上的政府績(jī)效理念使得政府部門及其官員將效率視為行政管理的唯一目標(biāo)，而淡化了這一目標(biāo)所依托的價(jià)值規(guī)范。一般情況下，在行政效果很難確認(rèn)和統(tǒng)計(jì)的情況下，政府只能使用一些諸如GDP、稅收增長(zhǎng)率、就業(yè)率之類的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來評(píng)估政府績(jī)效。相應(yīng)的，政府及其官員在利益動(dòng)機(jī)的驅(qū)使下就會(huì)千方百計(jì)編造一些虛假數(shù)據(jù)來制造“政績(jī)”，甚至為了實(shí)現(xiàn)所謂的“效率”而作出違法違規(guī)的行政行為。正如哈耶克所說，“大量的行政實(shí)踐表明：行政機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)它們認(rèn)為緊迫目的的熱情，不僅會(huì)使它們看不清它們應(yīng)盡的職能，而且還會(huì)使它們認(rèn)為憲法對(duì)它們的限制以及對(duì)個(gè)人權(quán)利的保障，在面對(duì)它們竭力實(shí)現(xiàn)其所認(rèn)定的最為重要的政府目標(biāo)時(shí)，都應(yīng)當(dāng)讓路”。［6］（P14）

第三，“效率至上”的價(jià)值追求忽視了政府績(jī)效的“公共性”的價(jià)值。政府以維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益與公共價(jià)值為其根本行為目標(biāo)，相應(yīng)的，政府績(jī)效評(píng)估也必須以公共利益的實(shí)現(xiàn)為主要評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。因此，只有當(dāng)效率有利于實(shí)現(xiàn)政府的公共性職能時(shí)，才有存在的意義與價(jià)值。然而，事實(shí)卻是，“大多數(shù)對(duì)政府效率感興趣的人往往僅關(guān)注提高政府效率的商業(yè)方法、高效率的監(jiān)督手段和預(yù)算制定的技術(shù)等方面的內(nèi)容。簡(jiǎn)言之，他們僅關(guān)注政府管理的方法和途徑，而非政府的目的和政策”。［7］這種傾向最終導(dǎo)致手段取代目的，進(jìn)而背離了政府治理的最終目的。

二、新公共行政對(duì)公平價(jià)值的理性建構(gòu)

以經(jīng)濟(jì)和效率為基本目標(biāo)的傳統(tǒng)公共行政理論忽視了公共行政所應(yīng)負(fù)的廣泛的社會(huì)責(zé)任，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)帶來嚴(yán)重的社會(huì)不公和社會(huì)危機(jī)，對(duì)現(xiàn)有政治制度穩(wěn)定造成強(qiáng)烈的侵蝕。傳統(tǒng)公共行政作為實(shí)證科學(xué)的產(chǎn)物，已無法對(duì)此給予有價(jià)值的回應(yīng)。20世紀(jì)60年代，以弗雷德里克森為代表的新公共行政學(xué)派應(yīng)運(yùn)而生，并引發(fā)了一場(chǎng)新公共行政運(yùn)動(dòng)。這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)既是西方行政學(xué)界對(duì)以美國為代表的西方國家連續(xù)出現(xiàn)的一系列社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與政治危機(jī)所做出的積極有力的回應(yīng)，也是人們對(duì)政府績(jī)效的價(jià)值理性的重新思考。

新公共行政學(xué)首先拋棄了傳統(tǒng)行政學(xué)關(guān)于政治——行政二分法的基本觀點(diǎn)。當(dāng)代西方國家的政治與行政相互滲透的事實(shí)已經(jīng)證明，傳統(tǒng)的政治——行政二分法沒有現(xiàn)實(shí)政治生活基礎(chǔ)。由于傳統(tǒng)行政學(xué)一直把公共行政局限于與政治截然不同的“中立”的地位，認(rèn)為“行政”是對(duì)“政治”的執(zhí)行，使行政學(xué)過多地關(guān)注行政機(jī)關(guān)預(yù)算、人事、組織以及大量其他所謂“中性”問題的研究，而忽視了與社會(huì)、政治密切相關(guān)的政策問題的研究，致使公共行政游離于社會(huì)政治現(xiàn)實(shí)之外，遠(yuǎn)不能滿足解決社會(huì)問題、處理社會(huì)危機(jī)的需要。

針對(duì)傳統(tǒng)公共行政“效率至上”價(jià)值觀的缺陷，新公共行政學(xué)派發(fā)展了社會(huì)公平理論，主張公共行政的核心價(jià)值是公平，應(yīng)將“效率至上”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮街辽稀?。該理論認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)和效率固然是公共行政的價(jià)值追求和目標(biāo)之一，但絕不是其核心價(jià)值，更不是唯一的價(jià)值準(zhǔn)則和終極目標(biāo)。公共部門提供公共服務(wù)應(yīng)關(guān)注人民需要，并以公共利益為價(jià)值取向。不論是績(jī)效評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)還是執(zhí)行活動(dòng)，都必須體現(xiàn)社會(huì)公正性與合理性，符合公共行政的基本價(jià)值觀。［8］（P52-53）

新公共行政理論深刻了傳統(tǒng)官僚制的弊端。傳統(tǒng)官僚制過于強(qiáng)調(diào)公共行政的職業(yè)化、專業(yè)化與技術(shù)理性，致使行政機(jī)構(gòu)在社會(huì)中樹立了獨(dú)立強(qiáng)大的地位，政府與公眾之間的隔閡越來越深，二者之間經(jīng)常處于一種緊張、相互不信任的關(guān)系當(dāng)中，從而侵害了公眾利益，降低了政府工作績(jī)效。對(duì)此，新公共行政學(xué)派主張公共行政變革的終極目標(biāo)是建立民主行政模型，即“強(qiáng)調(diào)政府提供服務(wù)的公平性；強(qiáng)調(diào)公共管理者在決策和組織推行過程中的責(zé)任與義務(wù)；強(qiáng)調(diào)政府對(duì)公眾要求做出積極地回應(yīng)而不是以追求行政組織自身需要滿足為目的”?？傊俺珜?dǎo)公共行政的社會(huì)公平就是要推動(dòng)政治權(quán)力以及經(jīng)濟(jì)福利轉(zhuǎn)向社會(huì)中那些缺乏政治、經(jīng)濟(jì)資源支持，處于劣勢(shì)境地的人們。”［9］（P342）

新公共行政強(qiáng)調(diào)公民參與是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的手段，主張民主行政。公共行政的重要任務(wù)之一是提供給不同的公民適當(dāng)?shù)墓差I(lǐng)域，以便公民參與自我建構(gòu)的行動(dòng)，要重視社會(huì)公平、代表性、響應(yīng)、參與及社會(huì)責(zé)任感，支持公民更多地參與公共政策（及公共服務(wù)）的發(fā)展、管理與評(píng)估，以確保更高程度的社會(huì)公平。從根本上說，民主行政理論要求公眾需要是行政體系運(yùn)轉(zhuǎn)的軸心，即公眾的權(quán)利和利益應(yīng)高于政府自身利益擴(kuò)張和利益滿足。

伴隨著新公共行政由“效率至上”向“公平至上”的轉(zhuǎn)向，政府績(jī)效評(píng)估也越來越重視政府管理的“公平價(jià)值”和“公共性”，并開始將“社會(huì)公平”的價(jià)值原則全面運(yùn)用到績(jī)效評(píng)估的理論和實(shí)踐中。在具體實(shí)施的過程中，不僅強(qiáng)調(diào)如何以經(jīng)濟(jì)、有效的方式為社會(huì)提供高質(zhì)量的服務(wù)，而且更加關(guān)注政府管理是否增進(jìn)了社會(huì)公平。正是在這個(gè)意義上，新公共行政學(xué)派的理論觀點(diǎn)塑造了當(dāng)代公共管理基本理論的雛形，并為政府績(jī)效評(píng)估的發(fā)展提供了新的理論支持。

新公共行政學(xué)派突出公共行政的價(jià)值，對(duì)于矯正傳統(tǒng)公共行政時(shí)期單純以“效率至上”的價(jià)值原則來作為衡量政府有效性的唯一尺度是十分有益的。這一理論的發(fā)展回應(yīng)了20世紀(jì)后半葉社會(huì)發(fā)展對(duì)政府職能和政府管理的客觀要求，是公共行政學(xué)發(fā)展史上的一次巨大的進(jìn)步。但是新公共行政學(xué)在“公平與效率”的關(guān)系上并沒有特別重大的發(fā)現(xiàn)，雖然提出了重振“社會(huì)公平”的價(jià)值目標(biāo)的主張，但由于其缺乏現(xiàn)實(shí)可操作性，“社會(huì)公平”原則很難在公共行政的理論和實(shí)踐當(dāng)中付諸實(shí)施，更難以成為政府有效性建構(gòu)的主導(dǎo)范式，以取代傳統(tǒng)官僚制的效率至上原則。［10］（P49-50）

三、新公共管理向效益原則的價(jià)值轉(zhuǎn)換

20世紀(jì)80年代，一種以經(jīng)濟(jì)學(xué)理論為基礎(chǔ)、以政府和市場(chǎng)關(guān)系的協(xié)調(diào)為核心理念的公共管理理論——新公共管理理論在英美兩國率先產(chǎn)生，并迅速擴(kuò)展至西方各國，形成廣泛的世界影響。

針對(duì)傳統(tǒng)官僚體制的集權(quán)模式、等級(jí)結(jié)構(gòu)、非人性化管理和僵硬的工具理性、繁文縟節(jié)以及由此造成的行政效率低下等弊端，奧斯本、蓋布勒等等新公共管理理論的代表人物主張用企業(yè)精神來改革政府。這一新的視角和途徑由10種具體“藥方”構(gòu)成：起催化作用的政府、社區(qū)擁有的政府、競(jìng)爭(zhēng)性政府、有使命感的政府、講究效果的政府、受顧客驅(qū)使的政府、有事業(yè)心的政府、有預(yù)見的政府、分權(quán)的政府和以市場(chǎng)為導(dǎo)向的政府。奧斯本和蓋布勒非常強(qiáng)調(diào)把私營部門成功的管理理念和方法移植到公共部門中來，將市場(chǎng)力量引入到公共服務(wù)的提供中來，并強(qiáng)調(diào)政府服務(wù)中的顧客意識(shí)。在他們看來，“只有顧客驅(qū)動(dòng)的政府，才能提供多樣化的社會(huì)需求并促進(jìn)政府服務(wù)質(zhì)量的提高?！保?1］（P164）

與傳統(tǒng)的公共行政理論相比，新公共管理理論的貢獻(xiàn)并不僅限于提供了一種全新的政府管理理念和方式，而且還在于它確立了一種新的行政價(jià)值觀。該理論高揚(yáng)以效益為核心的“3E”原則，并凸顯“責(zé)任、向私營部門借鑒管理方式、公共服務(wù)政治化、公共服務(wù)社會(huì)化（公眾參與）”等相關(guān)價(jià)值目標(biāo)，從而實(shí)現(xiàn)了政府績(jī)效的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)由效率至上向效益原則的價(jià)值轉(zhuǎn)換。歐文·休斯在《公共管理導(dǎo)論》一書中指出：“新公共管理明確表示了脫離古典官僚制的意圖，試圖使組織、人事、任期和條件更有靈活性。……這些做法背后的推動(dòng)力是‘3E標(biāo)準(zhǔn)’，即經(jīng)濟(jì)（Economy）、效 率 （Efficiency）和 效 果 （Effectiveness）。其目標(biāo)在于將掌舵與劃槳分開，通過民營化和市場(chǎng)檢驗(yàn)等方式減少政府職能。”［12］（P62）具體說來，其所倡導(dǎo)的效益原則包括：提高公共部門的資源配置效率和工作效率；增加政府實(shí)施的各種計(jì)劃、項(xiàng)目的有效性；通過職能轉(zhuǎn)移縮小公共部門的規(guī)模，削減政府的預(yù)算開支；改善公共部門提供的產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量；使公眾更加容易獲得公共服務(wù)，增強(qiáng)公共服務(wù)對(duì)公眾需求的反應(yīng)力；增加行政行為的透明度，使不透明地行使公共權(quán)力的機(jī)會(huì)最小化；完善公共機(jī)構(gòu)的責(zé)任機(jī)制，使公共機(jī)構(gòu)及其主管人員更好地對(duì)政務(wù)官和議會(huì)負(fù)責(zé)。［13］（P52）

新公共管理理論對(duì)效益原則的強(qiáng)調(diào)直接影響了人們對(duì)政府績(jī)效的價(jià)值定位，并為實(shí)踐中的政府績(jī)效評(píng)估提供了新的理論基礎(chǔ)。在新公共管理運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)下，政府績(jī)效評(píng)估得到極大的重視和廣泛的推廣。以市場(chǎng)和顧客為導(dǎo)向，要求政府部門“實(shí)行績(jī)效管理，提高服務(wù)質(zhì)量和有效性，以及界定政府績(jī)效目標(biāo)、測(cè)量與評(píng)估政府績(jī)效”。［14］（P92－101）政府績(jī)效評(píng)估在引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的同時(shí)也引入了“顧客至上”的服務(wù)觀念，政府績(jī)效評(píng)估的重心也從對(duì)政府效率的強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)向?qū)卜?wù)結(jié)果、質(zhì)量和效益的評(píng)價(jià)，“經(jīng)濟(jì)、效率、效果”成為分析政府績(jī)效的基本維度和新范式。在這一過程中，公共服務(wù)質(zhì)量和公眾滿意度被提到了重要地位，并開始突破傳統(tǒng)績(jī)效評(píng)估以政府自身為主體的做法，使得績(jī)效評(píng)估過程更加規(guī)范化、系統(tǒng)化，以致于有西方學(xué)者稱傳統(tǒng)的“行政國家”正在被“評(píng)估國家”所取代。盡管這套標(biāo)準(zhǔn)在具體實(shí)施上還存在諸多困境，但它至少表明績(jī)效評(píng)估建立在市場(chǎng)基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向和公眾滿意度，有助于績(jī)效觀念的強(qiáng)化、服務(wù)質(zhì)量的提高和管理效率的提升。

需要指出的是，新公共管理理論從管理主義路向來再造服務(wù)行政的做法存在重大缺陷，其對(duì)政府績(jī)效的價(jià)值預(yù)設(shè)也存在著重大的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。首先，新公共管理理論對(duì)人性的認(rèn)識(shí)存在偏頗，扭曲了公共行政的價(jià)值，喪失了公共行政在民主治理當(dāng)中的正當(dāng)性；其次，該理論強(qiáng)調(diào)借鑒私營部門的管理方式來提升政府績(jī)效，并把關(guān)注的焦點(diǎn)放在達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)和使顧客滿意上而沒有適度地強(qiáng)調(diào)公法和民主規(guī)范，一方面表現(xiàn)了對(duì)市場(chǎng)基本教義和市場(chǎng)機(jī)能的過度崇拜，另一方面使得多樣化的政府職能過于簡(jiǎn)化，混淆了公共部門和私營部門之間的區(qū)別；第三，該理論將公共行政官員視為企業(yè)家，而將公民視為顧客的做法狹隘且不恰當(dāng)，不適合于公平、正義、參與和表達(dá)公共利益這樣的民主原則等。

在這種情況下，學(xué)者們提出公共部門的改革應(yīng)當(dāng)回歸到以憲政主義為特質(zhì)的新公共服務(wù)行政上來。

四、新公共服務(wù)對(duì)“服務(wù)行政”的重塑與思考

在反思與批判新公共管理理論的基礎(chǔ)上，新公共服務(wù)理論在20世紀(jì)末應(yīng)運(yùn)而生。新公共服務(wù)理論吸收了民主與公民權(quán)理論、社區(qū)與公民社會(huì)理論、組織人本主義和新公共行政以及后現(xiàn)代公共行政理論的思想資源，提出了沿著憲政主義的路向重塑“服務(wù)行政”的主張。重塑“服務(wù)行政”不應(yīng)僅僅停留于管理、組織和經(jīng)濟(jì)的技術(shù)設(shè)計(jì)面，而應(yīng)確立一種強(qiáng)調(diào)民主、代表性、政治回應(yīng)和責(zé)任的價(jià)值觀，尋求公共行政的公共性、正義性和合法性的價(jià)值根源和精神靈魂，重新思考公民身份和公民參與的新渠道以及重建政府與社會(huì)之間互動(dòng)的新型合作關(guān)系。這一理論以公民權(quán)利為核心，“將公共利益的民主價(jià)值觀、公民權(quán)和服務(wù)重新肯定為公共行政領(lǐng)域的規(guī)范性基礎(chǔ)”。［15］（P17）

登哈特夫婦在《新公共服務(wù)——服務(wù)，而不是掌舵》一書中，強(qiáng)調(diào)政府行政的本質(zhì)不是管制而是服務(wù)，并據(jù)此提出了政府所應(yīng)遵循的七項(xiàng)原則，即：服務(wù)公民，而不是服務(wù)于顧客；追求公共利益；重視公民權(quán)勝過重視企業(yè)家精神；思考要具有戰(zhàn)略性，行動(dòng)要具有民主性；承認(rèn)責(zé)任并不簡(jiǎn)單；服務(wù)，而不是掌舵；重視人，而不只是重視生產(chǎn)率。［15］（P40－41）這意味著在新公共服務(wù)理論那里，公共服務(wù)是現(xiàn)代政府的核心職能，公共利益、公民權(quán)利和民主價(jià)值在公共行政中處于中心地位。登哈特所說，“那些政府中的人也必須愿意去傾聽，以及愿意把公民的需要和價(jià)值放在決策和行動(dòng)的首要位置上；他們必須以新的和革新的方式主動(dòng)出擊，去理解公民正在關(guān)心什么；他們必須對(duì)市民的需要和利益做出回應(yīng)?！保?6］（P204）同時(shí)，政府要“為多方主體參與管理提供平臺(tái)”，公務(wù)員要“為民眾表達(dá)意志、參與管理搭舞臺(tái)”。［17］通過將公民納入到公共服務(wù)與決策的過程當(dāng)中，公民的主張和意愿得以在政府的決策中表達(dá)出來，他們因而會(huì)獲得更有效率、更符合公民需要的公共服務(wù)。

概括起來，新公共服務(wù)理論最主要目的就是“將公共管理理論從對(duì)民主價(jià)值的背離中重新拉回到民主行政的軌道上來”。［18］（P47）在實(shí)踐中，新公共服務(wù)理論倡導(dǎo)把民主因素和公眾本位理念全面引入公共管理領(lǐng)域，并由此構(gòu)建一種服務(wù)型政府的新型治理模式。與傳統(tǒng)公共行政和新公共管理理論不同，新公共服務(wù)理論把權(quán)力轉(zhuǎn)化成為公民服務(wù)的工具，強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)以追求社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展和公共利益為基本目標(biāo)，公民權(quán)利和公共利益在公共服務(wù)中具有至高無上的地位。公共行政官員即便是在涉及復(fù)雜價(jià)值判斷和重疊規(guī)范的情況下，也能夠并且應(yīng)該為了公共利益而為公民服務(wù)。［15］（P115）

盡管新公共服務(wù)理論還遭受著來自各方的挑戰(zhàn)，甚至有學(xué)者認(rèn)為其“是一種假說而非理論”，［19］但它在吸收傳統(tǒng)公共行政理論和新公共管理理論合理內(nèi)容的基礎(chǔ)上，摒棄了狹隘的“效率至上”觀，提倡關(guān)注民主價(jià)值和公共利益，對(duì)構(gòu)建全新的政府公共服務(wù)職能體系起到了重要的指導(dǎo)作用。［20］（P82）同時(shí)，它為突破西方“管理主義”模式和組織技術(shù)層面改革框架的窠臼，把民主、服務(wù)因素引入行政權(quán)力的運(yùn)行過程和政府績(jī)效評(píng)估領(lǐng)域中，確立一套適應(yīng)服務(wù)型政府職能要求的績(jī)效評(píng)估制度體系提供了豐富的理論養(yǎng)料和明確的價(jià)值指向。

與新公共服務(wù)理論的理念相呼應(yīng)，現(xiàn)代政府績(jī)效評(píng)估作為政府治理的工具，越來越多地體現(xiàn)出現(xiàn)代治理的意蘊(yùn)和民主行政的發(fā)展方向。它否認(rèn)政府績(jī)效可以用簡(jiǎn)單的效率測(cè)量和市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)來衡量，而主張用社會(huì)和民主的標(biāo)準(zhǔn)來衡量公共服務(wù)的質(zhì)量。換言之，評(píng)價(jià)政府績(jī)效優(yōu)劣，主要不是看它投入了多少資源，做了多少工作，而是要考察它所提供的在多大程度上滿足了社會(huì)公眾的需要，這就意味著公民滿意原則成為政府績(jī)效評(píng)估的最終尺度和實(shí)踐前提。在這種評(píng)估體系下，作為公共產(chǎn)品提供者的政府處于被評(píng)估者的地位，而公民則成為真正的主權(quán)者，由此實(shí)現(xiàn)了和民主行政本質(zhì)要求的內(nèi)在統(tǒng)一。

政府職能的價(jià)值定位、政府管理模式的演變和政府績(jī)效評(píng)估理念的發(fā)展，都深刻影響到公共行政理論的發(fā)展。在公共行政模式從傳統(tǒng)公共行政到新公共管理再到新公共服務(wù)的轉(zhuǎn)變過程中，政府的角色定位也從實(shí)施統(tǒng)治到實(shí)行管理進(jìn)而到從事服務(wù)。隨著政府在社會(huì)中所處地位的轉(zhuǎn)變，政府績(jī)效評(píng)估的內(nèi)容和重點(diǎn)也在不斷進(jìn)行著調(diào)整：從傳統(tǒng)的強(qiáng)調(diào)對(duì)效率、技術(shù)和工具理性的追求轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)追求人民主權(quán)、公民權(quán)利、人性尊嚴(yán)、社會(huì)公正、公共利益、社會(huì)責(zé)任等 多 元 價(jià) 值。［21］（P216－217）可 見，每 一 種 價(jià) 值 預(yù)設(shè)的歷史生成，都以特定的社會(huì)歷史要求所規(guī)約的政府職能密切相關(guān)，由此決定政府績(jī)效的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。政府績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)的演進(jìn)歷程在根本上體現(xiàn)了現(xiàn)代治理意蘊(yùn)和民主行政的發(fā)展方向，其最終目的是提高政府提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，提高政府的回應(yīng)性，實(shí)現(xiàn)政府的多元價(jià)值目標(biāo)。

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