財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所 吉富星

石油化工管理干部學(xué)院 張 玲

我國地方政府融資平臺重構(gòu)研究

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所 吉富星

石油化工管理干部學(xué)院 張 玲

我國正處于城市化、工業(yè)化高速發(fā)展期，地方政府融資需求巨大，但一直以來我國對地方政府融資平臺缺乏有效的監(jiān)控，存在不規(guī)范、不透明、風(fēng)險(xiǎn)累積大等隱患。地方政府融資平臺最早出現(xiàn)于20世紀(jì)80年代，蓬勃興起于20世紀(jì)90年代。1998年我國實(shí)行積極的財(cái)政政策后，地方政府融資平臺的雛形開始形成。為應(yīng)對2008年金融危機(jī)，我國對融資平臺出臺了鼓勵(lì)政策，尤其是在2009年3月央行和銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布“支持有條件的地方政府組建投融資平臺”的指導(dǎo)意見后，各地組建融資平臺的熱情空前高漲。2010年以來，融資平臺快速發(fā)展暴露出一些突出問題和較大風(fēng)險(xiǎn)，引起社會(huì)廣泛關(guān)注。2013年4月，基于中國地方政府債務(wù)的潛在風(fēng)險(xiǎn)，國際評級機(jī)構(gòu)惠譽(yù)和穆迪先后下調(diào)中國信用評級;2013年8月18日，新華社公布的一份中國經(jīng)濟(jì)學(xué)家問卷調(diào)查顯示，63%的經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為地方債是當(dāng)前面臨的最大挑戰(zhàn)。

一、去平臺化或改良平臺之爭

目前，主流意見對地方政府融資平臺有兩個(gè)建議，一是主張拋棄融資平臺，轉(zhuǎn)而由政府直接借債;二是規(guī)范融資平臺，并讓融資平臺發(fā)行城投債、開展資產(chǎn)證券化方式等募集資金。本文不太贊同這兩種方式，這兩種方式在現(xiàn)有的框架下僅能降低部分風(fēng)險(xiǎn)，無法從根本上解決問題。

融資平臺并非中國之獨(dú)創(chuàng)，拋棄融資平臺的做法并不可取。融資平臺在世界范圍內(nèi)早就廣泛存在，只是表現(xiàn)形式、運(yùn)營方式存在較大不同而已。以日本為例，地方政府擁有大量的從事基礎(chǔ)設(shè)施投資和公共服務(wù)的平臺類公司，大致包括“地方公營企業(yè)、獨(dú)立行政法人、地方三公社、第三部門”四大類。美國也有類似的政府支持企業(yè)(GSE)、特別目的機(jī)構(gòu)、公共事業(yè)經(jīng)營公司，如新澤西港、華盛頓大都會(huì)機(jī)場管理公司。地方政府融資平臺雖隸屬于政府，但其專業(yè)化程度、市場化運(yùn)作、市場約束等方面均優(yōu)于政府，仍有存在的積極意義。

一部分具有明確、合法的還款來源保障的項(xiàng)目才能滿足基金、信托、債券等產(chǎn)品的條件，公開發(fā)行的產(chǎn)品通常比較嚴(yán)格，受到嚴(yán)格監(jiān)管?；稹⑿磐蓄惍a(chǎn)品普遍存在資金成本高、期限短缺陷，如信托從數(shù)年前7%左右的收益率上升至12%或更高的收益要求，遠(yuǎn)高于銀行或債券的利率。此類的理財(cái)產(chǎn)品類似影子銀行，實(shí)質(zhì)性風(fēng)險(xiǎn)不比商業(yè)銀行貸款低。證券化方式操作對大部分融資平臺，尤其是公益性、準(zhǔn)公益性平臺而言，可行性低、風(fēng)險(xiǎn)大。

目前的融資平臺改良實(shí)際上還是基于一般性商業(yè)銀行貸款出發(fā)，從還款來源、擔(dān)保等方面入手，只是更加規(guī)范化了而已。但這種一般性“改良”方式來規(guī)范融資平臺，依然存在無法克服制度性缺陷，同時(shí)，也無法滿足地方政府現(xiàn)實(shí)的融資需求、建立長效的風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制。

二、融資平臺改革與重構(gòu):一個(gè)分析框架和制度安排

(一)重構(gòu)的基礎(chǔ):地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控，融資空間依然較大。

1.融資平臺信貸資產(chǎn)質(zhì)量總體良好。2011年四大國有商業(yè)銀行融資平臺貸款合計(jì)1.9萬億元(見表1)。其中，工行融資平臺貸款余額居首位達(dá)6800億元，在全行貸款余額中約占8.73%;不良貸款率為0.73%，低于全行的0.94%。建行融資平臺貸款余額居第二達(dá)4298億元，約占全行貸款余額的 6.8%，不良貸款率為1.24%;撥備覆蓋率超過300%，高于全行的221%。農(nóng)行融資平臺貸款余額為3997億元，約占全行貸款余額的7.4%;不良貸款率為1.45%，低于全行的1.55%。中行融資平臺貸款余額為3949億元，約占全行貸款余額的6.23%。而在現(xiàn)金流全覆蓋、基本覆蓋類占比方面，四大行均在90%以上?？梢?，四大行融資平臺貸款總量適度、質(zhì)量較好。

2.我國總體債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控，主權(quán)債務(wù)融資空間較大。2011年我國中央或主權(quán)債務(wù)率僅為25.8%，遠(yuǎn)低于先進(jìn)經(jīng)濟(jì)體105.6%的債務(wù)率水平，也低于新興經(jīng)濟(jì)體10個(gè)百分點(diǎn)(見表2)。目前，按我國2011年47萬億元的GDP水平，即使考慮地方政府性10.7萬億元的債務(wù)，我國的公共債務(wù)率水平也不超過50%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于目前先進(jìn)經(jīng)濟(jì)體100%的水平，也低于60%的保守水平，總體債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較低。

我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展進(jìn)一步降低了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。從表2“預(yù)測債務(wù)率百分比”可以看出，主要經(jīng)濟(jì)體的債務(wù)率在上升，而我國的債務(wù)率在逐步下降。2012年10月IMF最新預(yù)測，2012年世界經(jīng)濟(jì)增長率為3.3%，在7月《世界經(jīng)濟(jì)展望》中預(yù)測，2012年全球經(jīng)濟(jì)增長率為3.5%。但對中國一直長期性看好，預(yù)計(jì)中國2012年及2013年經(jīng)濟(jì)增長率為7.8%和8.2%，位于世界主要經(jīng)濟(jì)體的第一位。

按國際通常3%的赤字率、60%的債務(wù)率兩個(gè)指標(biāo)保守測算，目前我國財(cái)政赤字可以在現(xiàn)有基礎(chǔ)上增加4000億元(達(dá)到每年1.4萬億元的赤字水平);考慮地方債務(wù)后，國債發(fā)行可以在現(xiàn)在基礎(chǔ)上至少增加10萬億元的規(guī)模，即使按新興經(jīng)濟(jì)體的負(fù)債水平，國債規(guī)模也可以至少增加5萬億元。此外，我國政府掌握著大量的資源和國有資產(chǎn)，以國有資產(chǎn)為例，2009年我國非金融類國有企業(yè)凈資產(chǎn)為15.7萬億元，金融類機(jī)構(gòu)凈資產(chǎn)為6萬億元，遠(yuǎn)大于目前債務(wù)規(guī)模。故此，我國中央政府可動(dòng)用的資源較多、債務(wù)融資空間巨大，中央政府有足夠?qū)嵙響?yīng)對目前債務(wù)存量和不斷涌現(xiàn)的地方政府融資需求。

(二)地方政府融資平臺的重構(gòu):基本框架和配套改革。

1.整合和分類改革的基本框架。為進(jìn)一步厘清政府與市場邊界，建立有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，形成長期性制度安排，本文建議，區(qū)分不同的權(quán)益形態(tài)、治理方式、融資形式、擔(dān)保及法律責(zé)任，對融資平臺進(jìn)行整合和改革，并據(jù)實(shí)動(dòng)態(tài)調(diào)整，據(jù)此建立初步的分析框架(見表3)。

表1 2011年大型商業(yè)銀行地方政府融資平臺貸款情況

表2 世界主要經(jīng)濟(jì)體主權(quán)債務(wù)率(2010～2013年) %

表3 政府融資平臺分類改革與重構(gòu)

以此為基礎(chǔ)建立均衡的融資體系。采用“疏”、“堵”相結(jié)合原則，加強(qiáng)市場約束的同時(shí)，強(qiáng)化行政責(zé)任，注重地方債、政策性金融(開發(fā)性貸款)等非商業(yè)貸款形式的融資制度的安排。對于一些經(jīng)營性領(lǐng)域或社會(huì)資本有意愿進(jìn)入的領(lǐng)域，盡可能的交給市場，有其負(fù)責(zé)融資及運(yùn)作，政府將更多精力放在政府公營企業(yè)或機(jī)構(gòu)的融資需求上。政府只進(jìn)入社會(huì)資本不愿意進(jìn)入的領(lǐng)域，根據(jù)需要提供擔(dān)保、融資、還款來源等安排。從橫向及區(qū)域上看，將目前四省市地方債試點(diǎn)范圍及規(guī)模逐步擴(kuò)大，較發(fā)達(dá)地區(qū)逐步實(shí)現(xiàn)以地方債作為主要融資渠道，欠發(fā)達(dá)地區(qū)以政策性金融及非市場化融資(如上級政府的轉(zhuǎn)移支付、國債轉(zhuǎn)貸、補(bǔ)貼等)為主。此外，盤活、出讓政府存量資產(chǎn)(如國有企業(yè))和資源等方式來優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，解決部分資金需求。

2.相關(guān)配套改革。其一，確保債務(wù)和融資的規(guī)范、透明，建立統(tǒng)一的債務(wù)監(jiān)控體系。加強(qiáng)修法、立法工作，以法律形式確定地方政府合法的融資地位，并制訂地方政府融資平臺相關(guān)的法規(guī)，對融資平臺定位、與政府關(guān)系、規(guī)范化等方面作出約定。盡快全面性構(gòu)建政府融資評價(jià)、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系，逐步建立信用評級、信息披露和債券保險(xiǎn)制度等。

其二，降舊控新，緩釋融資平臺債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。強(qiáng)化貸后管理，落實(shí)“三個(gè)辦法一個(gè)指引”，實(shí)現(xiàn)對償債資金流的全環(huán)節(jié)監(jiān)控，督促有條件的融資平臺設(shè)立償債基金。在不犧牲房地產(chǎn)調(diào)控成效的前提下，中央政府、省級政府、金融機(jī)構(gòu)等一起建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，如采用上級政府援助、債務(wù)剝離或重組、貸款展期等方式逐步緩釋、化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

其三，進(jìn)一步完善財(cái)政體制改革以及政府職能改革。中央可以較大規(guī)模的增加國債規(guī)模、赤字規(guī)模(如2% ～3%的赤字率)來支持逐步消化存量債務(wù)，降低地方政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)壓力。同時(shí)，進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付、改革事權(quán)等方式建立財(cái)力與事權(quán)匹配體制。進(jìn)一步弱化政府“經(jīng)濟(jì)人”角色，改革以GDP、財(cái)政收入為核心的政績考核體系，建立服務(wù)型政府和以民生為導(dǎo)向的投融資體系，避免投資沖動(dòng)和決策失誤。

［1］劉琍琍:《地方政府債務(wù)融資及其風(fēng)險(xiǎn)管理》，載于《經(jīng)濟(jì)研究參考》2010年第46期。

［2］魏加寧、唐滔:《國外地方政府債務(wù)融資制度綜述》，載于《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第6期。

［3］邾立濤、王哲:《基于商業(yè)銀行視角的地方政府融資平臺信貸風(fēng)險(xiǎn)管理探析》，載于《中國財(cái)經(jīng)信息資料》2012年第14期。

［4］王元京、陽耀:《完善地方政府融資模式的構(gòu)想》，載于《宏觀經(jīng)濟(jì)管理》2011年第4期。

［5］郭英、李永奎:《地方政府融資模式的國際比較和中國適應(yīng)性選擇:文獻(xiàn)述評》，載于《金融理論與實(shí)踐》2011年第3期。

［6］林璟:《規(guī)范地方政府融資平臺的影響和前景分析》，載于《宏觀經(jīng)濟(jì)管理》2010年第9期。

［7］王曉曦:《我國政府融資平臺的制度缺陷和風(fēng)險(xiǎn)機(jī)理研究》，載于《財(cái)政研究》2010年第6期。