文/郭美容 李興平 譚登攀

加快土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)江安水果產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展

文/郭美容 李興平 譚登攀

【導(dǎo)讀】 近年來，為了加快水果產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，四川省江安縣委、縣政府高度重視解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的問題和矛盾，積極探索和實踐建立有序的土地流轉(zhuǎn)機制，做好服務(wù)，保障各方的利益，按照“自愿、有償、依法、有序”的原則，多形式加快土地流動、整合和集中，促進(jìn)江安水果產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。

四川省江安縣是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大縣，現(xiàn)有耕地面積2.42萬hm2。隨著市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，如何深化農(nóng)村改革，建立有序的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)集中流轉(zhuǎn)（以下簡稱土地流轉(zhuǎn)）機制，推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約化經(jīng)營，成為擺在各級政府面前的重要課題。江安縣通過積極探索土地流轉(zhuǎn)機制，按照“自愿、有償、依法、有序”的原則，推行土地租賃、有償轉(zhuǎn)讓和承包等形式，初步實現(xiàn)了土地、資金、技術(shù)和勞動力等生產(chǎn)要素的合理流動和資源的優(yōu)化配置，加快了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的步伐。

據(jù)調(diào)查，目前江安縣土地流轉(zhuǎn)主要方式是轉(zhuǎn)包與租賃，流轉(zhuǎn)對象以農(nóng)戶間相互流轉(zhuǎn)為主，外來業(yè)主開發(fā)為輔。農(nóng)戶間相互流轉(zhuǎn)主要是耕地，一般均采取轉(zhuǎn)包方式；外來業(yè)主開發(fā)大多采取租賃方式。土地流轉(zhuǎn)受讓方主要是種植大戶、企業(yè)和專業(yè)合作社等。從土地流轉(zhuǎn)后的使用情況來看，農(nóng)戶間相互流轉(zhuǎn)的土地絕大部分仍然用于糧油生產(chǎn)，而外來業(yè)主則將流轉(zhuǎn)土地用于養(yǎng)殖業(yè)或特色農(nóng)業(yè)開發(fā)等。

目前，江安全縣土地流轉(zhuǎn)面積近0.42萬hm2，占耕地總面積的17.3%。其中，流轉(zhuǎn)用于果、茶及蔬菜種植的673.33 hm2，占流轉(zhuǎn)土地面積的16%。昔日的“四荒地”“補丁田”被充分利用起來，全縣水果種植基地快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)逐步邁上了“區(qū)域化布局、規(guī)?；a(chǎn)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”的道路。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的意義和作用

近些年來，農(nóng)村生產(chǎn)用地供需矛盾已發(fā)生較大變化。一方面，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益不高，農(nóng)民紛紛外出打工或經(jīng)商，造成相當(dāng)數(shù)量的土地長年丟荒，加上基層缺乏資金投入，絕大部分“四荒”土地難以開發(fā)利用。另一方面，名優(yōu)水果和無公害優(yōu)質(zhì)蔬菜、糧食生產(chǎn)快速發(fā)展需要大量的土地。隨著市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約化、規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化發(fā)展趨勢不可逆轉(zhuǎn)。因此，促進(jìn)土地合理有序流轉(zhuǎn)，合理配置和優(yōu)化有限的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源，對加速農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營效益，提升農(nóng)產(chǎn)品競爭力具有重要的現(xiàn)實意義。

一是有利于促進(jìn)農(nóng)村土地資源在土地經(jīng)營者之間的合理流動，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，可以使分散在一家一戶的土地通過流轉(zhuǎn)集中到經(jīng)營能手的手中，充分發(fā)揮經(jīng)營能手在資金、技術(shù)、管理等方面的優(yōu)勢及對市場的駕馭能力；也可以將每家每戶零散的土地集中成片，由農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社等主體實行集約化經(jīng)營，取得規(guī)模經(jīng)濟效益，從而使農(nóng)村人、財、物資源得到合理配置，促使農(nóng)業(yè)比較效益的提高，加快農(nóng)村土地規(guī)?；?、集約化的進(jìn)程，克服小規(guī)模家庭經(jīng)營的局限。

二是有利于促進(jìn)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，提高土

地產(chǎn)出，增加農(nóng)民收入。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，可以使無力經(jīng)營或不愿經(jīng)營土地的農(nóng)戶從有限的土地上解放出來，向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，并通過土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)而獲得相應(yīng)的收益。隨著農(nóng)業(yè)規(guī)模的發(fā)展，農(nóng)業(yè)租金連年上漲，農(nóng)民從土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中得到的土地出讓金和租金會進(jìn)一步提高。

三是有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，使土地相對集中，便于統(tǒng)一規(guī)劃，有利于新技術(shù)的運用和新品種的推廣特別是高效經(jīng)濟作物的開發(fā)，從而使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。而土地相對集中到農(nóng)業(yè)企業(yè)或經(jīng)營大戶手中，也為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化提供了廣闊的發(fā)展空間。資金、技術(shù)和人才等資源投向農(nóng)業(yè)開發(fā)，必然提高農(nóng)業(yè)的專業(yè)化水平和產(chǎn)品的市場競爭力，從而加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。

四是有利于吸納各種社會資本投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是吸納社會資本，特別是工商資本投入農(nóng)業(yè)的有效途徑。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)向社會的開放，對農(nóng)業(yè)的綜合開發(fā)具有重要意義[1]。

二、江安農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的主要問題

群眾參與積極性不高，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模不大，流轉(zhuǎn)效益不高。一是群眾對土地流轉(zhuǎn)政策的理解還不到位。不少群眾對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)承包法律和政策理解存在誤區(qū)，認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)承包關(guān)系30年法定不變，對國家《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等土地流轉(zhuǎn)政策法規(guī)不甚了解。二是部分農(nóng)民小農(nóng)經(jīng)濟意識強，普遍存在濃厚的戀土情結(jié)。大多數(shù)農(nóng)民對土地具有深厚感情，特別是老齡化農(nóng)民在心理上形成了根深蒂固的眷戀，即使子女舉家外出務(wù)工、經(jīng)商，他們也舍不得將土地流轉(zhuǎn)出去，在資金和體力投入都很低的情況下，他們?nèi)匀粓猿值托ХN植，造成土地流轉(zhuǎn)困難。三是農(nóng)民對土地的依賴性依然較大。大部分農(nóng)民仍然把土地作為最基本的生存保障，認(rèn)為土地是“命根子”“保命田”和“退路田”，怕土地“流轉(zhuǎn)”演變成為土地“流失”。因此，不少人寧可暫時土地撂荒也不愿主動流轉(zhuǎn)，不愿長期轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)包他人經(jīng)營。加之近年來農(nóng)村各項補助不斷增加、土地稅賦免除，農(nóng)民對土地的預(yù)期收益和依賴性心理有所增強，這也在一定程度上阻礙了土地正常、有償、合理、有序流轉(zhuǎn)。

流轉(zhuǎn)行為不夠規(guī)范，土地承包糾紛隱患較多。部分鎮(zhèn)村干部既不了解土地流轉(zhuǎn)政策法規(guī)，對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的重要性認(rèn)識不足，又沒有土地流轉(zhuǎn)引導(dǎo)、管理意識，任其自由發(fā)展，疏于管理，土地流轉(zhuǎn)過程中的自發(fā)性、隨意性和盲目性較普遍。農(nóng)戶間流轉(zhuǎn)的土地，要么是口頭約定，沒有簽訂書面合同，這種農(nóng)戶之間自發(fā)流轉(zhuǎn)的土地占了很大比重；要么簽訂的合同條款不規(guī)范，或不符合格式要求，或缺少必要的內(nèi)容條款，對雙方都不能形成有效的法律約束，尤其對外來業(yè)主缺乏有效約束。這種不規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)，使得農(nóng)民利益難以得到保護(hù)，為今后的土地承包管理埋下了隱患。

流轉(zhuǎn)范圍狹窄，流轉(zhuǎn)期限短，規(guī)?；?jīng)營程度不高。一是流轉(zhuǎn)期限不定，不利于投資開發(fā)。除部分外來業(yè)主對土地流轉(zhuǎn)期限相對較長外，農(nóng)戶之間和本村村民之間的土地流轉(zhuǎn)多數(shù)是不定期的，一般以轉(zhuǎn)出者什么時候打工回家想種地時，就是流轉(zhuǎn)土地到期時間。流轉(zhuǎn)期限不定，不便于對土地的投入和開發(fā)利用，只能局限于傳統(tǒng)的粗放經(jīng)營。二是流轉(zhuǎn)土地分散，不易形成規(guī)模經(jīng)營。農(nóng)戶承包的地塊零星分散，要流轉(zhuǎn)相對集中連片的土地，需要與眾多的農(nóng)戶進(jìn)行協(xié)商，增加了規(guī)模流轉(zhuǎn)的難度，也就難以形成規(guī)模經(jīng)營。三是經(jīng)濟實力較強的業(yè)主少，支柱產(chǎn)業(yè)少，規(guī)?；?jīng)營程度不高。江安縣是典型的農(nóng)業(yè)縣，農(nóng)作物生產(chǎn)相對于其他經(jīng)濟作物種植利潤較低，農(nóng)業(yè)開發(fā)又面臨自然和市場雙重風(fēng)險，因而有實力的龍頭企業(yè)到當(dāng)?shù)匾?guī)模流轉(zhuǎn)土地進(jìn)而農(nóng)業(yè)開發(fā)的比較少。

土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)組織不夠健全，致使土地成片規(guī)模流轉(zhuǎn)較難。江安縣尚沒有建成有效的土地流轉(zhuǎn)平臺，沒有出臺有關(guān)土地流轉(zhuǎn)方面的優(yōu)惠政策，難以形成統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場。由于缺少流轉(zhuǎn)中介組織，流轉(zhuǎn)信息傳播渠道不暢，制約

了全縣土地流轉(zhuǎn)工作的開展，往往是有轉(zhuǎn)出土地意向的農(nóng)戶找不到合適的受讓方，而需要土地的人又找不到出讓者。凡此種種，無不影響了土地承包經(jīng)營權(quán)的合理流動和優(yōu)化配置。

農(nóng)村社會保障制度不完善。目前，農(nóng)村的養(yǎng)老、醫(yī)療、社會救助和低保等社會保障體系正在建立健全中，覆蓋面有限，保障水平不高。因而，土地承載著特殊的生存保障功能，不少農(nóng)民仍主要依靠土地收入解決看病、養(yǎng)老和子女上學(xué)等問題，普遍把土地作為最基本的生活來源保障，對于土地流轉(zhuǎn)存在后顧之憂。農(nóng)民文化素質(zhì)普遍偏低，大都缺乏專業(yè)技能，城鎮(zhèn)吸納農(nóng)村勞動力的能力有限，農(nóng)民在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)不穩(wěn)定，缺乏穩(wěn)定的生活來源和社會保障。同時，許多農(nóng)民仍存在“小富即安”和怕政策變化的心理，盡管務(wù)工收入在農(nóng)民人均純收入中所占比例逐年上升，但當(dāng)非農(nóng)職業(yè)周期性、季節(jié)性、結(jié)構(gòu)性調(diào)整，或處于階段性失業(yè)時，種地謀生仍是農(nóng)民首選。因此，農(nóng)村社會保障不完善，土地承載的社會保障功能突出，影響了土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程和規(guī)模。

三、對策與建議

加強領(lǐng)導(dǎo)，提供法律、政策服務(wù)，規(guī)范流轉(zhuǎn)程序。各級黨委、政府要組織農(nóng)村基層干部進(jìn)一步認(rèn)真學(xué)習(xí)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)承包和流轉(zhuǎn)相關(guān)政策、法規(guī)，進(jìn)一步規(guī)范行政行為，使基層干部做出的涉及土地承包工作的各項決定都符合政策、法律規(guī)定，堅持依法行政。加強對土地承包經(jīng)營管理工作的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)，將土地流轉(zhuǎn)工作納入重要議事日程，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為。

加大宣傳和培訓(xùn)，積極引導(dǎo)，解決農(nóng)民思想顧慮。各級黨委、政府要牢固樹立“群眾利益無小事”的觀念，以對農(nóng)民群眾高度負(fù)責(zé)的態(tài)度，以為農(nóng)民維權(quán)、謀利和服務(wù)為重點，學(xué)好、用好法律，把法律賦予農(nóng)民土地承包的各項權(quán)利落到實處。大力宣傳農(nóng)村土地承包和土地流轉(zhuǎn)相關(guān)政策、法規(guī)，改變基層干部對搞好土地流轉(zhuǎn)的消極被動觀念，引導(dǎo)、轉(zhuǎn)變大部分農(nóng)民離鄉(xiāng)不離土的陳舊觀念，幫助大家算好土地流轉(zhuǎn)收益賬。要采取群眾喜聞樂見、生動活潑的形式，將土地流轉(zhuǎn)政策和作用宣傳到村、到戶、到人，讓群眾充分了解政策，消除疑慮，做到知法、懂法、守法。

建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理制度，切實規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的程序、合同和行為。一要規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序。土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，前提是農(nóng)戶自愿。對規(guī)模流轉(zhuǎn)的，需由鎮(zhèn)、村做好組織協(xié)調(diào)工作，做好流轉(zhuǎn)風(fēng)險評估。二要規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同。每份土地流轉(zhuǎn)合同都應(yīng)條款齊全、手續(xù)完備，合同主體明確，包括經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)情況、違約責(zé)任以及解決爭議方式等。規(guī)模流轉(zhuǎn)的要將流轉(zhuǎn)合同送鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級行政主管部門備案。三要規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為。遵循依法、自愿、有償、合理、有序的原則，由農(nóng)民自主決定土地承包經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn)及流轉(zhuǎn)方式，任何組織和個人不得強迫或阻礙農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。流轉(zhuǎn)收益歸農(nóng)民所有，任何組織和個人不得以任何形式截留、扣繳。土地受讓方不得改變土地所有權(quán)性質(zhì)和用途，流轉(zhuǎn)期限不得超過承包期剩余期限。對拋荒兩年以上的承包土地，在保持原有土地承包關(guān)系穩(wěn)定的前提下，由村、組集體統(tǒng)一做好協(xié)調(diào)工作，促進(jìn)其依法有序流轉(zhuǎn)[1]。

建立健全土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織，活躍農(nóng)村土地市場。建議省、市出臺專門文件，落實專項資金，在縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）成立相應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)機構(gòu)，確定專門人員，搭建土地流轉(zhuǎn)平臺。制訂土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)操作規(guī)程，加強對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的監(jiān)督、檢查、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)等工作?？h、鄉(xiāng)、村三級各司其職，開展土地信息發(fā)布、收集、整理、政策咨詢、土地資產(chǎn)評估、流轉(zhuǎn)可行性評估和調(diào)處合同糾紛等服務(wù)。實現(xiàn)依靠市場調(diào)節(jié)完善流轉(zhuǎn)機制，推動土地流轉(zhuǎn)的健康運行。提高土地流轉(zhuǎn)交易的成功率，降低流轉(zhuǎn)交易成本。同時構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)交易服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為供需雙方搭建流轉(zhuǎn)平臺。維護(hù)公開、公平、公正的競爭秩序，為流轉(zhuǎn)各方提供信息、評估、咨詢和變更登記等各項服務(wù)，活躍農(nóng)村土地市場。

健全農(nóng)村土地糾紛仲裁調(diào)處機制。借助江安縣實施仲裁庭建設(shè)項目的有利機遇，完善各項規(guī)章制度，加強法律法規(guī)及政策培訓(xùn)，建立健

全縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級調(diào)處機制，提高土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)處水平。相關(guān)部門加強協(xié)作，建立健全協(xié)商、調(diào)解、信訪、仲裁、司法等多渠道調(diào)處土地流轉(zhuǎn)糾紛的工作機制，著力解決農(nóng)村各類土地糾紛，依法保障土地流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益，加速農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程[1]。

建立土地流轉(zhuǎn)扶持機制，強化保障。一是建立財政獎補激勵機制。市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政每年應(yīng)安排一定數(shù)額資金，建立財政獎補機制，用于鼓勵農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地，培育重點特色產(chǎn)業(yè)和龍頭企業(yè)。對流轉(zhuǎn)土地實施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化基地建設(shè)、優(yōu)質(zhì)糧食基地建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)化原料生產(chǎn)基地建設(shè)等，并達(dá)到一定規(guī)模、運作規(guī)范的，按土地流轉(zhuǎn)規(guī)模給予一次性獎補資金。二是對改善和優(yōu)化道路、水利設(shè)施等農(nóng)業(yè)公共設(shè)施，為土地流轉(zhuǎn)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)開發(fā)創(chuàng)造條件的，按投資比例給予適當(dāng)補助。三是完善社會保障，建立有效的農(nóng)村社會保障機制。建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度，開展以農(nóng)民土地承包權(quán)換社會養(yǎng)老保險試點，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移。此外，流轉(zhuǎn)土地多數(shù)土質(zhì)條件差，不宜耕種，應(yīng)實行低價流轉(zhuǎn)或無償流轉(zhuǎn)，或?qū)⒎N糧補貼抵作轉(zhuǎn)包費用[2]。

總之，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是一個復(fù)雜的社會經(jīng)濟問題，在實施過程中必須按照相關(guān)政策規(guī)定，堅持“流轉(zhuǎn)形式多樣化、運作方式市場化、實施程序合法化、流轉(zhuǎn)合同規(guī)范化”的要求，建立健全土地流轉(zhuǎn)機制，因地制宜，合理引導(dǎo)，穩(wěn)步推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

[1] 杜光旻，浙江省麗水市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的探索與實踐[J/ OL]，中國農(nóng)經(jīng)信息網(wǎng)，http://www.caein.com/index.asp? NewsID=35187&xAction=xReadNews，2008年6月28日

[2] 班 嬋.淺談當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題[J].農(nóng)村經(jīng)營管理，2004（12）：42-43

作者單位：四川省江安縣農(nóng)業(yè)局（644200）

特約編輯：艾 華

郭美容（1979-），女，農(nóng)藝師。

2014-04-13