朱忠榮，李新哲，滕世宇

(1.三峽大學水利與環(huán)境學院，湖北宜昌 443002;2.葛洲壩集團三峽實業(yè)有限公司，湖北宜昌 443002)

0 引言

在三峽工程建設期間，為保證三峽工程的順利建設和庫區(qū)人民生命財產的安全，國家已先后投資100多億元對三峽庫區(qū)主要地質災害進行了防治。2011年5月18日國務院批準的《三峽后續(xù)工作規(guī)劃》強調，對遷建城鎮(zhèn)、人口密集區(qū)和影響重大的地質災害體實施工程治理。三峽庫區(qū)后續(xù)將再投入100多億元對地質災害進行系統(tǒng)的防治。2008年“5·12”汶川大地震、2010年“4·14”玉樹地震、2013 年“4·20”蘆山地震爆發(fā)后，造成了地震災區(qū)新的地質災害，國家高度重視地震災區(qū)地質災害問題，地震災區(qū)已經(或即將)投入較多資金進行地質災害防治。近年來，我國每年投入數(shù)十億元資金治理采礦區(qū)地質環(huán)境。隨著國家經濟的發(fā)展，對地質災害的認識更加深入，技術手段更加科學可靠，防治經驗更加豐富，國家在地質災害防治工程領域投入的經費將進一步增加［1］。在地質災害防治工程實施過程中，索賠管理是合同管理的重要內容之一，加強索賠管理有利于提高防治工程經濟效益。

建國以來，我國長期實行計劃經濟體制，在工程建設領域基本沒有合同管理，更無索賠管理。1984年，我國首次利用世界銀行貸款，并按照國際慣例對魯布革水電站引水系統(tǒng)工程施工首次實行國際招標。在魯布革引水工程建設中，承包商根據(jù)合同條件提出了大量索賠，業(yè)主不得不被動處理，不斷學習、研究，逐步積累索賠管理經驗。受“魯布革沖擊”，我國工程建設領域，通過組織學習、總結魯布革經驗，開啟了工程建設管理(包括索賠管理)體制改革的序幕。

為規(guī)范建設工程合同管理，國家工商局、建設部于1991年3月聯(lián)合發(fā)布了《建設工程施工合同示范文本》(GF-91-0201)。此后，為與國家有關法律、法規(guī)一致，并適應我國建設工程合同管理的發(fā)展，國家工商總局、建設部對《建設工程施工合同示范文本》(GF-91-0201)先后進行了二次修訂并發(fā)布了1999版、2013版。2007年，國家發(fā)展改革委組織九部委編制并發(fā)布了《標準施工招標文件》(2007版)，其它建設工程領域頒布了適應行業(yè)特點的合同示范文本。但由于我國實行“合同管理制”時間短，對索賠管理認識不足，經驗缺乏等多種原因，我國建設工程(尤其地質災害防治工程)領域在索賠管理方面還存在許多問題。

1 地質災害防治工程索賠管理存在的問題

1.1 合同文件缺陷問題

目前尚無地質災害防治工程施工承包合同示范文本，實踐中一般使用其它建設行業(yè)合同示范文本，如《建設工程施工合同示范文本》(GF-1999-0201)、《水利水電工程施工合同和招標文件示范文本》(GF-2000-0208)、《標準施工招標文件》(2007版)等。但由于地質災害防治工程具有自身特點，其它行業(yè)的示范文本針對性差，易導致合同條款不全、合同歧義、約定不清等合同缺陷［1］。

1.2 災害體穩(wěn)定性問題

地質災害防治工程通常是對不穩(wěn)定的災害體進行防治。在施工過程中，施工方案不當、降雨、水庫蓄水或其它誘發(fā)因素可能導致次生地質災害［2］。當次生地質災害發(fā)生后，承包商不得不進行搶險，工程施工進度將延緩，有時需要修復被破壞的已完治理工程，有時甚至會增加工程措施治理次生災害。

1.3 施工環(huán)境問題

地質災害防治工程一般多位于交通運輸條件差、環(huán)境惡劣的地區(qū)，尤其有些治理工程位于山腰、山頂時，由于項目總投資小、地勢險峻等原因，不宜或無法修建臨時道路，材料無法機械運輸至施工部位，砂、石、水泥等材料往往需要人工背運、動物馱運至施工現(xiàn)場。

2 地質災害防治工程索賠管理實例

2.1 合同文件缺陷引起的索賠

2.1.1 未約定超挖范圍引起的索賠

在大多數(shù)地質災害防治工程承包合同中，對擋土墻、泥石流攔擋墻、排水溝等構筑物基槽開挖允許超挖寬度、工作面寬度、放坡坡比等未作明確約定。一些項目實施時，往往由于超挖導致土石方工程量遠超出原合同工程量而出現(xiàn)索賠爭議。如汶川地震災區(qū)某泥石流防治工程，承包商申報漿砌石攔擋墻基槽土方開挖工程量按挖掘機實際開挖基槽斷面尺寸申報，基槽寬度一般超出擋土墻基礎寬1m多，放坡坡比緩于1:2，且各段超挖寬度、坡比不一致。挖方總工程量累計超出原合同工程量1/3。

該類索賠主要由合同缺陷引起，在《建筑施工土石方工程安全技術規(guī)范》(JGJT 180)中根據(jù)土類、基槽深度等對基槽放坡坡比有明確規(guī)定，但JGJT 180主要適用于房屋建筑工程，地質災害防治工程中土石方工程穩(wěn)定性通常較差，不宜采用JGJT 180規(guī)定的坡率。當出現(xiàn)業(yè)主、承包商對開挖坡比、允許超挖寬度及工作面寬度存在分歧時，宜由監(jiān)理、設計參照有關規(guī)范，結合地質參數(shù)計算確定合理的開挖坡比、允許超挖寬度及工作面寬度，當超挖超出合理范圍后應拒絕計量。

2.1.2 合同歧義引起的索賠

合同歧義是地質災害防治工程中引起索賠的一項常見原因。三峽庫區(qū)某塌岸治理工程施工承包合同約定，庫岸填筑土料料場由業(yè)主提供，但施工時業(yè)主提供的料場出現(xiàn)了以下問題:(1)料場需要向村民付費5萬元;(2)料場土料不合格，含有大量樹根、大塊石，需要增加人工處理費用，經測算需增加人工費11萬元。承包商認為:合同明確約定庫岸填筑土料料場由業(yè)主提供，這兩類費用應由業(yè)主承擔。業(yè)主認為:合同僅約定了提供料場的義務，但并未指出土料不需處理，不需付費。

該索賠是由于合同歧義引起的索賠。本工程合同由業(yè)主擬定，根據(jù)《中華人民共和國合同法》(以下稱《合同法》)第四十一條規(guī)定“對格式條款的理解發(fā)生爭議的，應當按照通常理解予以解釋。對格式條款有兩種以上解釋的，應當作出不利于提供格式條款一方的解釋。格式條款和非格式條款不一致的，應當采用非格式條款”。所以本合同歧義應采納承包商的理解，該規(guī)定即通常所說“反義居先原則”。此外，既然合同約定庫岸填筑土料料場由業(yè)主提供，那就意味著提供不需付費且合格的土料場，否則約定此款毫無意義。由此可見，該項應支持索賠。

2.2 災害體穩(wěn)定性引起的索賠

2.2.1 施工方案不當引起的索賠

三峽庫區(qū)某小型淺層滑坡治理工程，設計在滑坡體前緣、中部、中后部采用三排大型漿砌石重力式擋土墻治理。承包商為搶進度采取三排擋土墻同時長距離開挖，結果在暴雨(12 h降雨量155 mm，為該縣20年一遇暴雨)作用下造成滑坡變形、滑移，造成已修筑擋土墻變形破壞。最后不得不修復已建擋土墻，并增加一排抗滑樁。由此增加費用106萬元［3］。承包商以不可抗力(降雨)造成破壞為由提出了費用(106萬元)索賠和工期索賠(85天)。

根據(jù)《合同法》第一百一十七條規(guī)定“因不可抗力不能履行合同的，根據(jù)不可抗力的影響，部分或者全部免除責任，但法律另有規(guī)定的除外。當事人遲延履行后發(fā)生不可抗力的，不能免除責任”。此外，本工程采用GF-1999-0201簽訂，該范本39.3規(guī)定“因不可抗力事件導致的費用及延誤的工期由雙方按以下方法分別承擔:工程本身的損害、因工程損害導致第三人人員傷亡和財產損失以及運至施工場地用于施工的材料和待安裝的設備的損害，由發(fā)包人承擔”。由于合同未明確約定不可抗力范圍，導致本項索賠爭議。但:(1)本次大雨僅20年一遇暴雨，20年一遇的暴雨應是一個有經驗的承包商可以預料的，尚不能構成不可抗力;(2)設計計算該滑坡體在20年一遇暴雨抗滑穩(wěn)定安全系數(shù)為1.15，且滑坡在近幾年多次20年一遇暴雨作用下，未曾發(fā)生明顯變形、滑移;(3)三排擋土墻同時長距離開挖明顯降低了滑坡體的穩(wěn)定性。因此，本次事故主要原因不能歸于不可抗力，應為施工方法不當引起，其損失理論上應由承包商承擔。

2.2.2 不利氣候條件引起的索賠

2011年7月，汶川地震災區(qū)某縣境內大范圍普降大到暴雨，短時間內降雨量達22.9mm，致使境內爆發(fā)多處山洪，多處溝段引發(fā)泥石流災害。已經建成的泥石流防治工程有效地攔擋了泥石流沖積物，發(fā)揮了防治效益。但也有少數(shù)正在修建的泥石流攔擋墻被泥石流沖毀，需要重新修筑，承包商提出了修復工程的費用索賠。

本索賠產生與不可抗力(50年一遇暴雨)直接相關，該類索賠應結合合同工期、工程進度處理，根據(jù)采用的合同文本GF-1999-0201中39.4規(guī)定“因合同一方遲延履行合同后發(fā)生不可抗力的，不能免除遲延履行方的相應責任”。如承包商由于自身原因導致進度拖延而未能在泥石流發(fā)生前完工，則修復工程費用應由承包商承擔;如進度沒有拖延或進度拖延非承包商責任則修復工程費用應由業(yè)主承擔。

2.3 施工環(huán)境條件復雜引起的索賠

2.3.1 臨時道橋方案不當引起的索賠

三峽庫區(qū)長江某支流上，某大型滑坡治理工程實施時，由于沒有過河道路，承包商先后采用鋼管竹排橋(施工組織設計中的方案，施工初期即被洪水沖毀)、索道(實施時運輸能力嚴重不足)、鋼板漫水橋(因固定措施不當，曾被10年一遇洪水沖翻一次，后重新恢復加固，恢復加固的漫水橋為最終材料運輸方式)等跨河運送材料方式。承包商提出了總計47萬元的費用索賠及45天的工期索賠。

本工程合同采用GF-1999-0201簽訂，該合同未明確約定施工組織設計缺陷的合同責任，但根據(jù)《合同法》第六十二條規(guī)定“當事人就有關合同內容約定不明確，依照本法第六十一條的規(guī)定仍不能確定的，適用下列規(guī)定:(五)履行方式不明確的，按照有利于實現(xiàn)合同目的的方式履行”。同時參照GF-2000-0208中5.5款規(guī)定“提交施工組織設計、施工措施計劃和部分施工圖紙的承包人應按合同規(guī)定的內容和時間要求，編制施工組織設計、施工措施計劃和由承包人負責的施工圖紙，報送監(jiān)理人審批，并對現(xiàn)場作業(yè)和施工方法的完備和可靠負全部責任”。

本工程有利于實現(xiàn)合同目的(質量、工期目的)的運輸方式為可靠固定的漫水鋼板橋，鋼管竹排橋、索道、修復漫水鋼板橋等是承包商未進行穩(wěn)定性、運輸能力等方面的分析、計算而額外修建，其責任應由承包商承擔。承包商提出的索賠費用為47萬元，其計算依據(jù)為:三種額外運輸方式建造、修復費用及其工期延誤費76.5萬元(索道造價7.6萬元、鋼管竹排橋造價16.3萬元、鋼板漫水橋造價26萬元、鋼板漫水橋修復費用3.6萬元、工程延期誤工費23萬元)，合同已包含的施工運輸臨時設施費用29.5萬元，索賠費用即為47萬元(76.5-29.5)。根據(jù)《合同法》第六十一條，并參照GF-2000-0208，費用索賠、工期索賠均不成立。

2.3.2 材料二次轉運引起的索賠

汶川地震災區(qū)某地質災害防治工程排水溝位于陡峭的山腰，材料需由人工背運(或動物馱運)，材料二次轉運費用遠超出承包商報價考慮費用，承包商為此提出了費用補償要求。該項目合同單價采用水利行業(yè)定額(《水利建筑工程概算定額2002》)編制，本項定額包含場內材料二次轉運所需人工、機械消耗量。但定額考慮的材料二次轉運距離一般僅200m內，且為平地運輸，定額考慮的運輸方式、人工(或機械)消耗量也與此類工程實際差距很大［4］。

此類索賠費用應根據(jù)現(xiàn)場實際發(fā)生情況，通過委托第三方對二次轉運費進行合理測定。根據(jù)測定，當坡度25°左右，二次轉運運距300m時，水泥騾子馱運單價25元/t以上，砂子騾子馱運單價30元/t以上。實踐中，宜根據(jù)測定扣除定額已包含消耗量后，合理補償承包商額外產生的材料二次轉運費用。

3 地質災害防治工程索賠管理對策

3.1 簽訂嚴謹、周全的合同文件

在簽訂地質災害防治工程施工承包合同時，合同文件語言應嚴謹，避免出現(xiàn)歧義;合同條款應全面，盡可能不出現(xiàn)遺漏條款。使用其它行業(yè)合同范本簽訂合同時，應在專用條款中緊密結合地災害防治工程實際進行補充、完善、修正合同條款［5］。合同專用條款中應明確不可抗力的具體范圍、標準，如合同中約定50年一遇暴雨為不可抗力。

有關管理部門宜盡快在《標準施工招標文件》(2007版)基礎上制定《地質災害防治工程標準施工招標文件》，并編制相應的技術條款，規(guī)范地災害防治工程招投標行為，有效避免因合同文件缺陷、技術條款不對應等問題產生的索賠。在技術條款中，應根據(jù)構筑物高度、類別、構筑物材料、開挖深度及地質情況等制定相應的基槽開挖坡比、工作面寬度、開挖坡比等，避免出現(xiàn)合同爭議。在當前尚無統(tǒng)一地質災害防治工程標準施工招標文件的情況下，業(yè)主在招投標時，應參照相關行業(yè)規(guī)定并結合地質災害防治工程實際明確各類構筑物基槽允許超挖寬度、工作面寬度等。同時應根據(jù)開挖地質情況及開挖深度參照相關規(guī)范確定放坡坡比，并在合同中予以明確。

3.2 嚴格審查施工方案

為避免施工方案不當產生索賠，監(jiān)理應加強施工方案的審查，必要時，應組織專家進行論證。施工方案審查尤其應注意以下幾點:(1)滑坡治理工程中，各分項工程應分步逐段施工。當設計設置多級攔擋工程時，宜從滑坡后緣攔擋工程開始施工，然后逐級往下施工。切不可大面積對治理同一滑坡體的幾處工程同時施工，不可隨意對相互有影響的幾個滑坡體同時施工，否則，由于對滑坡體的擾動，易導致次生地質災害［6］。如果確需同時施工時，應進行科學論證。(2)支擋工程施工，應合理劃分序次，科學地安排進度。抗滑樁工程樁孔開挖應根據(jù)水文、地質情況確定挖孔序數(shù)、跳挖孔數(shù)。(3)削方減載施工，削方應自上而下，采取挖掘機挖裝，自卸汽車外運。且不可為圖施工簡便、降低成本而采取從滑坡前緣用推土機直接推運，否則會導致滑坡體滑移。(4)在排水溝施工時，一般應先施工橫溝，再施工縱溝。左右兩邊縱溝不能同時施工，施工一邊縱溝時，將橫溝水流攔截從另一邊縱溝排放。如設有多級排水溝工程，一般先從滑坡后緣排水溝開始施工，再逐級往下施工。(5)膨脹土地區(qū)的支擋工程施工應遵循:先排水，后主體;快速開挖，及時支擋;自上而下，分層逐級施工的原則。(6)在地質災害防治工程進度安排時應盡可能避開雨季，如無法避開雨季，應制定可靠的雨季施工措施［7］。

監(jiān)理應審查承包商運輸方案，漫水橋、鋼管橋、索道等臨時運輸方式應進行結構驗算，運力測算;應對塔吊、腳手架進行穩(wěn)定性驗算;泥石流攔擋墻施工，需要修筑小型臨時施工圍堰時，應根據(jù)水利工程規(guī)范進行穩(wěn)定、水力、應力等方面的計算。監(jiān)理應告知承包商，并在合同中予以明確:(1)承包商對施工方案具有自主決策權;(2)承包商對施工方案的缺陷承擔責任，不得對不當施工方案產生的額外費用提出索賠。

3.3 彌補定額的不配套性

地質災害防治工程單價編制通常采用水利(或水電)行業(yè)定額，但采用的這類定額具有明顯的不配套性。如格賓網、主被動網工程、輕型高強錨索、植被混凝土綠化護坡、潛孔錘跟管鉆進等。定額不配套或漏項問題，宜在招投標階段通過將工程情況與定額對比分析后，在合同簽訂時明確相應費用。如復雜工程的材料二次轉運費，宜根據(jù)工程現(xiàn)場實際情況，對其單獨列項。

長遠看，管理部門應盡快組織進行地質災害防治工程定額測定，編制《地災害防治工程定額》。通過編制地災害防治工程專用定額，解決定額的不配套、不對應問題，以有效避免(或減少)工程索賠。

4 結語

在地質災害防治工程施工過程中，索賠具有多發(fā)性，索賠管理具有復雜性。合同文件缺陷，施工環(huán)境復雜，施工方案不當，定額不配套等問題是當前地質災害防治工程索賠產生的主要原因。為避免或減少由此引起的索賠，一方面，管理部門應盡快完善管理文件(如制定《地質災害防治工程標準施工招標文件》、編制《地災害防治工程定額》及其費用定額);另一方面，地質災害防治工程各參建單位應提高管理水平，努力做到:事前預防索賠事項發(fā)生(如簽訂嚴謹?shù)暮贤募?，加強施工方案編審?，事中全面收集索賠事項資料，事后合理公正處理索賠。只有通過項目實施全過程管理、綜合管理，管理部門完善管理責任，參建單位提高管理水平，才能進一步促進行業(yè)管理水平全面提高。

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