袁孟偉 ，石 蘭 ，董 嘉 ，王有泉 ，楊 浩

（1.成都市動物衛(wèi)生監(jiān)督所，四川 成都 610041；2.成都市農委，四川 成都 610041）

近年來頻發(fā)的食品安全事故，不僅折射出我國當前食品安全所面臨的嚴峻形勢，同時也拷問著政府監(jiān)管的效能。然而，由于長期以來形成的各部門職責不清、權限不明的格局，食品安全監(jiān)管長期未能擺脫 “九龍治水”，既有重復監(jiān)管，也有監(jiān)管“盲點”的局面。最終導致分段管理銜接出現(xiàn)空檔，執(zhí)法資源分配不合理，監(jiān)督流于形式，不能形成監(jiān)管合力，甚至面臨失職、瀆職。本文結合一起涉嫌經營未經檢疫的牛肉案，就當前食品安全監(jiān)管部門職責淺談一些看法，供大家探討。

1 案例

1.1 案情簡介

2013年5月，成都市XX區(qū)動物衛(wèi)生監(jiān)督所執(zhí)法人員接到一起經營性凍庫動物產品的檢疫申報。在查驗相關資料時，發(fā)現(xiàn)一張動物檢疫合格證明（產品A）無中國動物衛(wèi)生監(jiān)督暗紋標志，農業(yè)部檢疫合格證明專用識讀器對該證不識讀，執(zhí)法人員初步判定該檢疫證明涉嫌偽造。

由于涉案牛肉約24噸，數(shù)量較大，執(zhí)法人員在控制好該批牛肉的同時，立即向主管部門區(qū)農發(fā)局匯報，由區(qū)農發(fā)局通報區(qū)食安辦。區(qū)食安辦立即組織區(qū)公安、工商部門到達現(xiàn)場，了解案情。隨即經區(qū)食安辦協(xié)調，該區(qū)工商局對該批牛肉進行了封存。執(zhí)法人員電話聯(lián)系貨主廖某，廖某稱在外地需數(shù)日以后才能返回。區(qū)食安辦當即協(xié)調相關部門協(xié)作配合，對案件的前期調查工作進行分工：一是由區(qū)工商局負責對貨物的封存和該凍庫的經營管理情況進行進一步檢查；二是由區(qū)公安分局負責查找貨主和核實身份；三是由區(qū)農發(fā)局負責核實該動物檢疫證明的真?zhèn)?。同時，各部門按照各自職能對該批牛肉分別進行抽樣送檢。

1.2 檢疫證明的核實結果

經執(zhí)法人員調查，當事人廖某從成都購回的凍存于該凍庫的牛肉是準備銷售的食品原料。經成都市動物衛(wèi)生監(jiān)督所鑒定，該檢疫證明系偽造，抽樣送檢結果顯示檢測指標均合格。該案初步定性為：廖某涉嫌經營依法應當檢疫而未經檢疫的牛肉。

2 由該案引發(fā)的爭論

2.1 對相關法律概念的爭論

一是牛肉屬于動物產品，但牛肉究竟是食品還是食用農產品意見不統(tǒng)一；二是對“貯藏”是否屬于流通環(huán)節(jié)存在不同意見。

2.2 對執(zhí)法主體的爭論

食用農產品論：認為牛肉屬于食用農產品，應當由農業(yè)行政主管部門根據《農產品質量安全法》進行處罰。

動物產品論：認為牛肉屬于動物產品，應當由動物衛(wèi)生監(jiān)督所根據《動物防疫法》進行處罰。

食品論：認為牛肉屬于食品，“貯藏”屬于流通環(huán)節(jié)，應當由工商行政管理部門根據《食品安全法》進行處罰。

3 相關法律概念

3.1 動物產品

根據《動物防疫法》，動物產品是指動物的肉、生皮、原毛、絨、臟器、脂、血液、精液、卵、胚胎、骨、蹄、頭、角、筋以及可能傳播動物疫病的奶、蛋等。

3.2 農產品

根據《農產品質量安全法》，農產品是指來源于農業(yè)的初級產品，即在農業(yè)活動中獲得的植物、動物、微生物及其產品。對農產品概念的理解有兩個要點，一是來源于農業(yè)，在農業(yè)活動中獲得，包括種植、養(yǎng)殖、采摘、捕撈等活動，而非加工以后獲得的；二是初級產品，指直接獲得的未經加工的以及經過分揀、清洗、切割、冷凍、包裝等簡單處理的植物、動物、微生物及其產品。工業(yè)生產活動中以農產品為原料加工、制作的產品不屬于法律所稱農產品。而根據《國民經濟行業(yè)分類與代碼》（GB/T 4754－2002），動物屠宰屬于“制造業(yè)”中的“農副食品加工業(yè)”。

3.3 食用農產品

根據《食品安全法》，食用農產品是指供食用的源于農業(yè)的初級產品，如生豬、肉牛、肉羊、禽、兔等用于食用而非其他用途的動物。

3.4 食品

根據《食品安全法》，食品是指各種供人食用或者飲用的成品和原料以及按照傳統(tǒng)既是食品又是藥品的物品，但是不包括以治療為目的的物品。

綜上所述，本案涉及的牛肉不僅是動物產品，也是供人食用的原料，是經過加工而獲得的，屬于食品，而非食用農產品。

4 《食品安全法》與《農產品質量安全法》的關系

《食品安全法》和《農產品質量安全法》兩部法律的調整范圍有所不同，但又相互銜接的。食品安全既包括與食品生產經營有關的各種活動的質量安全管理，又包括食用農產品的質量安全管理。根據《食品安全法》，食用農產品的質量安全管理，遵守《農產品質量安全法》的規(guī)定。但是，制定有關食用農產品的質量安全標準、公布食用農產品安全有關信息，應當遵守《食品安全法》的有關規(guī)定。

5 食品安全各監(jiān)管部門職責

5.1 分段監(jiān)管

《食品安全法》和《農產品質量安全法》確立了食品安全的分段監(jiān)管體制，即質量監(jiān)督部門負責食品生產環(huán)節(jié)、工商部門負責食品流通環(huán)節(jié)、食品藥品監(jiān)督管理部門負責餐飲服務環(huán)節(jié)的監(jiān)管、農業(yè)行政主管部門負責食用農產品的質量安全管理。

5.2 職責界定

《國務院關于進一步加強食品安全工作的決定》（國發(fā)〔2004〕23號）、《中央機構編制委員會辦公室關于進一步明確食品安全監(jiān)管部門職責分工有關問題的通知》（中央編辦發(fā)〔2004〕35號）、國務院食品安全委員會辦公室《關于開展肉及肉制品專項治理行動的通知》（食安辦發(fā)電〔2013〕2號），商務部、公安部、農業(yè)部、工商總局、質檢總局、食品藥品監(jiān)管局關于深入開展打擊私屠濫宰強化肉品衛(wèi)生安全專項治理行動的通知（商秩發(fā)〔2011〕355號）和《四川省人民政府關于切實加強食品安全工作的決定》（川府發(fā)〔2004〕30號）均對食品安全相關職能部門的職責進行了具體規(guī)定。

6 如何理解貯藏的環(huán)節(jié)問題

在本案的討論中，有人提出：本案不能按照《食品安全法》進行處罰，理由是《食品安全法》第八十五條僅針對“經營未經動物衛(wèi)生監(jiān)督機構檢疫或者檢疫不合格的肉類”，沒有對“貯藏未經動物衛(wèi)生監(jiān)督機構檢疫或者檢疫不合格的肉類”進行規(guī)定。而《動物防疫法》第二十五條規(guī)定“禁止貯藏依法應當檢疫而未經檢疫或者檢疫不合格的動物產品”，且規(guī)定了相關處罰措施，因此應當由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構按照《動物防疫法》進行處罰。筆者認為有必要對貯藏的環(huán)節(jié)問題進行探討。

6.1 《食品安全法》第二十八條和兩高《關于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》第一條均只對生產、銷售（經營）作了規(guī)定，未對貯藏食品作出規(guī)定。但以此認為《食品安全法》不調整貯藏環(huán)節(jié)的食品安全、貯藏不符合食品安全標準的食品不受刑事追訴顯然是不正確的。

6.2 貯藏食品是否屬于流通環(huán)節(jié)，筆者認為不能一概而論，應當結合下一環(huán)節(jié)進行綜合考慮。如果下一個環(huán)節(jié)是銷售，其貯藏行為就是為銷售做準備，如商業(yè)經營性凍庫貯藏食品，就應當確定為流通環(huán)節(jié)，如果涉及違法行為就應當定性為“經營”或“銷售”；如果下一個環(huán)節(jié)是生產，其貯藏行為就是為生產做準備，如食品加工廠的生產性凍庫貯藏食品，就應當確定為生產環(huán)節(jié)，如果涉及違法行為就應當定性為“生產”。

本案涉及的凍庫為商業(yè)經營性凍庫，對該案的調查顯示廖某在該凍庫貯藏牛肉，其目的是為了銷售（經營）。因此，本案涉及的貯藏屬于流通環(huán)節(jié)，其違法行為應定性為經營未經檢疫的牛肉。

7 如何適用《食品安全法》和《動物防疫法》

7.1 兩部法律適用的困惑

7.1.1 用于食用的動物肉類既是食品，同時也是動物產品，對依法應當檢疫而未經檢疫或者檢疫不合格的動物肉類、病死或者死因不明的動物肉類，《食品安全法》和《動物防疫法》均規(guī)定為禁止條款，且兩部法律的處罰尺度大相徑庭。

7.1.2 兩部法律如何適用以及在食品生產、食品流通、餐飲服務活動等環(huán)節(jié)的動物肉類是否應由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構進行監(jiān)管等問題是目前大家關注的焦點。不僅理論界對此存在諸多爭議，在動物衛(wèi)生監(jiān)督實踐中，執(zhí)法人員也感到非常困惑。一種觀點認為：按照《動物防疫法》的有關規(guī)定，跟動物疫病相關的任何環(huán)節(jié)都應該由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構監(jiān)管；另一種觀點則認為，在食品生產、食品流通、餐飲服務活動等環(huán)節(jié)的動物肉類應由其他職能部門按照《食品安全法》的規(guī)定進行監(jiān)管。

7.2 兩法的調整范圍不同

《動物防疫法》調整動物、動物產品以及動物疫病等，而《食品安全法》不調整人畜共患病以外的其他動物疫病。

7.3 兩部法律的銜接關系

《全國人大法律委員會關于中華人民共和國動物防疫法審議結果的報告》（2007年8月24日）闡明了《動物防疫法》和《食品衛(wèi)生法》之間的銜接關系，作為食品的動物肉類，其衛(wèi)生檢驗、監(jiān)督，適用《食品衛(wèi)生法》，說明在立法時法律之間就已經做好了銜接?！妒称钒踩ā纷?009年6月1日起施行后，《食品衛(wèi)生法》同時廢止，由于《動物防疫法》和《食品安全法》共同調整的交集沒變，《動物防疫法》和《食品衛(wèi)生法》之間的銜接關系轉變?yōu)椤秳游锓酪叻ā泛汀妒称钒踩ā分g的銜接關系。

7.4 兩部法律在實踐中的應用

在執(zhí)法實踐中，對于“病死或者死因不明的禽、畜、獸、水產動物肉類，未經動物衛(wèi)生監(jiān)督機構檢疫或者檢疫不合格的肉類”，如果兩個監(jiān)管部門都在食品流通、食品生產、餐飲服務環(huán)節(jié)對動物肉類進行監(jiān)管，必然會出現(xiàn)多頭管理、重復監(jiān)管的問題，從而導致行政效率低下，甚至產生執(zhí)法不公現(xiàn)象。

以在市場經營未經檢疫的牛肉為例：如果動物衛(wèi)生監(jiān)督機構和工商行政管理部門都在進行監(jiān)管，兩個部門依據各自法律對“經營未經檢疫的牛肉”的違法行為進行處罰，必然會出現(xiàn)截然不同的結果，這顯然行不通。對此類問題，如果按照“一個環(huán)節(jié)一個部門監(jiān)管為主”的原則，可由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構或工商行政管理部門分別依照相關法律進行監(jiān)管。一是由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構一個部門監(jiān)管，以當事人經營未經檢疫的動物產品按照《動物防疫法》進行處罰，按《動物檢疫管理辦法》第四十三條規(guī)定進行補檢，如補檢合格，則應出具動物檢疫證明。但由于已經缺失了屠宰環(huán)節(jié)正常的檢驗檢疫程序，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構無法解決因中毒死亡的動物肉類等其他食品安全問題，因補檢合格而“合法”流通的動物肉類，則可能導致重大食品安全事故的發(fā)生。二是由工商行政管理部門一個部門監(jiān)管，以當事人經營未經檢疫的動物肉類按照《食品安全法》進行處罰，按規(guī)定應進行沒收銷毀，既解決了動物疫病的問題，又同時解決了食品安全的問題。從實際效果來看，由工商行政管理部門進行監(jiān)管，更有利于打擊違法行為，有效保障食品安全。

8 需要注意的幾個問題

8.1 關于體制改革后的食品安全監(jiān)管

根據《國務院關于地方改革完善食品藥品監(jiān)督管理體制的指導意見》（國發(fā)〔2013〕18號）和《國務院機構改革和職能轉變方案》，按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則，減少監(jiān)管環(huán)節(jié)、明確部門責任、優(yōu)化資源配置，對生產、流通、消費環(huán)節(jié)的食品安全和藥品的安全性、有效性實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，體制改革后，食品生產、食品流通和餐飲服務環(huán)節(jié)的監(jiān)管統(tǒng)一由食品藥品監(jiān)督管理部門負責。

8.2 關于動物及非食用動物產品的監(jiān)管

在食品生產、食品流通、餐飲服務環(huán)節(jié)食用動物肉類的監(jiān)管主體雖然不是動物衛(wèi)生監(jiān)督機構，但就動物及非食用動物產品而言，在任何環(huán)節(jié)，農業(yè)行政主管部門和動物衛(wèi)生監(jiān)督機構都要做好相關工作；動物衛(wèi)生監(jiān)督機構根據工作需要也可以對上述環(huán)節(jié)的動物肉類開展與動物防疫相關的工作。

8.3 貯藏環(huán)節(jié)動物衛(wèi)生監(jiān)督機構的職責

根據《動物檢疫管理辦法》，經檢疫合格的動物肉類到達目的地，貯藏后需繼續(xù)調運或者分銷的，貨主可以向輸入地動物衛(wèi)生監(jiān)督機構重新申報檢疫。如前所述，貯藏環(huán)節(jié)動物肉類的監(jiān)管主體不是動物衛(wèi)生監(jiān)督機構，但是動物衛(wèi)生監(jiān)督機構應當做好動物產品貯藏后檢疫工作，主要包括告知管理相對人應當履行的法律義務、受理檢疫申報、實施貯藏后檢疫等工作，如果發(fā)現(xiàn)違法行為，應當及時通報和移交相關部門，并配合做好相關鑒定工作。

8.4 摒棄本位主義思想

在當前食品安全新形勢下，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構不能片面理解《動物防疫法》的相關條款，應深刻領會該法立法本意以及和《食品安全法》的銜接關系。對于動物肉類在食品生產、食品流通、餐飲服務活動等環(huán)節(jié)的監(jiān)管，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構應當摒棄本位主義思想，食品安全各監(jiān)管部門更不能僅站在動物防疫的角度去看待食品安全問題，而應當站在食品安全大局的高度，由相關職能部門按照《食品安全法》的規(guī)定依法做好監(jiān)管工作。

9 結語

本案先由該區(qū)法制辦根據農業(yè)部門提出的依據和建議于2013年9月向區(qū)政府提交了法律意見書，經區(qū)政府協(xié)調，本案由工商行政管理部門對廖某涉嫌經營未經檢疫的牛肉進行查處，公安部門調查該偽證的源頭，其他部門配合做好相關工作。此后，工商部門遲遲未對該案進行處理。2013年11月，成都市食品安全委員會又召集市檢察院、市公安局、市農委、市質監(jiān)局、市食藥監(jiān)局及相關區(qū)（市）縣各部門負責人召開案件會商會議，專門針對“廖某涉嫌偽造檢疫證明經營牛肉案件”中部門職責邊界不清、法律法規(guī)理解不同導致案件遲遲未有定論的問題進行研究討論。最終，市食安辦根據各單位回復意見，重點結合市檢察院的書面復函，建議意見為：（一）由工商部門按照《食品安全法》的相應規(guī)定，對該案進行行政處罰；（二）由公安機關依法從偽造國家公文、證件、印章犯罪方向進行后續(xù)偵查。據此，該區(qū)工商行政管理部門按照《食品安全法》的規(guī)定已經對廖某經營未經動物衛(wèi)生監(jiān)督機構檢疫的牛肉給予“沒收該批牛肉和罰款240萬元”的處罰；公安部門仍在繼續(xù)調查該偽證的源頭。

“一飯膏粱，維系萬家；柴米油鹽，關系大局”。做好食品安全工作，不僅是保障人民群眾身體健康和生命安全的需要，也是促進經濟發(fā)展、加快全面建設小康社會進程的必然要求和維護政府形象的重要舉措。只有食品安全各監(jiān)管部門理清自身職責，做到分工明確，配合密切，才能形成嚴密、完整的監(jiān)管體系，確保廣大人民群眾“舌尖上的安全”。

[1]中國的食品質量安全狀況白皮書[M].2007.

[2]鄭淑娜，劉沛，徐景和.中華人民共和國食品安全法釋義[M].1版.中國商業(yè)出版社，2009.

[3]《中華人民共和國農產品質量安全法釋義》編寫組.中華人民共和國農產品質量安全法釋義[M].1版.北京：中國法制出版社，2006.

[4]全國人大常委會法工委經濟法室.中華人民共和國動物防疫法釋義[M].1版.北京：中國民主法制出版社，2007.