作為中國2013年的最后一個重要會議，為期兩天的中央農(nóng)村工作會議，于12月24日在北京落幕。此次中央農(nóng)村工作會議從確保糧食安全、完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全等方面，全面系統(tǒng)部署2014年和今后一個時期的農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作。提出“中國要強(qiáng)，農(nóng)業(yè)必須強(qiáng)；中國要美，農(nóng)村必須美；中國要富，農(nóng)民必須富”，通過富裕農(nóng)民、提高農(nóng)民、扶持農(nóng)民，讓農(nóng)業(yè)經(jīng)營有效益，讓農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民成為體面的職業(yè)。

本次會議還討論了《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見（討論稿）》，多數(shù)農(nóng)業(yè)專家相信，2014年中央“一號文件”的主旨內(nèi)容大致框定，將繼續(xù)聚焦于農(nóng)業(yè)問題和農(nóng)村發(fā)展，一些重要領(lǐng)域的改革有望獲得重要突破進(jìn)展。

“糧食”，這兩個字，在重要會議密集的2013年年底被頻頻提及。

在此前閉幕的中央經(jīng)濟(jì)工作會議上，“糧食安全”被前所未有地放在首要地位，強(qiáng)調(diào)必須實(shí)施“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”的國家糧食安全戰(zhàn)略。這一點(diǎn)在中央農(nóng)村工作會議上被再次提及。2013年，我國全年糧食產(chǎn)量12038.7億斤，又上了一個新的千億斤臺階，再創(chuàng)歷史新高。在這樣的背景下再提糧食問題，意義重大。

口糧安全新戰(zhàn)略

2013年，中國糧食產(chǎn)量首次突破60193.5萬噸大關(guān)，實(shí)現(xiàn)了糧食“十連增”。而就在此之際，近日召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議，卻將糧食安全列為2014年六大工作任務(wù)之首。

中共中央總書記習(xí)近平多次在調(diào)研時公開強(qiáng)調(diào)，“自己的飯碗主要要裝自己生產(chǎn)的糧食”、“糧食安全要靠自己”。而這次中央農(nóng)村工作會議也突出強(qiáng)調(diào)確保國家糧食安全，提出“谷物基本自給、口糧絕對安全”的目標(biāo)。

對糧食安全如此重視，是因?yàn)榻陙碇袊募Z食自給率正在逐年降低。從2011年開始，我國已成為小麥、大米和玉米等農(nóng)產(chǎn)品的凈進(jìn)口國。據(jù)海關(guān)統(tǒng)計(jì)，2012年1月到12月，中國進(jìn)口谷物為1398萬噸，大豆5838萬噸。以中國2012年的糧食進(jìn)口總量（包括大豆）7236萬噸計(jì)算，進(jìn)口量已相當(dāng)于中國全年糧食產(chǎn)量的12.2%。

1996年《中國的糧食問題白皮書》中首次提及了“95%的糧食自給率”紅線。而2008年的《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要》則再次明確提出了“我國糧食自給率要穩(wěn)定在95%以上”。

全國人大農(nóng)委委員張曉山近日指出，此次中央罕見地重視糧食安全，另外一層“醉翁之意”，與土地制度改革和城鎮(zhèn)化建設(shè)有關(guān)。張曉山擔(dān)心的是，中央的城鎮(zhèn)化思路在地方實(shí)踐時會出現(xiàn)走樣，變成大拆大建，如此勢必造成耕地減少及土地利用效率的降低。因此，中央不得不三令五申，一再強(qiáng)調(diào)糧食安全、耕地紅線這些原則必須嚴(yán)守。

不少專家建議，作為突破性的提法之一，2014年的一號文件應(yīng)當(dāng)考慮調(diào)整衡量糧食安全重要指標(biāo)的自給率。

“飯碗要牢牢端在自己手中，自己的飯碗要裝自己產(chǎn)的糧?！眹鴦?wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村研究部研究員徐小青說，這次提出谷物基本自給，意味著小麥、玉米、稻米為主的三大谷物自給率要保持在95%以上，而口糧絕對安全，意味著小麥、稻米自給率要達(dá)到98%以上。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，中央提出國家糧食安全新戰(zhàn)略：“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”。以此突出糧食安全的工作重點(diǎn)，有助于整合資源支持重點(diǎn)糧食品類的有效供給。

在熟悉農(nóng)業(yè)問題的專家看來，這些新提法也非首次提及，事實(shí)上間接呼應(yīng)了多位農(nóng)業(yè)官員此前提及的，應(yīng)當(dāng)將多年不變的糧食安全觀進(jìn)行微調(diào)的建議。

“新形勢下，不能籠統(tǒng)地以糧食自給率衡量糧食安全是否存在問題。保持糧食安全的自給率，應(yīng)該是滿足人們基本實(shí)物消費(fèi)的糧食自給率，而不是全社會糧食總消費(fèi)的自給率?！眹鴦?wù)院研究室農(nóng)村司司長郭瑋稱，“中國只要保持糧食自產(chǎn)5億噸以上，糧食就是安全的。”而農(nóng)業(yè)部部長韓長賦也在此后的全國農(nóng)業(yè)工作會議中強(qiáng)調(diào)，立足國內(nèi)實(shí)現(xiàn)糧食基本自給的方針必須長期堅(jiān)持，要確保水稻、小麥、玉米三大主糧自給率保持在95%以上，其中水稻、小麥兩大口糧保持100%自給。

在如何具體保障糧食安全上，各有關(guān)部門也有不同措施方法。

在2013年12月15日召開的全國發(fā)展改革工作會議上，國家發(fā)改委主任徐紹史稱，要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，重點(diǎn)是農(nóng)田、水利建設(shè)和農(nóng)村環(huán)境整治，繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村水電路氣房建設(shè)。

韓長賦亦在相關(guān)工作會議上提出五條保障糧食安全的措施：一是堅(jiān)守18億畝的耕地紅線。二是不斷鞏固和強(qiáng)化農(nóng)業(yè)的政策扶持和科技投入。三是依靠科技。四是體制創(chuàng)新。五是始終堅(jiān)持立足抗災(zāi)奪豐收。

對此，國務(wù)院發(fā)展研究中心學(xué)術(shù)委員會秘書長程國強(qiáng)總結(jié)說，中央經(jīng)濟(jì)工作會議和中央農(nóng)村工作會議，調(diào)整了國家糧食安全戰(zhàn)略的內(nèi)涵和邊界，突出了谷物特別口糧是國家糧食安全保障的重點(diǎn)。同時，通過適當(dāng)?shù)剡M(jìn)口非口糧農(nóng)產(chǎn)品，來緩解國內(nèi)農(nóng)業(yè)資源緊張的壓力。因此，中央經(jīng)濟(jì)工作會議和中央農(nóng)村工作會議實(shí)質(zhì)上是提出了國家糧食安全新戰(zhàn)略。

“舌尖上的安全”

與糧食安全相呼應(yīng)，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全同樣受到高層矚目。

中央農(nóng)村工作會議及中央經(jīng)濟(jì)工作會議均已提出，要堅(jiān)持糧食生產(chǎn)的數(shù)量質(zhì)量并重，要更加注重農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全，注重對生產(chǎn)源頭治理和產(chǎn)銷全程監(jiān)管，這被認(rèn)為是對糧食安全更進(jìn)一步的闡釋。

食品安全源頭在農(nóng)產(chǎn)品，基礎(chǔ)在農(nóng)業(yè)，首先把農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量抓好。用最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問責(zé)，確保廣大人民群眾“舌尖上的安全”。

張?jiān)t指出，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全這些年一直在提，“但沒有這么高度地強(qiáng)調(diào)過”。

“食品安全社會影響非常大，整個社會對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全的訴求也非常高，保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全，對中國農(nóng)業(yè)的國際競爭力影響很大?！睆?jiān)t說。

事實(shí)上，對農(nóng)業(yè)生態(tài)安全的重視，此前已多有跡象。endprint

2013年以來，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文在多個場合講到糧食安全問題時，都強(qiáng)調(diào)生態(tài)安全要協(xié)調(diào)發(fā)展，同時還提出要使水土等農(nóng)業(yè)資源休養(yǎng)生息。

十八大將“生態(tài)文明”列為新的執(zhí)政理念之后，十八屆三中全會通過的《決定》中還專門指出了解決思路：要穩(wěn)定和擴(kuò)大退耕還林、退牧還草范圍，調(diào)整嚴(yán)重污染和地下水嚴(yán)重超采區(qū)耕地用途。

中央在部署2014年糧食安全任務(wù)時，提出發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)、循環(huán)農(nóng)業(yè)，實(shí)際上已指明這是未來發(fā)展農(nóng)業(yè)的兩條道路。

據(jù)悉，農(nóng)業(yè)部正在牽頭編制農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃編制工作，該規(guī)劃的主導(dǎo)思路是平衡好生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的關(guān)系，處理好區(qū)域資源環(huán)境承載力、生產(chǎn)力布局與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的關(guān)系，統(tǒng)籌好國內(nèi)生產(chǎn)、國際貿(mào)易及農(nóng)業(yè)“走出去”的關(guān)系。編制由農(nóng)業(yè)部牽頭，環(huán)保部、發(fā)改委、財(cái)政部、國土資源部等多部委共同參與。

“新土改”審慎推進(jìn)

因城鎮(zhèn)化、糧食安全皆涉及土地，中國的農(nóng)村土地制度未來將出現(xiàn)何種調(diào)整，長期以來皆受人注目。

目前農(nóng)村土地的兩個相互關(guān)聯(lián)的焦點(diǎn)問題集中在，農(nóng)村集體建設(shè)性土地如何有條件入市以及農(nóng)村農(nóng)業(yè)用地如何流轉(zhuǎn)，并在此基礎(chǔ)上發(fā)揮多種農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的種糧積極性。

在國研中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部原部長徐小青看來，目前最迫切的改革助推，是讓已經(jīng)遇到阻力的土地確權(quán)盡快有序完成。

此外，剛剛閉幕的中央農(nóng)村工作會議指出，在堅(jiān)持集體土地所有的基礎(chǔ)之上，以家庭經(jīng)營作為基礎(chǔ)，穩(wěn)定土地承包關(guān)系。保障農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)利。

韓長賦2013年12月25日接受新華社采訪時稱，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，要把握好三個限定詞，就是“經(jīng)營性”、“符合規(guī)劃”和“用途管制”。允許入市的只是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須在符合規(guī)劃和用途管制前提下，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地才可以出讓、租賃、入股，不是所有的農(nóng)村建設(shè)用地都可以自由入市。

“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)。改革完善農(nóng)村宅基地制度，通過試點(diǎn)慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的渠道。不能誤以為城里人可以隨便到農(nóng)村買地了?！表n長賦說。

按2013年一號文件精神，中國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證，要在2015年全面推開，力爭在5年基本完成。

據(jù)韓長賦介紹，2014年全國將擴(kuò)大農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)范圍，確定兩個省開展整省試點(diǎn)，其他各省份至少要選擇1個縣開展整縣試點(diǎn)。

他強(qiáng)調(diào)，穩(wěn)定土地承包關(guān)系，讓農(nóng)民吃上“定心丸”，有利于促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)要鼓勵，要引導(dǎo)，更要規(guī)范。一定要堅(jiān)持依法自愿有償原則，充分尊重農(nóng)民意愿，不下指標(biāo)，不搞強(qiáng)迫命令；不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。

韓長賦還提出，要研究出臺更有效的耕地保護(hù)辦法，既保數(shù)量，又保質(zhì)量，防止占優(yōu)補(bǔ)劣。探索在已劃定的基本農(nóng)田基礎(chǔ)上，推進(jìn)劃定永久基本農(nóng)田，無論什么情況都不能改變永久農(nóng)田的用途，讓永久農(nóng)田成為人們心目中不可侵犯的“神圣之地”。

農(nóng)民富中國才能富

“小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)?！比娼ǔ尚】瞪鐣y點(diǎn)在農(nóng)民，重點(diǎn)在農(nóng)村。

韓長賦指出，真正還有貧困人口、收入差距比較大的，主要在農(nóng)村，特別是中西部的農(nóng)村。農(nóng)民能否順利地過上小康生活，關(guān)系著我們的小康是全面的小康還是拖著“短腿”的小康，是高質(zhì)量的小康還是低水平的小康，是實(shí)現(xiàn)了共同富裕的小康，還是用平均數(shù)掩蓋大多數(shù)的小康。

過上好日子、富日子、體面生活，是中國農(nóng)民千百年來最大的夢想。

“種糧是最不賺錢的行業(yè)，糧食主產(chǎn)區(qū)也是最窮的地方，而中國糧價在國際市場上已經(jīng)很高，繼續(xù)提高糧價的空間有限?！编嶏L(fēng)田認(rèn)為，增加對農(nóng)民的補(bǔ)貼仍是一種直接增加農(nóng)民收入的方式。

國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員程國強(qiáng)表示，“解決好農(nóng)民富的問題，實(shí)際上就是完成農(nóng)村小康建設(shè)的根本性任務(wù)，也是做好農(nóng)村工作的關(guān)鍵?！?/p>

“農(nóng)民收入事關(guān)重大，農(nóng)民收入也事關(guān)全局。農(nóng)民持續(xù)增收，既調(diào)動和保護(hù)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，也為我們戰(zhàn)勝各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，保持國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展提供了有力支撐?！鞭r(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營管理司司長張紅宇分析說，2012年我國農(nóng)民人均純收入7917元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入24565元，絕對收入差距達(dá)16648元。十八大提出到2020年全面建成小康社會，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民人均收入比2010年翻一番的目標(biāo)，這其中的關(guān)鍵就是提高農(nóng)民收入。

而從拉動內(nèi)需的角度來看，鼓起農(nóng)民的錢袋子也意義重大。程國強(qiáng)說，農(nóng)民是最龐大的消費(fèi)群體，農(nóng)村是最具有潛力的消費(fèi)市場。只有農(nóng)民增收、農(nóng)民變富，這樣龐大的消費(fèi)群體和潛在的消費(fèi)市場，才能轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的購買力，拉動經(jīng)濟(jì)增長。

“農(nóng)民收入提高了，才有條件去改善提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，才有能力投向農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這對于保障國家糧食安全、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的意義都非同一般?！睆埣t宇說。

那么，如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)民富的目標(biāo)？

專家建議，要在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的背景下，挖掘農(nóng)民增收潛力，增值、增效、增渠道。重視農(nóng)民的家庭經(jīng)營收入，通過發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、培育新型經(jīng)營主體、促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)等，來增加農(nóng)民的務(wù)農(nóng)收入。發(fā)展優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，支持優(yōu)質(zhì)安全農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，增加農(nóng)業(yè)經(jīng)營收益。發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和休閑農(nóng)業(yè)，培育農(nóng)民收入新的增長點(diǎn)。積極推進(jìn)農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和農(nóng)民創(chuàng)業(yè)，探索建立農(nóng)民創(chuàng)業(yè)融資新機(jī)制。

同時還要為農(nóng)民增收創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，讓轉(zhuǎn)移出來的農(nóng)民工同工同酬，收入隨著工業(yè)利潤的增加實(shí)現(xiàn)同步增長。

在增加農(nóng)民的轉(zhuǎn)移性收入方面，程國強(qiáng)建議，隨著國家財(cái)政的增長，一方面要增加總量，著眼點(diǎn)放在提高農(nóng)民特別是低收入農(nóng)民的直接補(bǔ)貼、低收入保障等；另一方面則要優(yōu)化補(bǔ)貼的結(jié)構(gòu)和方式，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的針對性、指向性和有效性，促進(jìn)農(nóng)民多種糧、種好糧。endprint

“未來還要通過深化改革，增加財(cái)產(chǎn)性收入。”張紅宇說，三中全會明確提出，允許農(nóng)民對承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保，就賦予了土地承包經(jīng)營權(quán)新的權(quán)能，也在一定程度上能緩解農(nóng)民融資的難題。慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的試點(diǎn)，則是為了探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入的渠道，這對發(fā)達(dá)地區(qū)、大城市郊區(qū)、勞動力外出轉(zhuǎn)移較多的地區(qū)都有較大意義。

“誰來種田”

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，大量農(nóng)村勞動力持續(xù)向外轉(zhuǎn)移，不少農(nóng)村出現(xiàn)務(wù)農(nóng)勞動力老齡化和農(nóng)業(yè)兼業(yè)化副業(yè)化現(xiàn)象，“誰來種地”問題日益突出。

專家們認(rèn)為，解決好這個問題對我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和整個經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展影響深遠(yuǎn)。

此次會議提出，要培養(yǎng)造就新型農(nóng)民隊(duì)伍。要把加快培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體作為一項(xiàng)重大戰(zhàn)略，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)和農(nóng)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)人力基礎(chǔ)和保障。

“一家種幾畝地，留不住農(nóng)業(yè)人才。要規(guī)模化經(jīng)營才能讓農(nóng)業(yè)有奔頭、才能讓農(nóng)民成為體面職業(yè)。規(guī)?；I(yè)化、城鎮(zhèn)化相關(guān)，隨著人員轉(zhuǎn)移，一些人不愿意再從事農(nóng)業(yè)，可以通過流轉(zhuǎn)方式把土地租給新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體，獲得租金?！编嶏L(fēng)田說。

中國農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授韓一軍說，將來從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主力軍就是家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社、產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型主體。目前這4種類型的新型主體仍處于初步培育階段。國家要加強(qiáng)培訓(xùn)、提供政策支持，通過新型主體發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年底，全國農(nóng)村承包集體耕地的農(nóng)民家庭約2.3億戶，其中約4440萬戶進(jìn)行了耕地流轉(zhuǎn)，仍有1.9億戶從事農(nóng)業(yè)。

“這表明，農(nóng)戶家庭仍是我國農(nóng)業(yè)中最主要的生產(chǎn)經(jīng)營主體。在當(dāng)前和今后相當(dāng)長的時期，還會有普通農(nóng)戶大量存在。”李國祥表示，一般農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體功能互補(bǔ)，這樣的新型經(jīng)營體系才是完整的。

李國祥認(rèn)為，應(yīng)對農(nóng)業(yè)后繼乏人問題，在扶持農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體的同時，不能忽略普通農(nóng)戶。重視對小規(guī)模農(nóng)戶的扶持，推動有條件的發(fā)展成為家庭農(nóng)場。

目前，全國種糧大戶68.2萬戶，占全國農(nóng)戶總數(shù)的0.28%；家庭農(nóng)場87.7萬個，占全國承包耕地面積的13.4%，農(nóng)業(yè)經(jīng)營性服務(wù)組織超過100萬個。

李國祥說，推進(jìn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系建設(shè)，重點(diǎn)要完善農(nóng)村要素市場，讓生產(chǎn)要素得到合理的流轉(zhuǎn)，尋找一個更好的方式優(yōu)化資源配置，更大程度發(fā)揮市場作用，激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力。

（本刊編輯綜合整理）endprint