張康之

論主體多元化條件下的社會(huì)治理

張康之

社會(huì)治理創(chuàng)新服務(wù)于建設(shè)新型社會(huì)體制的目標(biāo),一是由于經(jīng)濟(jì)體制改革已經(jīng)取得了長足進(jìn)展,提出了社會(huì)體制改革的要求;二是由于后工業(yè)化的壓力使原先的社會(huì)體制不適應(yīng)新的時(shí)代,提出了探索新的社會(huì)體制的要求。在新型社會(huì)體制建立的過程中,社會(huì)治理創(chuàng)新是重心和突破口,需要適應(yīng)社會(huì)治理主體多元化的現(xiàn)實(shí)要求,從政府壟斷社會(huì)管理轉(zhuǎn)變?yōu)榕c其他社會(huì)治理力量合作治理。最為重要的是打破政府本位主義,確立起“他在性”的原則和根除行政傲慢。社會(huì)治理創(chuàng)新與服務(wù)型政府建設(shè)聯(lián)系在一起,既要通過服務(wù)型政府建設(shè)創(chuàng)新社會(huì)治理,也要在社會(huì)治理創(chuàng)新中促進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)。

主體多元化;政府本位;他在性;社會(huì)治理;服務(wù)型政府

在全球化、后工業(yè)化的進(jìn)程中,在中國社會(huì)改革開放取得重大進(jìn)展的時(shí)代,中國社會(huì)轉(zhuǎn)型的步伐越來越快,從而使社會(huì)治理的問題凸顯了出來。近年來,關(guān)于社會(huì)治理全面創(chuàng)新的問題引起了廣泛關(guān)注,成了一個(gè)熱點(diǎn)話題。如果說在改革開放初期關(guān)于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的問題引起了全社會(huì)的廣泛關(guān)注和熱烈討論的話,那么,這一次關(guān)于社會(huì)治理創(chuàng)新問題的討論有著更為深遠(yuǎn)的意義。正如經(jīng)濟(jì)體制改革得益于一場(chǎng)空前的大討論一樣,在我們的社會(huì)體制建構(gòu)中,關(guān)于社會(huì)治理創(chuàng)新的大討論也能夠起到同樣的作用。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立起來之后,我們需要探討建立起與其相適應(yīng)的社會(huì)體制。而且,從當(dāng)今世界的大背景來看,人類正處于后工業(yè)化的進(jìn)程中,后工業(yè)化也同樣提出了建構(gòu)新的社會(huì)體制的要求。社會(huì)治理創(chuàng)新是服務(wù)于新的社會(huì)體制建立的要求的。社會(huì)治理是社會(huì)體制的一個(gè)構(gòu)成部分,我們今天所提出的社會(huì)治理創(chuàng)新是對(duì)一種新的社會(huì)體制的探索,是新的社會(huì)體制生成中的積極行動(dòng)。一旦我們建立起了這一新的社會(huì)體制,就應(yīng)把社會(huì)治理放置在這一新的社會(huì)體制下運(yùn)行。所以,我們當(dāng)前關(guān)于社會(huì)治理創(chuàng)新的探討應(yīng)當(dāng)有著自覺地追求新的社會(huì)體制建立這一總體目標(biāo)的意識(shí),只有明確這一目標(biāo),才能使我們?cè)谏鐣?huì)治理創(chuàng)新方面的一切操作性建議具有面向前進(jìn)方向的建設(shè)性。

一、社會(huì)治理體系中的政府

在社會(huì)治理的意義上,我們所要探索的最為直接的課題是社會(huì)治理體系的重新規(guī)劃問題,包括社會(huì)治理中的行動(dòng)者、體制、運(yùn)行機(jī)制、環(huán)境、問題、方法和路徑等方面的創(chuàng)新性構(gòu)想。其中,社會(huì)治理體系中的行動(dòng)者是一個(gè)需要首先加以厘定的重要問題。我們已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)開放的社會(huì),社會(huì)的多元化正在成為時(shí)代的新特征,由政府單一主體肩負(fù)社會(huì)治理職責(zé)的時(shí)代正漸行漸遠(yuǎn),非政府組織以及其他社會(huì)自治力量正在迅速成長起來,并開始在社會(huì)治理中扮演越來越重要的角色。在這種情況下,社會(huì)治理中的行動(dòng)者就是一個(gè)由政府、非政府組織和其他社會(huì)自治力量構(gòu)成的行動(dòng)者系統(tǒng)。在這樣一個(gè)多元化的行動(dòng)者系統(tǒng)中,政府應(yīng)當(dāng)扮演什么樣的角色?又是一個(gè)需要優(yōu)先解決的問題。在很長時(shí)期,面對(duì)社會(huì)管理問題,政府一直是獨(dú)自肩負(fù)著社會(huì)治理職責(zé)的,政府壟斷了全部社會(huì)管理的職責(zé)。從政府單一主體的社會(huì)管理到多元主體共同承擔(dān)社會(huì)治理職責(zé)是人類社會(huì)治理史上的一場(chǎng)巨大的變革過程,對(duì)政府提出的要求也具有挑戰(zhàn)性。如果政府自身在此過程中不能主動(dòng)地開展一場(chǎng)自我變革的運(yùn)動(dòng),就會(huì)阻礙社會(huì)治理文明化的腳步,甚至?xí)o我們的社會(huì)帶來災(zāi)難性的后果。從客觀情況來看,社會(huì)治理行動(dòng)者的多元化實(shí)際上已經(jīng)置政府于多元治理主體一方的地位上了,即打破了政府在社會(huì)管理中的壟斷地位,以至于政府必須在服務(wù)型政府的建設(shè)過程中去尋找自己的位置。可見,正是社會(huì)治理主體多元化的客觀歷史運(yùn)動(dòng)迫使政府必須走在服務(wù)型政府建設(shè)的道路上,而服務(wù)型政府建設(shè)又反過來推動(dòng)了社會(huì)治理體系的發(fā)展,促成社會(huì)治理體系的健全,并推動(dòng)一種新的社會(huì)體制的建立。

大致是從20世紀(jì)80年代開始,人類社會(huì)啟動(dòng)了后工業(yè)化進(jìn)程,這是一次從工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型的歷史運(yùn)動(dòng)。在后工業(yè)化進(jìn)程中,非政府組織大量涌現(xiàn),但在一個(gè)很長的時(shí)期中,它們發(fā)揮作用的范圍主要是在那些非政治性的或遠(yuǎn)離政治的領(lǐng)域,而在那些與政治相關(guān)聯(lián)的領(lǐng)域,即使是在那些與政治關(guān)聯(lián)度很低的事務(wù)上,非政府組織的介入都是不被允許的,它的自組織性可能會(huì)被理解成是非法的。所以,在非政府組織成長的初期,這一點(diǎn)應(yīng)當(dāng)成為那些自組織性的非政府組織開展活動(dòng)的時(shí)候自我警醒的戒條。也就是說,這些自組織性的非政府組織的領(lǐng)導(dǎo)者需要意識(shí)到自己與那些“被組織”的非政府組織是不同的,那些“被組織”的非政府組織往往是政府甚至政治部門加以組織的,它們甚至?xí)灰笕氖乱恍┱涡暂^強(qiáng)的事務(wù)。不過,作為后工業(yè)化進(jìn)程中已經(jīng)呈現(xiàn)出來的歷史趨勢(shì),非政府組織的自組織性程度會(huì)不斷得以提高,“被組織”的非政府組織也會(huì)朝著自組織化的方向演進(jìn)。隨著非政府組織的自組織在程度上的提高,作為一種獨(dú)立自主開展行動(dòng)的組織在社會(huì)生活中所發(fā)揮的作用也會(huì)不斷增強(qiáng)。種種跡象表明,非政府組織正在成為一種社會(huì)治理力量。其實(shí),不僅是非政府組織,而且,還有諸如社區(qū)等各種各樣的社會(huì)自治力量也在迅速成長。這樣一來,一個(gè)多元社會(huì)治理主體共同治理社會(huì)的局面即將生成。正是在這種歷史背景下,中國社會(huì)提出了社會(huì)治理創(chuàng)新的課題。其中,在多元社會(huì)治理力量并存的條件下,政府應(yīng)當(dāng)扮演什么樣的角色?政府職能應(yīng)當(dāng)發(fā)生什么樣的改變?政府與其他社會(huì)治理力量之間的關(guān)系是怎樣的?或者說,政府在社會(huì)體制建構(gòu)以及社會(huì)治理中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮什么樣的作用?這些問題都需要認(rèn)真研究。

在經(jīng)濟(jì)體制改革的過程中,圍繞著經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個(gè)中心,我們進(jìn)行了深入的研究和實(shí)踐探索,因而,取得了經(jīng)濟(jì)體制改革的偉大成就?，F(xiàn)在,在社會(huì)體制建設(shè)和構(gòu)建社會(huì)治理體系方面,我們也需要進(jìn)行積極的努力。

在非政府組織以及其他社會(huì)自治力量迅速成長的情況下,關(guān)于政府的定位這樣一個(gè)在近代早期就已經(jīng)形成共識(shí)的基本問題也許應(yīng)當(dāng)被重新提起。密爾指出:“一切政府的活動(dòng),只要不是妨礙而是幫助和鼓舞個(gè)人的努力與發(fā)展,那是不厭其多的?？墒?政府一到不去發(fā)揮個(gè)人和團(tuán)體的活動(dòng)與力量卻以它自己的活動(dòng)去代替他們的活動(dòng)的時(shí)候;一到不是對(duì)他們進(jìn)行指教、勸導(dǎo)并有時(shí)指摘而是叫他們?cè)谑`之下工作,或是叫他們退立一旁而自己去代替他們工作的時(shí)候,害處就開始發(fā)生了?！盵1](P125)密爾的這一論述也被后人概括為“有限政府”的原則。

現(xiàn)在的情況與19世紀(jì)大不相同,在多元社會(huì)治理力量并存的條件下,已經(jīng)不再是一個(gè)政府“少干預(yù)”和“不代替社會(huì)”去開展行動(dòng)的問題了,而是一個(gè)政府如何去與多元社會(huì)治理主體共同開展行動(dòng)的問題了。也就是說,我們現(xiàn)在所遇到的問題是:在非政府組織以及其他社會(huì)自治力量開展行動(dòng)的過程中,政府如何“不厭其多”地提供服務(wù)和引導(dǎo),建立起共同(亦稱“協(xié)同”)治理的社會(huì)治理體系。密爾的觀點(diǎn),或者說有限政府的原則,是在政府與社會(huì)分立的意義上對(duì)政府提出的要求。即是說,政府是管理者,而社會(huì)是被管理者,管理者對(duì)被管理者的管理應(yīng)當(dāng)是更少控制、更少干預(yù)、更少束縛,這有利于社會(huì)活力的維護(hù)和生成,有利于社會(huì)構(gòu)成因素更加獨(dú)立自主地開展行動(dòng)?，F(xiàn)在,政府的管理者角色受到了挑戰(zhàn)、削弱或沖淡。因?yàn)?在社會(huì)中成長起來各種各樣的新的治理力量,它們也是以管理者的角色出現(xiàn)的,從而使政府不再以唯一管理者角色出現(xiàn)。這是在20世紀(jì)后期出現(xiàn)的新的社會(huì)現(xiàn)象,它意味著政府按照有限政府的原則行事已經(jīng)失去了客觀依據(jù)。事實(shí)上,這一新的現(xiàn)象表明,政府與社會(huì)分立的局面已經(jīng)開始松動(dòng),在社會(huì)治理力量成長的過程中,政府與社會(huì)的界限開始變得模糊。雖然政府依然是管理者,但社會(huì)自身也發(fā)展出了眾多的管理者,原先單一的管理者與被管理者的關(guān)系變得復(fù)雜了,管理者與被管理者之間從一種簡(jiǎn)單的線性關(guān)系變成了復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。

在政府是社會(huì)管理的單一主體的條件下,容易形成一種集權(quán)體制。在近代以來的民主和法治精神中,一切集權(quán)都是受到抑制的,甚至是不被允許的。因而,必須設(shè)立一個(gè)有限政府的原則。從政府在近代以來的實(shí)際運(yùn)行看,即使確立了有限政府的原則也沒有完全杜絕集權(quán),相反,集權(quán)與民主的沖突一直是人們爭(zhēng)論的中心議題,以至于人們不得不時(shí)時(shí)提防集權(quán)的侵襲,需要反反復(fù)復(fù)地強(qiáng)調(diào)有限政府的原則。的確,集權(quán)體制具有迅速動(dòng)員的優(yōu)勢(shì),它可以使政府表現(xiàn)出較高的應(yīng)對(duì)環(huán)境壓力的能力。特別是在應(yīng)對(duì)一些臨時(shí)性的、突發(fā)性的、非預(yù)期的事件時(shí),集權(quán)的優(yōu)勢(shì)往往是非常明顯的,也能夠使政府展示出其真實(shí)能力。正是由于這個(gè)原因,在政府的運(yùn)行中,往往會(huì)不自覺地走向集權(quán)的方向,直到帶來諸多惡果后人們才意識(shí)到它,并對(duì)它提出批評(píng)和要求對(duì)此加以糾正,使之重歸政治民主的生態(tài)。這也說明,集權(quán)在非常態(tài)條件下具有優(yōu)勢(shì),而在社會(huì)的常態(tài)運(yùn)行中,集權(quán)不僅不意味著政府的能力更強(qiáng),反而意味著政府能力的弱化,甚至?xí)拐憩F(xiàn)出一種“低能”的狀況。這就是在有限政府與集權(quán)政府之間存在著爭(zhēng)議的原因所在。

現(xiàn)在看來,圍繞著這個(gè)問題所開展的一切爭(zhēng)議都失去了合理性,因?yàn)?有限政府與集權(quán)政府的生成以及存在條件業(yè)已成為過去。在近代工業(yè)化過程中生成的現(xiàn)代政府所面對(duì)的一直是一個(gè)低度復(fù)雜性和低度不確定性的社會(huì),或者說政府是在低度復(fù)雜性和低度不確定性條件下扮演著管理者的角色的,是在低度復(fù)雜性和低度不確定性條件下開展社會(huì)管理活動(dòng)的。然而,自20世紀(jì)80年代開始,人類社會(huì)逐漸呈現(xiàn)出高度復(fù)雜性和高度不確定性的特征,以至于有限政府與集權(quán)政府的爭(zhēng)論都不再有意義。顯然,集權(quán)政府是能夠滿足社會(huì)復(fù)雜性程度較低和社會(huì)變動(dòng)速度較緩慢的社會(huì)管理要求的,在社會(huì)復(fù)雜性程度較高和變動(dòng)速度較快的社會(huì)中,來自集權(quán)體制中的大多積極行動(dòng)方案都會(huì)造成方向性的誤導(dǎo),因而會(huì)在社會(huì)管理中表現(xiàn)出嚴(yán)重的不適應(yīng)。同樣,在社會(huì)的復(fù)雜性程度較低和運(yùn)行速度較慢的條件下,在社會(huì)中開展活動(dòng)的形形色色的社會(huì)主體也并不需要政府過多的干預(yù),反而不愿意接受來自政府的各種各樣的束縛,而是希望擁有更多的自由活動(dòng)的空間,所以,有限政府的原則性要求顯得更加合理。而在高度復(fù)雜性和高度不確定性條件下,無論是集權(quán)政府還是有限政府,都與社會(huì)治理的實(shí)際要求相去甚遠(yuǎn)。

20世紀(jì)70年代,米歇爾·克羅齊耶在寫作《法令不能改變社會(huì)》時(shí)已經(jīng)深切地感受到:“與以往相比,我們中間的每一個(gè)人與他人的交往和互動(dòng)都要頻繁得多,無論是在對(duì)象的選擇還是在交往的性質(zhì)上,這種交往都比以往要自由得多。我們不僅能夠輕而易舉地獲取數(shù)量極為驚人的不同經(jīng)驗(yàn),而且可以不費(fèi)吹灰之力地更換合作伙伴?！盵2](P7)現(xiàn)在,隨著互聯(lián)網(wǎng)等交往平臺(tái)和其他便捷交流途徑的出現(xiàn),隨著高速交通工具的廣泛應(yīng)用,使人的流動(dòng)和人際交往變得更加方便,上述社會(huì)交往和交流特征每日每時(shí)都在成倍地放大,從而把我們的社會(huì)塑造成了高度復(fù)雜性和高度不確定性的社會(huì)。反過來,社會(huì)的高度復(fù)雜性和高度不確定性又將一種無形的壓力施予人,使人們的交往、交流賴以進(jìn)行的途徑以及各個(gè)相關(guān)方面都處在迅速的變動(dòng)之中,讓我們感受到這是一個(gè)難以捉摸的社會(huì),從每一個(gè)方面都可以獲得合理性的認(rèn)識(shí)和理解。同樣,在每一個(gè)方面又都存在著悖論的現(xiàn)象和問題,我們不僅需要通過隨時(shí)更換合作伙伴的方式去解決所遇到的問題,而且,我們即使在沒有明確的解決問題的目標(biāo)和愿望時(shí),也會(huì)被動(dòng)地更換合作伙伴。我們擁有了更多的自由,又在任何一個(gè)方面都感受到不自由。原先,我們可以依據(jù)權(quán)威機(jī)構(gòu)頒行的規(guī)則或我們共同認(rèn)可的原則行事,而現(xiàn)在,這些規(guī)則和原則卻變得礙手礙腳,顯得成事不足而敗事有余……這就是我們面對(duì)的世界,它對(duì)我們的習(xí)慣、經(jīng)驗(yàn)、知識(shí)甚至理智,都提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

最為典型的事實(shí)和最令人困惑的感受是控制的失靈。我們發(fā)現(xiàn),在政府的社會(huì)管理中,當(dāng)政府定位在協(xié)調(diào)和控制社會(huì)中各種各樣競(jìng)爭(zhēng)行為的位置上時(shí),像?？怂购兔桌账f的那樣:“在公共行政領(lǐng)域,實(shí)際的結(jié)果是政府無力按公共意愿辦事。政府已經(jīng)成了破壞性的部門,它無法保證公共利益免受強(qiáng)大的私人利益的沖突造成的損害。沒有一個(gè)真誠的公眾話語,就不要指望滿足公眾利益且為此付諸行動(dòng)?！雹俑？怂?、米勒:《后現(xiàn)代公共行政——話語指向》,120頁,北京,中國人民大學(xué)出版社,2002。需要指出,這段話中的“公共意愿”一詞應(yīng)譯成“公眾意愿”,譯成“公共意愿”是非常費(fèi)解的。這是因?yàn)?在競(jìng)爭(zhēng)的社會(huì)中,多元利益群體之間的關(guān)系是矛盾著的,在利益上是相互沖突著的,他們會(huì)提出各種各樣殊異的利益訴求。對(duì)于這些不同的利益訴求,只有在超然于其外的條件下才能找到其中最為關(guān)鍵的部分,才能真正理解具有代表性的公眾意愿。如果不是這樣,而是介入其中的話,就會(huì)被一些并不重要和不具有代表性的利益訴求蒙住眼睛。事實(shí)上,當(dāng)政府扮演著直接協(xié)調(diào)和控制社會(huì)的角色時(shí),是將自己的觸角深深地伸入到了社會(huì)之中。因而,也就不可能發(fā)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的和具有代表性的公眾意愿。這個(gè)時(shí)候,政府為了實(shí)現(xiàn)公共利益而對(duì)社會(huì)所進(jìn)行的控制越是得到增強(qiáng)也就離公共利益的要求越遠(yuǎn),甚至?xí)谏鐣?huì)控制中破壞公共利益,使公共利益異化為私人利益。學(xué)者們?cè)诶娣治龅囊暯侵型吹降氖钦绾伪焕婕瘓F(tuán)所綁架而成為私人利益的代言人。我們認(rèn)為,根據(jù)這種利益分析得出的結(jié)論可能是不客觀的。客觀事實(shí)往往是:政府出于維護(hù)和促進(jìn)公共利益的愿望而去對(duì)社會(huì)施以控制,卻正是因?yàn)檫@種控制,使結(jié)果與原初愿望恰恰相反。我們承認(rèn)政府被利益集團(tuán)所綁架是一個(gè)經(jīng)常發(fā)生的事實(shí),但是,我們必須看到,政府之所以會(huì)受到利益集團(tuán)的綁架,那是因?yàn)樗谥饔^上認(rèn)為其行為和政策能夠促進(jìn)公共利益的實(shí)現(xiàn)。之所以政府總是表現(xiàn)出為利益集團(tuán)所利用的狀況,那是因?yàn)檎纳鐣?huì)控制出了問題。造成這類問題的根本,恰恰是社會(huì)的高度復(fù)雜性和高度不確定性,正是社會(huì)的高度復(fù)雜性和高度不確定性使政府原先實(shí)施有效的維護(hù)公共利益的方式方法都顯示出了某種失靈的狀況。

導(dǎo)致政府控制失靈的原因是多方面的,歸結(jié)起來,是由于社會(huì)的高度復(fù)雜性和高度不確定性而使政府進(jìn)行社會(huì)控制的前提和基礎(chǔ)消失了,其中,信息的失真性更是直接原因。20世紀(jì)后期,人類在步入后工業(yè)化進(jìn)程的同時(shí),也迎來了信息爆炸的時(shí)代。在這種情況下,不僅政府,而且每一種社會(huì)行動(dòng)者在獲取信息方面都變得空前容易和方便,但信息垃圾卻使那些真實(shí)有用的信息被掩蓋了起來,使政府掌握可靠的信息變得更加困難。政府在決策中缺乏可資依賴的真實(shí)信息往往對(duì)人們的心理造成嚴(yán)重的消極影響,它不僅使公眾對(duì)每一種事實(shí)產(chǎn)生懷疑,也使政府官員不再相信會(huì)有什么真實(shí)的存在。這就是克羅齊耶所說的:“最為嚴(yán)重的問題是,人們業(yè)已失去了對(duì)真正的事實(shí)給予尊重的做法。所剩下的只有行政管理的事實(shí),也就是說,只有由每一個(gè)專業(yè)職能部門依據(jù)知識(shí)的狹隘分類,刻意制造出來的事實(shí)。”[3](P82)這些“刻意制造出來的事實(shí)”也確是事實(shí),卻是缺乏客觀合理性的事實(shí)。它不僅造成政府職能碎片化的結(jié)果,也使政府各部門之間相互懷疑和相互隔離,更使政府與社會(huì)之間離心離德,以至于政府呆板地恪守制度化分工結(jié)構(gòu)為它們定義的職能,卻不可能以主動(dòng)配合的方式開展行動(dòng)。

在工業(yè)社會(huì)低度復(fù)雜性和低度不確定性的條件下,在社會(huì)的普遍聯(lián)系程度和有機(jī)互動(dòng)要求不甚強(qiáng)烈的條件下,政府職能的碎片化以及按部就班辦事的行為模式還不至于使政府的功能障礙顯現(xiàn)出來,相反,還可能會(huì)令人陶醉于其專業(yè)化解決問題的能力和科學(xué)分工的效率機(jī)制。然而,在后工業(yè)化進(jìn)程中的高度復(fù)雜性和高度不確定性條件下,在社會(huì)的普遍聯(lián)系程度和有機(jī)互動(dòng)要求都迅速增強(qiáng)的條件下,對(duì)于政府作為一個(gè)整體以及行動(dòng)的果敢、迅速和有機(jī)性提出了新的要求。而且,僅僅是政府具有整體性并以一個(gè)完整的行動(dòng)系統(tǒng)而出現(xiàn)也是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,在政府的外部還存在著多元化的社會(huì)治理主體,政府必須與他們進(jìn)行合作,一道去開展社會(huì)治理活動(dòng)。所以,與高度復(fù)雜性和高度不確定性的時(shí)代相適應(yīng)的社會(huì)治理模式應(yīng)當(dāng)是一種合作行動(dòng)模式,只有多元社會(huì)治理主體在合作的意愿下共同開展社會(huì)治理活動(dòng),才能解決已出現(xiàn)的各種各樣的社會(huì)問題,才能在社會(huì)治理方面取得優(yōu)異的業(yè)績(jī)。

二、從政府本位到“他在性”

克羅齊耶指出:“任何一個(gè)社會(huì),無論它多么富有,都不可能運(yùn)用官僚主義的方式來解決提供新工作的問題……人們?cè)谧畲笙薅壬纤軌蜃龅?也就是給失業(yè)者更多的救濟(jì)補(bǔ)貼,然而,行政管理的盲目性使其永遠(yuǎn)也不可能對(duì)其無法看到的諸種需要做出嚴(yán)肅認(rèn)真的回應(yīng)?！盵4](P231-232)不僅是就業(yè)的問題,其實(shí),絕大多數(shù)社會(huì)問題的解決,都需要通過調(diào)動(dòng)社會(huì)自身的活力和挖掘社會(huì)中所蘊(yùn)含的潛力去爭(zhēng)取理想的效果,這就意味著政府不應(yīng)當(dāng)直接運(yùn)用行政手段去解決諸多社會(huì)問題,而是需要在認(rèn)識(shí)到某種社會(huì)問題的時(shí)候采取引導(dǎo)的方式,積極調(diào)動(dòng)社會(huì)力量去加以解決。這樣一來,政府可以避免因直接解決某一社會(huì)問題時(shí)有可能犯下的錯(cuò)誤,也可以防止政府因解決某一社會(huì)問題而導(dǎo)致或引發(fā)其他的問題,更為重要的是,政府可以在對(duì)直接解決某種社會(huì)問題的社會(huì)力量的關(guān)注中去發(fā)現(xiàn)需要加以制止和糾正的行為,從而使解決問題的行動(dòng)路線總能保持一個(gè)正確的方向。然而,回顧近代以來的歷史,我們發(fā)現(xiàn)這種理論上的追求從來也沒有轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)。現(xiàn)實(shí)情況總是向我們展示出政府在社會(huì)管理方面的壟斷者面目,在對(duì)公共利益的維護(hù)方面,在公共產(chǎn)品的供給方面,政府一直希望包打天下。到20世紀(jì)70、80年代,政府在社會(huì)管理方面的壟斷者角色受到諸多批評(píng),而且,旨在解決這一問題的矯正方案也以“新公共管理理論”的名稱而得到廣泛的傳播,以至于“私有化”、“民營化”、“引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制”等操作技巧得到了廣泛使用。然而,到了新世紀(jì),按照新公共管理理論再造出來的政府又暴露出諸多缺陷,特別是在公共利益和公正價(jià)值等方面的缺失引起了人們的廣泛關(guān)注,因而出現(xiàn)了再度矯正的方案,那就是公眾參與治理方案的提出。

從人類進(jìn)入21世紀(jì)以來的情況來看,參與治理的方案在社會(huì)治理理論和實(shí)踐中都可以說取得了大獲全勝的業(yè)績(jī)。的確,參與治理護(hù)衛(wèi)了民主價(jià)值,彌補(bǔ)了代表制的缺陷,使多樣化的利益訴求都有了可能得到伸張的機(jī)會(huì),但是,公眾參與會(huì)給社會(huì)治理帶來什么?克羅齊耶的描述對(duì)我們是有所教益的:“在我們社會(huì)的每個(gè)領(lǐng)域、每一個(gè)方面,參與決策的人數(shù)大量地增加,與此同時(shí),必須在決策時(shí)加以考慮的觀點(diǎn)也顯著增多。要做成任何一件事情,都需要與為數(shù)眾多的人進(jìn)行商談,需要與各種不同的群體及組織機(jī)構(gòu)的代表進(jìn)行協(xié)商。行政管理的形式化通常會(huì)夸大咨詢機(jī)制的作用,可又總是在削弱這種咨詢機(jī)制的功能。然而,難點(diǎn)并不首先在行政管理方面。假如完全不考慮各種不同的相關(guān)群體與階層可能做出的反應(yīng),那么就會(huì)與危險(xiǎn)的反對(duì)者交鋒,要實(shí)施的方案就有可能面臨失敗。由此可見,推出一種新的方案,必須進(jìn)行的活動(dòng)是如此眾多,每一項(xiàng)活動(dòng)都承載著重負(fù),都蘊(yùn)含著巨大風(fēng)險(xiǎn),計(jì)劃之中的行動(dòng)的本身的意義因此被大大降低了?！盵5](P18)克羅齊耶所憂心的是公眾參與使社會(huì)治理行動(dòng)無法按計(jì)劃進(jìn)行,而我們所看到的則是另一個(gè)方面,那就是使行動(dòng)變得遲緩,無法適應(yīng)高度復(fù)雜性和高度不確定性條件下的治理需要。

顯而易見,公眾參與社會(huì)治理必然會(huì)被要求有序地進(jìn)行,必須被納入民主程序和法制框架之中,參與者的權(quán)利都被要求得到保障和得到充分尊重,在利益訴求和意見不一致的情況下,必然開展民主協(xié)商以求形成共識(shí),然后,在共識(shí)的基礎(chǔ)上進(jìn)行決策和開展行動(dòng)。這個(gè)過程必然會(huì)要求有充分的時(shí)間支持,可是,在高度復(fù)雜性和高度不確定性的條件下,時(shí)常出現(xiàn)突發(fā)性事件,從問題的出現(xiàn)到問題的解決往往沒有充分的時(shí)間去給行動(dòng)者形成共識(shí)。所以,行動(dòng)者往往需要做出更多的隨機(jī)性選擇,需要根據(jù)判斷去當(dāng)即立斷地采取行動(dòng)。如果去接納公眾參與的話,十有八九是要錯(cuò)過解決問題的時(shí)機(jī)的。事實(shí)上,它總是讓問題的影響范圍迅速擴(kuò)大而演化成大規(guī)模的危機(jī)事件。

在工業(yè)社會(huì)達(dá)到其發(fā)展頂點(diǎn)之后,社會(huì)管理需要在后工業(yè)化進(jìn)程中開拓新路。這是因?yàn)?人類與其生存環(huán)境之間的關(guān)系發(fā)生了逆轉(zhuǎn)性變化,已經(jīng)不能夠用工業(yè)社會(huì)條件下所形成的經(jīng)驗(yàn)和采取的方式方法去應(yīng)對(duì)新的問題了。以人與自然的關(guān)系為例,正如克羅齊耶所指出的:“19世紀(jì)與20世紀(jì)的一切發(fā)展,都是以對(duì)環(huán)境的損害為代價(jià)的。諸種錯(cuò)誤造就的結(jié)果終由環(huán)境來承擔(dān)。然而,我們已不再能夠承擔(dān)得起犯這類錯(cuò)誤的代價(jià)了,即使是進(jìn)行最小的冒險(xiǎn),假如不是不可能的,那么也已經(jīng)變得越來越困難了,體系喪失了靈活性,每一項(xiàng)決策都將遭遇到不可逾越的障礙?！盵6](P21)表面看來,環(huán)境的限制所宣告的是工業(yè)社會(huì)發(fā)展模式的終結(jié),而在其實(shí)質(zhì)性的層面,我們所看到的則是工業(yè)社會(huì)管理模式的歷史合理性的喪失。就工業(yè)社會(huì)的前期來看,自由主義條件下的競(jìng)爭(zhēng)會(huì)把每一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)損失和社會(huì)災(zāi)害都轉(zhuǎn)嫁給環(huán)境,讓環(huán)境承擔(dān)人的競(jìng)爭(zhēng)行為的后果;在凱恩斯主義的政府干預(yù)模式中,經(jīng)常性地讓環(huán)境為政府的決策失誤買單?，F(xiàn)在,從理論上推定,參與治理是可以避免政府決策的經(jīng)常性失誤的,而在實(shí)踐中,參與治理往往使政府在多種相互沖突的意見中變得選擇困難,以至于陷入“行也不是,不行也不是”的尷尬境地。進(jìn)而言之,如果政府缺乏誠意去配合參與治理的話,就會(huì)褻瀆民主信念,特別是在法制較為健全的國家中,也是不被允許的;如果政府對(duì)參與治理陽奉陰違而采取權(quán)術(shù)、權(quán)謀的方式操縱公眾參與,能夠使政府獲得較強(qiáng)的行動(dòng)能力,卻又會(huì)陷入決策失誤的陷阱。所有這些,同樣需要環(huán)境來承擔(dān)后果。實(shí)際上,環(huán)境報(bào)復(fù)的危機(jī)還是要襲向人類的,以至于政府又不得不騰出手來專門對(duì)付環(huán)境問題,而且,需要建立專門的機(jī)構(gòu)和花費(fèi)專項(xiàng)財(cái)政支出去解決環(huán)境問題,造成大量的資源消耗?？梢?人制造了環(huán)境問題,又不得不去解決這一問題,并在解決這一問題中增加了社會(huì)治理體系的負(fù)荷。單就這一問題而言,也有充分的理由去建構(gòu)新的社會(huì)治理模式去替代既有的工業(yè)社會(huì)的社會(huì)管理模式。

在高度復(fù)雜性和高度不確定性的條件下,“在一些決定性的關(guān)鍵時(shí)刻,最大的危險(xiǎn)就在于輕而易舉地達(dá)成表面上的共識(shí)”[7](P22)。在參與治理的問題上,現(xiàn)在所呈現(xiàn)給我們的正是這種“表面上的共識(shí)”。如果不對(duì)之加以警惕,當(dāng)政府走完一圈循環(huán)之后,社會(huì)又不知要為之付出什么樣的代價(jià)。更何況我們所處的時(shí)代與歷史上的任何一個(gè)時(shí)期都截然不同,社會(huì)的高度復(fù)雜性和高度不確定性呈現(xiàn)為風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的形式,社會(huì)治理如果不顧及這一現(xiàn)實(shí)而在自己的循環(huán)圈中踱步,那將意味著什么樣的危險(xiǎn)呢?總之,我們不相信參與治理是一條可以改變政府控制導(dǎo)向的正確道路。參與治理也許在一定時(shí)期和一定條件下緩和了政府的控制導(dǎo)向,使政府表現(xiàn)出一種對(duì)社會(huì)的溫和控制,但在政府與社會(huì)的關(guān)系問題上,它所實(shí)現(xiàn)的只是量的意義上的改變,并沒有促成這種關(guān)系發(fā)生結(jié)構(gòu)性的變化。

其實(shí),政府在20世紀(jì)后期之所以表現(xiàn)出接納了公眾參與的主張,之所以愿意按照參與治理的思路去采取某些行動(dòng),那是因?yàn)槠淇刂屏θ趸坏貌蛔龀鐾讌f(xié)?？梢韵胂?一旦政府的控制力得到了增強(qiáng),它立即就會(huì)拋棄參與治理的方案。從現(xiàn)實(shí)情況看,政府為了迎接公眾對(duì)政府過程的參與,加強(qiáng)了其內(nèi)部控制,特別是近些年來,由于信息技術(shù)在政府中的廣泛應(yīng)用,對(duì)政府自身的內(nèi)部控制提供了充分的技術(shù)支持,使政府能夠有效地控制其工作人員。這種存在于和得到日益增強(qiáng)的政府內(nèi)部控制會(huì)始終激蕩著政府控制社會(huì)的沖動(dòng),必然會(huì)在某個(gè)適宜的時(shí)刻轉(zhuǎn)向外部。在某種意義上,政府在21世紀(jì)所呈現(xiàn)出來的這種內(nèi)部控制增強(qiáng)的趨勢(shì)恰恰包含著企圖控制社會(huì)的沖動(dòng)和追求。任何組織的控制導(dǎo)向都會(huì)表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一方面是對(duì)其內(nèi)部的控制,另一方面是對(duì)其外部的控制。這兩個(gè)方面是聯(lián)系在一起的,沒有也不可能出現(xiàn)僅僅謀求其中一個(gè)方面控制的組織。政府新近表現(xiàn)出來的內(nèi)部控制的增強(qiáng)也必然會(huì)施加于其外部,那就是實(shí)施對(duì)社會(huì)的控制。然而,全球化、后工業(yè)化帶來的社會(huì)高度復(fù)雜性和高度不確定性將使一切控制都變得不再可能,當(dāng)政府在其內(nèi)部控制達(dá)到了一定程度而去謀求升級(jí)并且追求對(duì)社會(huì)的控制時(shí),必然會(huì)遇到一種極其尷尬的局面。

就參與治理理論的源頭而言,佩特曼在建構(gòu)自己的參與民主理論時(shí)根據(jù)當(dāng)時(shí)的情況而把當(dāng)代民主的批評(píng)者的批評(píng)意見概括為兩個(gè)方面:“首先,他們認(rèn)為當(dāng)代民主理論的倡導(dǎo)者已經(jīng)誤解了‘古典’民主理論,它主要不是通常所認(rèn)為的一種描述性理論,而是一種規(guī)范性理論,一種‘處方式’的理論……其次,批評(píng)者認(rèn)為在對(duì)古典理論進(jìn)行修正的過程中,古典理論中內(nèi)涵的民主理想已經(jīng)被拋棄,代之以其他的理想,‘修正主義者已經(jīng)從根本上改變了民主的規(guī)范意義’?！盵8](P13)這一概括是準(zhǔn)確的,批評(píng)者的意見也確實(shí)揭示了當(dāng)代民主理論與古典民主理想之間的不同。造成這種不同的原因就在于當(dāng)代民主理論在將視線集中到制度安排時(shí)更多的從屬于民主的可操作性要求。所以,“當(dāng)代民主理論不僅僅描述特定政治體系的運(yùn)行過程,而且也意味著這是一種我們應(yīng)當(dāng)予以高度評(píng)價(jià)的制度,這種制度中包含了判斷一種政治體系是否是‘民主’的一套標(biāo)準(zhǔn)或準(zhǔn)則……隨著這一民主制度的發(fā)展,我們逐漸建立了理想的民主政體”[9](P14)。由于將注意力集中到實(shí)踐的可操作性,“當(dāng)代民主理論不包含著規(guī)范性的內(nèi)容”[10](P14)。也就是說,當(dāng)代民主更注重的是行動(dòng)。就此而言,參與治理是忠實(shí)于參與民主理論的精神的。也正是在這里,我們不能不想到,當(dāng)一種理論專注于行動(dòng)而不是社會(huì)以及制度的基本價(jià)值,它在何種意義上能夠保證社會(huì)管理以及整個(gè)社會(huì)治理不出現(xiàn)目標(biāo)異化?更不用說在高度復(fù)雜性和高度不確定性這一后工業(yè)化進(jìn)程出現(xiàn)的新的社會(huì)現(xiàn)實(shí)面前,已經(jīng)使參與治理的一切操作性方案都變得無法實(shí)施了。

姑且不論參與治理的方案是否一個(gè)理想的方案,單就參與治理理論的空間形態(tài)來看,它也無非是近代以來所有理論以及思維方式的中心—邊緣結(jié)構(gòu)的另一個(gè)版本。簡(jiǎn)單地說,參與治理就是以政府為主,而公眾以及其他社會(huì)力量都是作為政府可以接納的積極因素來加以看待的,是指公眾以及其他社會(huì)力量參與到政府的決策和社會(huì)治理過程中來。也就是說,政府在一切社會(huì)管理行動(dòng)以及一切出于社會(huì)管理需要的行動(dòng)中都扮演著中心的角色,而公眾以及其他社會(huì)力量所扮演的都是邊緣的角色。雖然這與傳統(tǒng)的政府本位主義有所不同,但是,并沒有從根本上使政府本位主義得到改變。應(yīng)當(dāng)承認(rèn),近代以來的社會(huì)在啟蒙思想的設(shè)定中應(yīng)當(dāng)遵從社會(huì)本位的原則。比如,從個(gè)人權(quán)利理念中就可以推導(dǎo)出社會(huì)本位的思想,法國法學(xué)家狄驥就進(jìn)行了這方面的嘗試,即認(rèn)為個(gè)人權(quán)利是實(shí)現(xiàn)社會(huì)目的的必要設(shè)置。但是,這依然是在關(guān)于個(gè)人權(quán)利設(shè)置已經(jīng)成為事實(shí)之后而對(duì)權(quán)利功用的考慮。推及源頭,個(gè)人權(quán)利之假設(shè)本身所反映出的則是個(gè)人主義的立場(chǎng)。如果在初始性的個(gè)人主義立場(chǎng)之中去再討論個(gè)人本位與社會(huì)本位的問題,對(duì)于近代社會(huì)理論的基本框架其實(shí)并不構(gòu)成挑戰(zhàn)。所以,社會(huì)本位是一種理論設(shè)定,而且是具有某種神圣性的理論設(shè)定。然而,在政府與社會(huì)的關(guān)系問題上,無論理論上的這一設(shè)定得到了何種程度的廣泛認(rèn)同,而在實(shí)際上,當(dāng)政府開展行動(dòng)的時(shí)候,給我們展示出來的就是政府本位。你可以申明政府是人民的政府,你可以要求政府中的所有官員都是人民的公仆,而在事實(shí)上,你無法改變政府本位的現(xiàn)實(shí)。特別是在政府作用于社會(huì)的過程中,政府就是這個(gè)社會(huì)中的不可移易的中心,其他一切社會(huì)存在都是圍繞著政府這個(gè)中心展開的。而且,政府本位主義已經(jīng)滲透到了人的思維方式之中,而參與治理所證明的恰恰是這種思維方式,那就是以政府為本,公眾以及所有的社會(huì)力量都只是參與者。

在社會(huì)的高度復(fù)雜性和高度不確定性的條件下,在多元治理主體所構(gòu)成的社會(huì)治理體系中,政府本位主義已經(jīng)喪失了歷史合理性。我們?cè)诤蠊I(yè)化進(jìn)程中所向往的是服務(wù)型政府,而服務(wù)型政府應(yīng)當(dāng)以“他在性”為導(dǎo)向,應(yīng)當(dāng)確立起“他在性”的原則。法默爾在談?wù)摗八谛浴眴栴}時(shí)是將其限制在行政人員的層面上的,其實(shí),服務(wù)型政府在整體上也應(yīng)當(dāng)獲得“他在性”的特征。法默爾認(rèn)為,“他在性”是“公共行政行為的一個(gè)組成部分”。在實(shí)質(zhì)性的意義上,“他在性關(guān)涉的是‘道德的他者’,而且顯然,每個(gè)行政活動(dòng)都直接或間接地會(huì)影響他人,例如影響到委托人、下屬、上司甚至旁觀者”[11](P309)。但是,“在現(xiàn)代主義西方哲學(xué)中,‘他者’基本上是一個(gè)認(rèn)識(shí)論問題,包括諸如‘他人的心靈的問題’或‘主體間性的問題’”[12](P309)。由于它是作為一個(gè)認(rèn)識(shí)論問題提出來并得到廣泛接受的,所以,人與“他者”的社會(huì)的和歷史的現(xiàn)實(shí)性也被抽象掉了,或者說,人們之間的倫理關(guān)系的內(nèi)容喪失了。法默爾要求在實(shí)踐的意義上重建他在性,即要求行政人員在開展行動(dòng)時(shí)把他者放置在首要的地位上。但是,如果政府在整體上不具有他在性的屬性和特征的話,怎樣去保證行政人員的他在性取向呢?顯然是一個(gè)無從回答的問題了。我們認(rèn)為,如果要求行政人員的行動(dòng)以他在性為原則的話,就必須以政府整體上的他在性為行政人員行動(dòng)的前提。

的確,他在性是在主客體關(guān)系中派生出來的一個(gè)問題,無論是在認(rèn)識(shí)論還是實(shí)踐論的意義上,都有一個(gè)主客體的關(guān)系問題。也正是在認(rèn)識(shí)以及實(shí)踐的路徑中存在著主客體關(guān)系,才有了“以自我為中心”還是“以他人為中心”的問題。從社會(huì)管理的角度看,當(dāng)政府是唯一的認(rèn)識(shí)主體和實(shí)踐主體的時(shí)候,自然而然地就會(huì)走向以政府自我為中心的方向,從而出現(xiàn)政府本位主義。一旦政府壟斷社會(huì)管理的局面被打破之后,政府本位主義就不再是一個(gè)不可懷疑的問題了,而是一個(gè)需要從根本上加以變革的舊的社會(huì)治理現(xiàn)象。

關(guān)于“他在性”的問題,法默爾認(rèn)為,意味著主體的離心化,而且認(rèn)為這種“主體的離心化對(duì)于公共行政人員有著同樣的意義,后者因其工作的性質(zhì)而被扔進(jìn)一個(gè)總要被中心化的位置”[13](P320)。因而,產(chǎn)生了官僚主義、行政傲慢、行政不作為、主觀主義、獨(dú)斷性決策等各種各樣的問題。正是在行政人員的層面上認(rèn)識(shí)他在性的問題,所以,法默爾說:“盡管其旨趣主要地不在于倫理學(xué),但后現(xiàn)代性的確有一種道德力量,后現(xiàn)代性的他在性有著道德的含義?！盵14](P311)讓行政人員獲得并遵守他在性的原則,無疑是解決上述問題的正確出路。但是,同樣的要求也需要指向政府整體,即要求政府整體建立在他在性的原則上。如果我們做到了這一點(diǎn),也就可以說我們已經(jīng)在服務(wù)型政府建設(shè)方面取得了積極進(jìn)展。

法默爾認(rèn)為:“自我創(chuàng)造——來自于自我創(chuàng)造的行動(dòng)——對(duì)于他在性具有明顯的意義?！盵15](P319)我們?cè)谡務(wù)撋鐣?huì)管理的問題時(shí)力主創(chuàng)新,首先就是一個(gè)要求多元主體都以創(chuàng)新精神投入到社會(huì)體制重建之中去的問題。其實(shí),20世紀(jì)后期以來,西方學(xué)術(shù)界表達(dá)他在性思想的學(xué)者越來越多,這也說明,后工業(yè)化引發(fā)的社會(huì)治理模式重建的任務(wù)已經(jīng)得到許多學(xué)者的深入思考,他們希望尋求一種不同于工業(yè)社會(huì)管理模式建構(gòu)的基點(diǎn),而他在性就是思想探賾的方向。?？怂购兔桌罩赶蛩谛缘淖非蟊槐硎鰹椤叭ブ行幕?他們認(rèn)為:“或許是為了起到震驚的效果,或許是因?yàn)檫^度殺傷的修辭也在哲學(xué)中流行,主體已被宣布死亡。無論隨后自我的重新理論化如何多變,后現(xiàn)代主義仍然聯(lián)合起來貶低現(xiàn)代性的自我,認(rèn)為啟蒙運(yùn)動(dòng)‘太中心化、太統(tǒng)一化、太理性主義,總之,太笛卡兒主義’;‘我思’(我思故我在)所意指的構(gòu)建性的自我是不可能實(shí)現(xiàn)的理想。”[16](P61)

后現(xiàn)代的追求是要解構(gòu)主體,走出認(rèn)識(shí)論的窠臼,而后工業(yè)化的實(shí)踐恰恰為此提供了支持。雖然社會(huì)治理主體的多元化并沒有使主體消失,但是,無論是認(rèn)識(shí)主體還是實(shí)踐主體的自我中心主義已經(jīng)不可能成立,反映在社會(huì)管理的問題上,政府的自我中心主義也失去了思維上的支持。這樣一來,政府本位就必然要為他在性所取代。所以,在當(dāng)前我國的社會(huì)治理體系重建過程中,首先需要解決的就是政府本位主義的問題,要從政府本位主義轉(zhuǎn)向他在性。在某種意義上,這是一種消解任何一種本位主義思路的發(fā)展方向。如果把政府本位轉(zhuǎn)化為社會(huì)本位,不僅不能走出近代以來的理論悖論,反而會(huì)在社會(huì)的高度復(fù)雜性和高度不確定性條件下置政府于一種更加被動(dòng)的位置上。這就是服務(wù)型政府建設(shè)的邏輯,也是在社會(huì)治理創(chuàng)新中需要首先解決的問題。

三、根除社會(huì)管理中的行政傲慢

政府本位可以歸結(jié)為兩種形態(tài),即權(quán)力本位和制度本位。但是,無論是哪一種政府本位,都必然導(dǎo)致行政傲慢,或者說,政府本位就是一切行政傲慢的根源。而且,在存在著政府本位的時(shí)代,社會(huì)中的組織也會(huì)感染上組織本位的問題,這種組織本位同樣會(huì)帶來傲慢。我們知道,自從人類社會(huì)被組織起來后,就有了“官”。但是,“官”能夠定格為一定的官職和官銜,則是在政治生活過程中出現(xiàn)的?？偟恼f來,“官”是為了政治生活的有序開展而設(shè)的,“為官”也就是從事政治活動(dòng)和開展政治生活的基本的途徑。當(dāng)然,在現(xiàn)代化的過程中,隨著社會(huì)的分化,不僅在政治組織中,而且在行政組織以及廣泛的社會(huì)組織中和企業(yè)組織中都可以見到“官”的身影。盡管如此,當(dāng)我們說到“官”的時(shí)候,主要是指政治領(lǐng)域以及政府中的“官”,更多的時(shí)候,我們所指的是那些在政府中擔(dān)任一定職務(wù)的人們。在人類歷史上的一個(gè)很漫長的時(shí)期中,政治屬于“為官者”,是與廣大的黎民百姓無緣的。即便是在現(xiàn)代公共生活發(fā)生的過程中,政治變得開放而且具有多樣化的形式,“為官者”們的活動(dòng)仍然是政治生活的最基本的構(gòu)成部分,“做官”仍然是加入到公共生活中去的最為基本的途徑。盡管所謂“參與治理”理論畫了一個(gè)極大的“餡餅”送給了普通民眾,讓他們以為能夠參與政治生活和影響政府的決策,而在實(shí)際上,政治活動(dòng)以及政府中的行政管理活動(dòng),都依然牢牢地控制在“為官者”的手中。

由于“官”掌握著各種各樣的社會(huì)資源,或者說,能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)幾乎所有社會(huì)資源的支配,生成行政傲慢也就是必然的了。而且,客觀情況表明,政府不僅可以控制和支配社會(huì)資源,還能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)社會(huì)的塑造?？肆_齊耶指出:“行政管理的職能世界錯(cuò)綜復(fù)雜而又層級(jí)繁復(fù),在所有的領(lǐng)域之中,始終不遺余力地維系一種同樣集權(quán)化模式與層級(jí)化模式,并且將其諸種結(jié)果強(qiáng)加給了整個(gè)社會(huì)——社會(huì)不得不按照行政管理部門的模式來塑造自己,而不是采取相反的做法?！盵17](P58)特別是這種政府作用于社會(huì)的方式被模式化后,也助長了政府支配社會(huì)的信心,政府以為它在塑造社會(huì)方面無所不能。因而,一種行政傲慢產(chǎn)生了。在現(xiàn)代政府的民主政治生態(tài)之中,由于存在著來自公眾的各種各樣的壓力,特別是作用于選舉的壓力,都會(huì)讓政府表現(xiàn)出某種恭恭敬敬的樣子。事實(shí)上,即便政府面對(duì)公眾小心翼翼,并把公眾的意見放在優(yōu)先考慮的地位,而一種來自行政人員的傲慢也是無法避免的。因?yàn)樾姓藛T所掌握的權(quán)力極易在其道德意志不夠堅(jiān)定的情況下產(chǎn)生傲慢心態(tài)。對(duì)于這種行政傲慢,權(quán)力制約以及有效的監(jiān)督可以起到抑制作用,但這只能夠保證行政傲慢不至于達(dá)到夸張表現(xiàn)的地步,而不是杜絕行政傲慢的有效途徑。

在極端的意義上,我們也可以把行政傲慢歸結(jié)于理性的高揚(yáng)。艾賅博和百里楓注意到一種“行政之惡”的文化現(xiàn)象,認(rèn)為這種“行政之惡是一種技術(shù)理性文化的現(xiàn)象,它在社會(huì)中無處不在,不僅僅局限于公共部門當(dāng)中”[18](P18)。這種文化的生成,是與去人性化聯(lián)系在一起的。雖然近代早期的思想家們?cè)诜础吧裥浴钡亩窢?zhēng)中要求把“人性”置于突出的地位,但近代以來的社會(huì)發(fā)展卻走向了對(duì)技術(shù)理性的迷信,從而壓抑甚至剔除了人性。在人性失去了生存空間的情況下,一種“行政之惡”也就泛濫開來。以官僚制組織為例,在個(gè)人與社會(huì)之間,組織是中介,就我們的社會(huì)是組織化的社會(huì)而言,正是由組織所構(gòu)成的,我們?cè)趦蓸O之間看到的都是人的和屬于人的存在,我們?nèi)魏螘r(shí)候都不會(huì)懷疑社會(huì)屬于人的特性。但是,在作為個(gè)人與社會(huì)的中介構(gòu)成物的組織之中,看到的卻是非人,組織是非人化的。全鐘燮指出:“組織的秩序和生存由行使權(quán)力、掌握權(quán)威的組織上層行政官或管理者決定。然而,建立一個(gè)新的政府機(jī)構(gòu),制定一項(xiàng)新的公共政策或確定一個(gè)新的目標(biāo),是一個(gè)社會(huì)建構(gòu)的過程,因?yàn)閬碜粤⒎ê托姓块T的許多官員都要介入新法案或新政策的設(shè)計(jì)與通過……這種強(qiáng)制式的管理要求常常使人們產(chǎn)生一種錯(cuò)誤印象,去人性化的組織控制和秩序是正當(dāng)?shù)?。組織成員常常被期望對(duì)組織忠誠、負(fù)責(zé)任,并能夠處置危機(jī)狀況,而不管他們效力的組織氣候是多么的嚴(yán)厲,多么的非人格化?！F(xiàn)代公共行政主要的局限性恰恰就表現(xiàn)在,這些被認(rèn)為對(duì)機(jī)構(gòu)管理效率具有貢獻(xiàn)力的因素卻帶來了無奈的后果。在今天這個(gè)充滿變數(shù)的環(huán)境中,這些因素往往制約著人類的行動(dòng),影響著民眾參與、橫向關(guān)系與人類合作的形成。”[19](P3)

艾賅博和百里楓在分析法西斯現(xiàn)象的時(shí)候揭示從雅利安的種族傲慢走到了法西斯政府行政傲慢,認(rèn)為技術(shù)理性不僅帶來了行政傲慢,而且?guī)砹诵皭?。他們認(rèn)為:“技術(shù)理性是一種強(qiáng)調(diào)科學(xué)—分析心理定勢(shì)以及技術(shù)進(jìn)步信念的思維方式與生活方式(即是一種文化)。”[20](P13)作為一種文化,技術(shù)理性是與工業(yè)社會(huì)聯(lián)系在一起的,是工業(yè)文明體系中的一個(gè)重要組成部分。特別是技術(shù)理性帶來的效率和社會(huì)生活各個(gè)方面的合理化,是人類社會(huì)進(jìn)步的標(biāo)志。但是,另一方面,“技術(shù)理性的文化已經(jīng)帶來一種新的、讓人迷惑的邪惡……人們參與邪惡行為的同時(shí),根本意識(shí)不到自己的不當(dāng)之處……在更為惡劣的時(shí)候,即在我們所謂的道德錯(cuò)位的條件下,邪惡之事被很有說服力地重新定義為良善之事,因此普通大眾會(huì)非常愿意投入行政之惡的運(yùn)動(dòng),還一心以為自己的行為不僅是對(duì)的,而且是善的”[21](P13-14)。所以技術(shù)理性具有兩面性,它在推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步的過程中也把邪惡放入“進(jìn)步”這個(gè)概念之中,讓邪惡被行動(dòng)者誤以為良善。至少,在政府表達(dá)或表現(xiàn)出了行政傲慢的時(shí)候,還可能渾然不覺。即使政府官員意識(shí)到了他們有著相對(duì)于公眾的傲慢,也是有著心理支持的。因?yàn)?他們被認(rèn)為是行政管理方面的專家,掌握著技術(shù)理性,而公眾則什么都不是,他們就會(huì)生出一種瞧不起公眾的心理。進(jìn)而,在社會(huì)管理之中,就會(huì)把公眾看做是必須接受他們支配和控制的客體。即便是在參與治理理論獲得了話語霸權(quán)的情況下,他們接納公眾參與也完全是擺擺樣子,而在內(nèi)心深處,會(huì)把公眾的意見作為無用的噪音。

現(xiàn)代組織作為一個(gè)分工—協(xié)作體系,必然要受到技術(shù)理性的支配,政府也不例外?；蛘哒f,基于技術(shù)理性和包含了技術(shù)理性的“現(xiàn)代組織分解了個(gè)人的責(zé)任,要求部門化地實(shí)現(xiàn)角色目標(biāo)來完成每天的工作任務(wù)”[22](P14)。結(jié)果,個(gè)人成為單向度的生物,作為人的完整性喪失了,也就不再以道德主體的形式出現(xiàn)。當(dāng)然,在我們的社會(huì)中,也存在著慈善組織,一些人通過這些組織而從事慈善事業(yè)。但是,當(dāng)組織成為慈善主體的時(shí)候,組織成員卻按照技術(shù)理性去安排他們的工作,他們不需要去考慮自身工作的性質(zhì),而是把組織目標(biāo)分解后所確認(rèn)的那一份崗位責(zé)任承擔(dān)起來。甚至他們?cè)诠ぷ髦幸矔?huì)有著追名逐利的沖動(dòng)和行為,他們可能讓其工作從屬于自利的目的。總之,他們不是基于善的理念而是基于技術(shù)理性去承擔(dān)慈善組織中的崗位責(zé)任。其實(shí),不僅慈善組織,而且在政府過程中,也是如此。這就是我們社會(huì)中普遍存在的一種具有諷刺意味的現(xiàn)象。典型的事例是,“納粹”的大屠殺就是“發(fā)生于現(xiàn)代,生于一種浸淫于技術(shù)理性里的文化當(dāng)中,大屠殺的主要活動(dòng)都是由組織角色通過法制化的公共政策來進(jìn)行的”[23](P14)。技術(shù)理性對(duì)邪惡都提供了支持,更不用說行政傲慢了。所以,因技術(shù)理性而產(chǎn)生的行政傲慢不僅在一切組織中都把組織成員變成“非人”的存在物,變成組織的構(gòu)件,而且,在外向作用過程中,也同樣表現(xiàn)出了行政傲慢,甚至在極端的情況下導(dǎo)致了“納粹”式的邪惡。

行政傲慢會(huì)使政府陷入控制導(dǎo)向的思維窠臼之中,因而,會(huì)不顧客觀情況,不顧事實(shí),不思進(jìn)取,惰于創(chuàng)新,主觀主義地對(duì)待一切?？肆_齊耶和費(fèi)埃德伯格認(rèn)為:“最為發(fā)達(dá)的社會(huì),通常是富于創(chuàng)新性的社會(huì)。一個(gè)社會(huì)越復(fù)雜,而且整合程度越低,它所擁有的資源就會(huì)越豐富,而且它就越容易從根本上改變自己。”[24](P386)也就是說,一個(gè)健全而發(fā)達(dá)的社會(huì)并不需要政府較多的控制?？墒?當(dāng)政府擁有一種行政傲慢的時(shí)候,它又不可能不對(duì)社會(huì)實(shí)施嚴(yán)厲的控制,而且,越是控制社會(huì)就越會(huì)滋生行政傲慢;而行政傲慢越強(qiáng),對(duì)社會(huì)的控制也就會(huì)加倍增強(qiáng)。我們承認(rèn),政府的社會(huì)控制能夠?yàn)橐粋€(gè)社會(huì)帶來秩序,但是,卻不能使這個(gè)社會(huì)的資源和財(cái)富增長?？刂圃絿?yán)密,就越會(huì)使一個(gè)社會(huì)失去創(chuàng)造力,甚至?xí)兊盟罋獬脸?成為一個(gè)走向死寂的系統(tǒng)。當(dāng)然,對(duì)于任何一個(gè)社會(huì),秩序都是必要的,只是在人類社會(huì)還處于文明的低級(jí)階段時(shí),才傾向于通過社會(huì)控制的方式謀求秩序。在人類社會(huì)向更高級(jí)的文明階段前進(jìn)的時(shí)候,人們會(huì)越來越發(fā)現(xiàn)有著多種提供社會(huì)秩序的途徑和方式,其中,控制只是一種簡(jiǎn)單的和粗暴的方式,是一種低級(jí)的途徑。即使就控制而言,與人類社會(huì)早期的以暴力為后盾的控制相比,法律的控制和資本的控制就顯得文明和隱蔽得多。當(dāng)人類社會(huì)出現(xiàn)了后工業(yè)化的跡象后,即使這種顯得更加文明的法律和資本控制也逐漸暴露出其消極性,事實(shí)上,它們已經(jīng)成為阻礙歷史進(jìn)步的力量。

由于人類已經(jīng)進(jìn)入高度復(fù)雜性和高度不確定性狀態(tài),它使既往曾經(jīng)使用過的各種控制方式都顯現(xiàn)出失靈的窘態(tài)。而且,任何一種試圖強(qiáng)化控制的努力,也都會(huì)使問題變得更加復(fù)雜,使矛盾變得更加激烈。因而,控制已經(jīng)不再成為可以提供社會(huì)秩序的路徑,以至于我們不得不在控制之外去尋求新的路徑。事實(shí)上,即使在人類社會(huì)化程度較低的狀態(tài)中,控制也不是社會(huì)秩序的決定性因素,而是在其他條件具備的情況下作為一種限制性因素存在的。也就是說,在支持社會(huì)秩序的各種條件缺失的情況下,控制不僅不能帶來秩序,反而會(huì)成為激化矛盾和導(dǎo)致沖突的導(dǎo)火索。這也就是歷史上迷信控制的暴君最終總要接受亡國現(xiàn)實(shí)的原因所在。所以,關(guān)于控制的問題,不僅要做理性的分析,而且要做出合理的歷史定位。既然歷史上任何表現(xiàn)出癡迷于控制的統(tǒng)治者都會(huì)落得自掘墳?zāi)沟南聢?chǎng),那么,在社會(huì)的高度復(fù)雜性和高度不確定性已經(jīng)使控制變得不可能的情況下,熱衷于控制也就只能是一種既不明智也不理性的做法。在后工業(yè)化的進(jìn)程中,在高度復(fù)雜性和高度不確定性的條件下,隨著合作已經(jīng)成為社會(huì)行動(dòng)的基本主題,用合作而不是控制去重構(gòu)社會(huì)秩序,就是我們必須做出的選擇。所以,在社會(huì)治理創(chuàng)新的主題破題之時(shí),我們需要首先終結(jié)政府的社會(huì)控制導(dǎo)向思路。而政府能否放棄社會(huì)控制的思路,又取決于政府對(duì)行政傲慢的根除,只有當(dāng)政府不再有行政傲慢的心態(tài)和行為,才會(huì)放棄社會(huì)控制。

在多元治理主體并存的條件下,共同開展社會(huì)治理的行動(dòng)必然是合作的。然而,只要在政府這里存在著哪怕任何一種形式或任何一種程度的行政傲慢,都會(huì)對(duì)合作構(gòu)成巨大的威脅,都會(huì)妨礙政府與其他社會(huì)治理主體間的合作,即使有了合作的愿望,也會(huì)因?yàn)樾姓谅艿狡茐摹Ｒ驗(yàn)?行政傲慢必然阻止行動(dòng)過程中的一切必要的溝通,必然會(huì)拒絕信息共享,而這些都恰恰是合作的條件。合作意味著平等關(guān)系的確立,合作意味著共同行動(dòng)凝聚力的生成,合作意味著任何形式的中心—邊緣結(jié)構(gòu)的消解,而且,更為重要的是,合作首先意味著主客體結(jié)構(gòu)的消解。這是因?yàn)?合作者之間的關(guān)系不再是主客體之間的關(guān)系,他們?cè)诤献餍袆?dòng)中都具有充分的主動(dòng)性。當(dāng)然,如果把任務(wù)即需要解決的問題納入行動(dòng)系統(tǒng)中,那么,所要解決的問題是行動(dòng)的作用對(duì)象,這時(shí),可以把合作者與所要解決的問題之間的關(guān)系看做是主客體間的關(guān)系。然而,所要解決的問題基本上不是以實(shí)體性的形式出現(xiàn)的,因而,將其稱為客體是非常勉強(qiáng)的,甚至是不成立的。對(duì)主客體的辯證關(guān)系而言,在失去了客體的情況下顯然是不可能再有主體的。所以,近代以來在認(rèn)識(shí)論的發(fā)展中所形成的主客體分析框架是不適用于理解合作關(guān)系的。這一點(diǎn)對(duì)于合作關(guān)系的建構(gòu)非常重要,如果認(rèn)識(shí)不到這一點(diǎn),而是在主客體分析框架中去建構(gòu)合作關(guān)系和思考合作行動(dòng)的方案的話,必然會(huì)使合作變味。當(dāng)我們把后工業(yè)化背景下的社會(huì)治理轉(zhuǎn)化為合作治理時(shí),就需要告別主客體二分的思維,就需要在社會(huì)管理主體之間尋求平等的行動(dòng)者關(guān)系。對(duì)于平等的行動(dòng)者而言,政府的角色扮演絕不可能凌駕于其他社會(huì)管理主體之上,因而,也就不允許任何行政傲慢發(fā)生在政府里面。政府與其他的社會(huì)治理行動(dòng)者之間,是一種平等合作的關(guān)系,都是合作行動(dòng)者。

根除行政傲慢需要在服務(wù)型政府的建構(gòu)中才能達(dá)成目標(biāo),反過來,根除行政傲慢也是出于服務(wù)型政府建設(shè)的需要。克羅齊耶認(rèn)為,官僚制“無法喚起人們潛在的良好意愿,因此,它對(duì)于環(huán)境的適應(yīng)始終極為緩慢,而且總是代價(jià)高昂。它幾乎完全沒有能力利用在社會(huì)之中涌現(xiàn)的諸種創(chuàng)新成果,即使這些成果是其成員通過實(shí)驗(yàn)而獲得的”[25](P95)。這個(gè)體系是封閉的,在行為上總是有著自為的特征,而且總是表現(xiàn)出極度專橫,它一旦有了一個(gè)新的想法,就會(huì)把整個(gè)社會(huì)折騰一遍,而對(duì)于那些來自于社會(huì)中的客觀要求,它卻總是熟視無睹。雖然社會(huì)離不開它,而有了它又是一個(gè)極大的負(fù)擔(dān),特別是在全球化、后工業(yè)化這樣一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中,官僚制的行動(dòng)緩慢、脫離實(shí)際、拒絕創(chuàng)新已經(jīng)引發(fā)了各種各樣的危機(jī)。其中,2008年爆發(fā)的全球性金融危機(jī)就是一個(gè)活生生的事例?？墒?當(dāng)這類危機(jī)出現(xiàn)了,除了依靠這樣一個(gè)政府,又有什么辦法呢?顯然,如果不在人類社會(huì)的歷史性變革中去思考這個(gè)問題,是走不出惡性循環(huán)的怪圈的。一旦我們?cè)跉v史的維度中看政府的體制,答案就非常明確了。那就是,在人類的每一個(gè)歷史階段中,都需要一種與這個(gè)歷史階段相適應(yīng)的政府類型,正如人類農(nóng)業(yè)社會(huì)歷史階段中的政府不可能被搬到工業(yè)社會(huì)的歷史階段中一樣,工業(yè)社會(huì)的政府類型也不可能原封不動(dòng)地植入后工業(yè)社會(huì)的歷史階段之中。在后工業(yè)化時(shí)代,解決迅速涌現(xiàn)出來的各種各樣的問題以及超越官僚制的構(gòu)想,都匯集到了一點(diǎn),那就是建構(gòu)一種新型的政府——服務(wù)型政府。在何種意義上建構(gòu)起了服務(wù)型政府,也就在同等意義上實(shí)現(xiàn)了社會(huì)治理創(chuàng)新,而且,也就建立起了與這個(gè)特定歷史階段相適應(yīng)的社會(huì)體制。

[1] 約翰·密爾:《論自由》,北京,商務(wù)印書館,1982。

[2][3][4][5][6][7][17][25] 克羅齊耶:《法令不能改變社會(huì)》,上海,格致出版社;上海人民出版社, 2007。

[8][9][10] 卡羅爾·佩特曼:《參與和民主理論》,上海,上海人民出版社,2006。

[11][12][13][14][15] 戴維·約翰·法默爾:《公共行政的語言——官僚制、現(xiàn)代性和后現(xiàn)代性》,北京,中國人民大學(xué)出版社,2005。

[16] 查爾斯·J·福克斯、休·T·米勒:《后現(xiàn)代公共行政——話語指向》,北京,中國人民大學(xué)出版社, 2002。

[18][20][21][22][23] 艾賅博、百里楓:《揭開行政之惡》,北京,中央編譯出版社,2009。

[19] 全鐘燮:《公共行政的社會(huì)建構(gòu):解釋與批判》,北京,北京大學(xué)出版社,2008。

[24] 克羅齊耶、費(fèi)埃德伯格:《行動(dòng)者與系統(tǒng)——集體行動(dòng)的政治學(xué)》,上海,世紀(jì)出版集團(tuán),上海人民出版社,2007。

A Study on Social Governance under the Condition of Diversification

ZHANG Kang-zhi
(School of Public Administration and Policy,Renmin University of China,Beijing 100872)

Social governance innovation is designed to achieve the goal of building a new social system. There are two reasons for this.One is the considerable progress in economic reform,and the other is the pressure of the post-industrial society,which calls for new exploration in the social system so as to adapt to the changing conditions.Social governance innovation is the focus and breach.In the process of establishing the new social system,it is necessary for the government to change monopolizing Society Right of Control into cooperating with other social governance forces based on the reality of diversification.What counts most is to break the government parochialism,set up the principles of alterity and eradicate administrative arrogance.Social governance innovation and service-oriented government should be promoted mutually,that is,not only to innovate social governance in the process of building service-oriented government,but also to accelerate service-oriented government building in social governance innovation.

diversification;government parochialism;alterity;social governance;service-oriented government

張康之:哲學(xué)博士,中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授,博士生導(dǎo)師(北京100872),南京大學(xué)服務(wù)型政府研究所所長

(責(zé)任編輯 林 間)

國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“中國特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系研究”(11&ZD070)