（國家發(fā)展與改革委員會）

棉花、大豆目標價格改革政策解讀

（國家發(fā)展與改革委員會）

按照中央1號文件要求和國務院部署，2014年啟動新疆棉花、東北和內(nèi)蒙古大豆目標價格補貼試點。經(jīng)國務院批準，國家發(fā)改委會同財政部、農(nóng)業(yè)部于4月5日和5月17日先后向社會公布了2014年棉花、大豆目標價格水平，棉花為19 800元/t，大豆為4 800元/t。

1 棉花、大豆目標價格改革試點的主要內(nèi)容

目標價格政策是在市場形成農(nóng)產(chǎn)品價格的基礎(chǔ)上，釋放價格信號引導市場預期，通過差價補貼保護生產(chǎn)者利益的一項農(nóng)業(yè)支持政策。目標價格改革試點的主要內(nèi)容包括：一是在全國范圍內(nèi)取消棉花、大豆臨時收儲政策，政府不干預市場價格，價格由市場決定，生產(chǎn)者按市場價格出售棉花、大豆。二是對新疆棉花、東北和內(nèi)蒙古大豆實行目標價格補貼，種植前公布棉花、大豆目標價格。當市場價格低于目標價格時，國家根據(jù)目標價格與市場價格的差價，對試點地區(qū)生產(chǎn)者給予補貼；當市場價格高于目標價格時，不發(fā)放補貼。三是完善補貼方式，目標價格補貼額與種植面積、產(chǎn)量或銷售量掛鉤。

2 開展目標價格改革試點的意義

改革開放以來，我國堅持推進農(nóng)產(chǎn)品市場化改革，陸續(xù)放開了大部分農(nóng)產(chǎn)品價格，2004年全面放開了糧食市場和價格。農(nóng)產(chǎn)品價格放開后，為保護農(nóng)民利益，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，2004年以來，國家對主產(chǎn)區(qū)稻谷、小麥實行最低收購價政策。2007年以來，先后對主產(chǎn)區(qū)玉米、大豆、油菜籽、棉花、食糖等實行臨時收儲政策。當主產(chǎn)區(qū)市場價格低于最低收購價格或臨時收儲價格時，由國家指定企業(yè)直接入市收購，引導市場價格回升。

最低收購價和臨時收儲政策實施以來，國內(nèi)糧食價格穩(wěn)步上升，棉花、油料、食糖價格總體高位運行，有效地調(diào)動了農(nóng)民種植積極性，保持了主要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基本穩(wěn)定，糧食產(chǎn)量實現(xiàn)“十連增”，農(nóng)民收入實現(xiàn)平穩(wěn)較快增長，為穩(wěn)定物價總水平、保持國民經(jīng)濟持續(xù)較快發(fā)展起到了重要支撐作用。

最低收購價和臨時收儲政策將國家對農(nóng)民的補貼包含在價格之中，是一種“價補合一”的直接價格支持政策。這種政策能夠有效實施的前提條件是國內(nèi)市場價格低于國際市場價格。近兩年來，一方面，國際市場農(nóng)產(chǎn)品價格大幅走低；另一方面，國內(nèi)主要農(nóng)產(chǎn)品價格在最低收購價和臨時收儲政策的支撐下高位運行，國內(nèi)價格由以往低于國際市場轉(zhuǎn)為高于進口成本。由于上述前提條件的變化，實施直接價格支持政策面臨新的困難和挑戰(zhàn)，特別是產(chǎn)業(yè)鏈長、受國際市場影響大的棉花、大豆等農(nóng)產(chǎn)品矛盾尤為突出。2013年，我國棉花、大豆臨時收儲價格分別為20 400元/t和4 600元/t，而進口完稅成本分別約為15 580元/t和4 060元/t，比國內(nèi)臨時收儲價格分別低4 420元/t和540元/t。由于國內(nèi)價格大幅高于進口成本，市場主體不愿入市收購，國家收儲壓力急劇增加，棉花收儲量超過總產(chǎn)量的90%，上下游價格關(guān)系扭曲，市場活力減弱，不利于整個產(chǎn)業(yè)鏈的持續(xù)健康發(fā)展。

開展目標價格改革試點，探索推進農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制與政府補貼脫鉤的改革，目的就是在保障農(nóng)民利益的前提下充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，將價格形成交由市場決定，以促進產(chǎn)業(yè)上下游協(xié)調(diào)發(fā)展。一是政府不干預市場價格，企業(yè)按市場價格收購，有利于恢復國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的市場活力，提高國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品的市場競爭力。二是將政府對生產(chǎn)者的補貼方式由包含在價格中的“暗補”變?yōu)橹苯又Ц兜摹懊餮a”，讓生產(chǎn)者明明白白地得到政府補貼，這有利于減少中間環(huán)節(jié)，提高補貼效率。三是充分發(fā)揮市場調(diào)節(jié)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的作用，有利于使效率高、競爭力強的生產(chǎn)者脫穎而出，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織化、規(guī)模化程度，激勵農(nóng)業(yè)技術(shù)進步，控制生產(chǎn)成本。

當然，開展目標價格試點也會對一些企業(yè)帶來挑戰(zhàn)。如臨時收儲期間，軋花廠收購加工的棉花可以直接賣給國家，不需要承擔市場風險。然而在新的形勢下，這些企業(yè)需要直接面向市場，自行尋找下游用戶并承擔市場價格波動風險。但這也是市場經(jīng)濟條件下的正常情況。

3 確定目標價格的方法及目的

試點階段采取生產(chǎn)成本加基本收益的方法確定目標價格水平。之所以采用這一方法，是在立足當前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實際的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌兼顧保護農(nóng)民利益和更多發(fā)揮市場作用等因素確定的。一是可以更好地保護農(nóng)民利益。生產(chǎn)成本加基本收益的方法，可以較好地適應現(xiàn)階段我國農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本剛性上升的實際情況。無論市場價格和生產(chǎn)成本如何變動，都可以保障農(nóng)民種植不虧本、有收益，防止生產(chǎn)大幅滑坡。二是有利于發(fā)揮市場機制作用。市場活動天然有風險。農(nóng)民是市場經(jīng)濟的主體，在通過市場獲得收益的同時，必然也要承擔市場波動的風險。在大多數(shù)行業(yè)，市場風險都是由市場主體全部承擔的，考慮到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特殊性，國家應該對少數(shù)重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)給予適當保護，但也不能由國家承擔全部市場風險。因此，目標價格只保證農(nóng)民獲得基本收益而不是全部收益，當市場價格下跌時，農(nóng)民也要承擔部分收益下降風險，真正發(fā)揮市場機制作用，引導農(nóng)民合理調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)競爭力和抗風險能力。

4 目標價格公布的時間及標準

試點階段目標價格每年確定一次，以便根據(jù)試點情況變化及時作出調(diào)整。目標價格在作物播種前公布，以向農(nóng)民和市場發(fā)出明確信號，引導農(nóng)民合理種植，安排農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。試點地區(qū)同一品種目標價格水平都是一致的，新疆全區(qū)實行統(tǒng)一的棉花目標價格，東北三省和內(nèi)蒙古實行統(tǒng)一的大豆目標價格。

5 監(jiān)測和確定棉花、大豆市場價格的方法

當市場價格低于目標價格時，國家啟動目標價格補貼。與目標價格對應的棉花、大豆市場價格，為采價期內(nèi)全?。▍^(qū)）平均市場價格。

5.1 采價環(huán)節(jié)

采集到廠（庫）價格作為市場價格，即棉花采集軋花廠收購籽棉的價格，大豆采集糧食收儲企業(yè)、大豆加工企業(yè)收購大豆的價格。之所以不采集地頭價格作為市場價格，主要是由于農(nóng)民在地頭直接出售的農(nóng)產(chǎn)品，水分、雜質(zhì)含量差異較大，難以找到代表品，所采集的價格懸殊較大，難以保證價格數(shù)據(jù)的代表性和準確性。

5.2 價格指標

棉花市場價格為軋花廠收購的籽棉折皮棉價格。有關(guān)部門根據(jù)監(jiān)測的籽棉價格、棉籽價格、衣分率等指標，按以下公式計算籽棉折皮棉價格：

籽棉折皮棉價格=[籽棉價格-棉籽價格×（1-衣分率）]/衣分率+加工費用

衣分率是指軋出的皮棉重量占籽棉重量的比例，即籽棉產(chǎn)皮棉率。

大豆市場價格為試點地區(qū)各?。▍^(qū)）國標中等大豆到庫（到廠）收購價格。

5.3 采價期

采價期為農(nóng)產(chǎn)品的集中上市期，其中棉花為當年的9—11月，大豆為當年10月—次年3月。根據(jù)歷史經(jīng)驗，在實施臨時收儲前，采價期棉花、大豆的交售量分別達到全年交售量的85%、80%左右，基本能夠代表試點地區(qū)的實際出售價格。

5.4 核定方法

市場價格由國家發(fā)改委會同農(nóng)業(yè)部、糧食局、供銷總社等部門共同監(jiān)測，按省核定，一省一價。即市場價格按監(jiān)測的全省（區(qū)）平均價格水平核定，不是指單個農(nóng)戶的實際出售價格。

6 目標價格補貼對象及補貼方式

目標價格補貼對象是試點地區(qū)種植者，總的原則是多種多補、少種少補、不種不補。

補貼發(fā)放分兩步進行：一是采價期結(jié)束后，如果市場價格低于目標價格，中央財政按照目標價格與市場價格的差價和國家統(tǒng)計局統(tǒng)計的產(chǎn)量，核定對每個試點?。▍^(qū)）的補貼總額，并將補貼額一次性撥付到試點地區(qū)。二是試點省（區(qū)）根據(jù)實際情況制定具體補貼辦法，負責將中央撥付的補貼資金及時、足額發(fā)放到種植者手中。

由于與目標價格對應的市場價格是一個平均價格，所以農(nóng)民領(lǐng)到的補貼也是按照目標價格與市場平均價格的差額計算的。如果農(nóng)民賣出的價格高于市場平均價格，實際得到的收入就會多一些。因此，要盡可能提高農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)，并努力把握市場節(jié)奏，爭取將產(chǎn)品賣個好價錢。

7 目標價格補貼與現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補貼的區(qū)別

區(qū)別一是現(xiàn)有涉農(nóng)補貼大多按照計稅面積發(fā)放，與是否種植和種植何種農(nóng)作物不掛鉤，是普惠制補貼；而目標價格補貼要與作物實際種植面積或產(chǎn)量、銷售量掛鉤，多種多補，不種不補。二是現(xiàn)有補貼相對固定，只增不減，年年發(fā)補貼；而目標價格補貼要與市場價格掛鉤，只有當市場價格低于目標價格時才發(fā)補貼，所低價格越多，補貼越多。