扈天保

（1.山東煤礦安全監(jiān)察局，山東省濟(jì)南市，250031；2.伊犁哈薩克自治州煤炭工業(yè)管理局，新疆自治區(qū)伊寧市，835000）

伊犁河谷是新疆乃至全國的煤炭富集區(qū)，探明煤炭資源儲(chǔ)量558 億t，煤炭遠(yuǎn)景儲(chǔ)量4770億t。煤層賦存穩(wěn)定，地質(zhì)構(gòu)造簡單，埋藏淺，煤質(zhì)佳，適合大規(guī)模開發(fā)，遠(yuǎn)景經(jīng)濟(jì)效益十分可觀。

近年來，伊犁州直根據(jù)國家和自治區(qū)的統(tǒng)一部署，嚴(yán)格煤炭限價(jià)措施，維護(hù)了煤炭市場(chǎng)的價(jià)格穩(wěn)定。但是，自2013年起，隨著全國煤電供需矛盾的緩解，國家取消了煤炭價(jià)格干預(yù)措施，全面實(shí)行了市場(chǎng)化改革，而新疆自治區(qū)和伊犁州直繼續(xù)執(zhí)行了2007年以來的煤炭價(jià)格限制標(biāo)準(zhǔn)。為此，州直煤礦企業(yè)以煤炭生產(chǎn)成本和銷售價(jià)格倒掛為由，不斷向州黨委、政府和有關(guān)部門反映，質(zhì)疑州直繼續(xù)執(zhí)行煤炭價(jià)格干預(yù)政策的必要性，特別是在州直有關(guān)部門對(duì)部分煤礦違反煤炭限價(jià)標(biāo)準(zhǔn)作出行政處罰決定以后，政企矛盾進(jìn)一步激化。

為全面掌握州直煤礦企業(yè)生產(chǎn)成本和經(jīng)營狀況，化解矛盾，做好煤炭保供穩(wěn)價(jià)工作，為州直煤炭工業(yè)良性發(fā)展提供決策選擇，2013年11月召集伊犁河谷十幾家煤礦企業(yè)負(fù)責(zé)人進(jìn)行了座談，并現(xiàn)場(chǎng)對(duì)4個(gè)煤礦企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營情況進(jìn)行了調(diào)研。

1 伊犁州直煤礦企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營現(xiàn)狀

1.1 煤炭開發(fā)現(xiàn)狀

近年來，伊犁州直大力實(shí)施大集團(tuán)開發(fā)戰(zhàn)略，吸引大批國內(nèi)大型煤炭集團(tuán)進(jìn)駐，煤炭資源整合重組工作穩(wěn)步推進(jìn)，一批大型、特大型煤礦已經(jīng)開工建設(shè)，煤礦安全生產(chǎn)形勢(shì)穩(wěn)定。截至2013年10月底，伊犁州直共有煤礦52個(gè)，產(chǎn)能3489萬t。其中，生產(chǎn)礦井18個(gè)、新建礦井10個(gè)、改擴(kuò)建礦井2個(gè)、停產(chǎn)待整合礦井22個(gè)。52個(gè)煤礦中，露天煤礦2 個(gè)，其余都是井工煤礦。2012 年產(chǎn)煤543萬t，供需平衡；2013年產(chǎn)煤698萬t。

1.2 煤炭生產(chǎn)成本

據(jù)測(cè)算，2012 年伊犁州直煤炭成本平均為140.92元／t，2013年煤炭成本為145.98元／t。

2012年煤炭成本由3部分組成： （1）制造成本119.96 元／t，包 括 原 材 料54.53 元／t、電 費(fèi)2.26 元／t、折 舊 費(fèi)3.17 元／t、工 資 及 福 利 費(fèi)23.63元／t、維簡費(fèi)8.5 元／t、安全費(fèi)用19 元／t、采礦權(quán)價(jià)款2 元／t、其他制造費(fèi)6.87 元／t； （2）期間費(fèi)用17.03元／t，包括營業(yè)費(fèi)用2.3元／t、管理費(fèi)用14.1元／t、財(cái)務(wù)費(fèi)用0.63元／t；（2）銷售稅金及附加3.93元／t。

測(cè)算煤礦企業(yè)2009-2012年的煤炭生產(chǎn)經(jīng)營數(shù)據(jù)，人工工資、稅費(fèi)和直接成本分別上升了2.3倍、3.1倍和2.5 倍，而煤炭平均售價(jià)僅提高了1.9倍，明顯低于生產(chǎn)成本的上漲幅度。從2012年起，又額外收取了20元／t的煤炭資源地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展費(fèi)，進(jìn)一步抬高了煤炭生產(chǎn)成本。

2 現(xiàn)行煤炭價(jià)格干預(yù)政策

2.1 政策起源

2006年4 月，新疆自治區(qū)一度取消了煤炭臨時(shí)限價(jià)干預(yù)措施，煤炭價(jià)格出現(xiàn)了較大幅度反彈。2007年8 月，新疆自治區(qū)發(fā)改委因此印發(fā)明電，規(guī)定 “電煤、熱煤原則上執(zhí)行1997 年價(jià)格?！敝?，新疆自治區(qū)政府又多次出臺(tái)政策，強(qiáng)調(diào)全疆“保持低電價(jià)優(yōu)勢(shì)，控制和穩(wěn)定煤炭價(jià)格?！?012年9月，伊犁州發(fā)改委作出規(guī)定：“州直電煤、熱煤出礦限價(jià)含煤炭資源地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展費(fèi)”。2013年9月，伊犁州政府辦公廳進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)煤炭市場(chǎng)價(jià)格監(jiān)管。

2.2 煤價(jià)波動(dòng)對(duì)電價(jià)成本的影響

目前，新疆火電上網(wǎng)電價(jià)為0.25元／kW·h，如煤炭提價(jià)10元／t，火電成本上升2%左右，影響不大。以伊犁州直國投熱電廠為例，目前該廠裝機(jī)為2×33萬kW 熱電聯(lián)產(chǎn)機(jī)組，設(shè)計(jì)發(fā)電量為33億kW·h／a，耗標(biāo)煤315g／kW·h，耗標(biāo)煤104萬t／a、原煤160萬t／a，如煤炭提價(jià)10元／t，電廠將增加開支1600萬元，按設(shè)計(jì)能力計(jì)算，成本上升0.005元／kW·h。

2.3 煤價(jià)波動(dòng)對(duì)供 （暖）熱成本的影響

隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的快速推進(jìn)及國家和自治區(qū)節(jié)能減排工作的要求，伊犁州直各縣 （市）集中供暖工程建設(shè)速度加快，集中供暖范圍大幅度增加。據(jù)伊犁州發(fā)改委資料，2012年伊犁州直8 縣1 市城鎮(zhèn)集中供暖面積已經(jīng)超過1500 萬m2，煤耗約70萬t。由于各縣 （市）集中供暖工程規(guī)模、面積、時(shí)間、負(fù)荷、所用燃煤熱值及熱能有效利用率不同，煤炭消耗也有很大差別。伊寧市熱力公司2012-2013 年供暖季平均煤耗在38～40kg／m2，而新源縣則達(dá)到68kg／m2，伊犁州直集中供暖平均煤耗在47kg／m2左右。如果煤價(jià)上漲10元／t，供暖成本將上升0.47元／m2，占供暖收費(fèi)價(jià)格的2.64%。

綜上可見，國家取消電煤價(jià)格雙軌制以后，新疆自治區(qū)和伊犁州直執(zhí)行的電煤、熱煤價(jià)格仍然是1997年標(biāo)準(zhǔn)，額外還要繳納20元／t的煤炭資源地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展費(fèi)，而煤價(jià)調(diào)整對(duì)電價(jià)、供 （暖）熱成本影響不大，這也是矛盾的焦點(diǎn)所在。

3 煤炭保供穩(wěn)價(jià)工作中需要解決的突出矛盾和問題

3.1 煤炭限價(jià)政策的可置信度問題

煤炭限價(jià)措施是一種典型的管制博弈，管制措施的尊嚴(yán)在于發(fā)出的威脅是否可置信。在煤炭保供穩(wěn)價(jià)管制博弈中，政府希望通過一紙命令管控住資源性產(chǎn)品價(jià)格，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)漲幅不超過調(diào)控目標(biāo)，社會(huì)公眾也寄予厚望。而煤礦業(yè)主甚至包括少數(shù)當(dāng)?shù)卣陀嘘P(guān)部門對(duì)上級(jí)出臺(tái)的管制措施，往往首先會(huì)進(jìn)行可置信評(píng)估，然后決定是否及如何遵照?qǐng)?zhí)行。因此，政府出臺(tái)的煤炭限價(jià)政策不僅要考慮目的性，更要考慮可操作性。沒有可操作性的煤炭限價(jià)措施，不管有多嚴(yán)厲，都是不可置信的，在基層必然執(zhí)行不力。政府通過限價(jià)直接干預(yù)煤價(jià)，價(jià)格得以控制，真實(shí)的市場(chǎng)供求關(guān)系卻被扭曲，直接導(dǎo)致煤炭業(yè)收入分配不公，更嚴(yán)重的是，這會(huì)使煤價(jià)上升只能以更為隱蔽的、對(duì)制度規(guī)則更有破壞性的方式表現(xiàn)出來，損害了公眾對(duì)制度規(guī)則的信心。

3.2 煤炭限價(jià)政策的執(zhí)行成本問題

國家方針政策、法律法規(guī)的尊嚴(yán)需要執(zhí)法機(jī)構(gòu)維護(hù)，才能得到切實(shí)執(zhí)行。執(zhí)法行為必然消耗資源、產(chǎn)生成本，還要引發(fā)社會(huì)資源的重新配置，即產(chǎn)生社會(huì)成本。執(zhí)行成本的大小取決于執(zhí)法行為的難易程度，執(zhí)法難度又取決于各方利益的博弈，煤炭限價(jià)政策必然牽動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和業(yè)主利益。目前，全國一些工業(yè)基礎(chǔ)薄弱的重點(diǎn)產(chǎn)煤地區(qū)仍然依賴“三靠”政策，即靠煤礦發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、靠煤礦帶動(dòng)群眾就業(yè)、靠煤礦增加財(cái)政收入。在山東省，一座30萬t／a的煤礦就可以供養(yǎng)一個(gè)中等縣的財(cái)政，能容納1500多人就業(yè)，并可以帶動(dòng)一批煤炭生產(chǎn)上下游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，顯然伊犁州直相距甚遠(yuǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)資料，伊犁州直 “十五”期間建設(shè)的煤礦多數(shù)沒有收回成本，只能走變賣資源之路；2012 年伊犁州直煤炭產(chǎn)業(yè)對(duì)財(cái)政的貢獻(xiàn)不足4%，所有煤炭從業(yè)人員不足5000人，資源能源優(yōu)勢(shì)遠(yuǎn)沒有轉(zhuǎn)變?yōu)樾б鎯?yōu)勢(shì)、經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，煤礦企業(yè)怨聲載道，社會(huì)公眾很不理解，這必然涉及到社會(huì)穩(wěn)定。而且煤炭限價(jià)政策是臨時(shí)性市場(chǎng)干預(yù)措施，具有很大的不確定性，難以給企業(yè)一個(gè)穩(wěn)定的預(yù)期，必然有保有壓，讓供電供 （暖）熱企業(yè)產(chǎn)生了極大的依賴性，不利于培養(yǎng)有競(jìng)爭力的企業(yè)，等于制造了一個(gè)規(guī)則不完善、尋租空間極大的市場(chǎng)?？梢?，政府沒有必要制定一個(gè)不平等的政策，然后浪費(fèi)大量的行政資源去維持，應(yīng)該從總體和全局上考量執(zhí)行成本，避免較嚴(yán)重的損失。

3.3 煤炭限價(jià)政策的信息不對(duì)稱問題

近年來，伊犁州直一直對(duì)煤炭出礦價(jià)格實(shí)行嚴(yán)厲的管控措施，反映了對(duì)下游行業(yè)經(jīng)營業(yè)績惡化和通脹上升的雙重?fù)?dān)憂，希望依此調(diào)控居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)，卻沒有給出有公信力的依據(jù)并明確其定量關(guān)系，其重要原因之一就是信息不對(duì)稱?？陀^上，煤炭限價(jià)措施的實(shí)施，造成了煤炭絕對(duì)價(jià)格水平低，煤礦處于微利和虧損狀態(tài)，與其他商品和生產(chǎn)資料以及石油、天然氣等其他能源的相對(duì)價(jià)格不合理，扭曲了煤炭價(jià)格，不僅使企業(yè)失去了自我完善、自我發(fā)展的能力，就連最基本的簡單再生產(chǎn)也維持不了，直接導(dǎo)致在安全投入、技術(shù)革新和職工生活福利等方面欠賬很大。而且由于煤炭銷售中間環(huán)節(jié)費(fèi)用上漲幅度大，使煤炭出礦價(jià)格與群眾消費(fèi)價(jià)格之間形成了較大差距，群眾并沒有得到實(shí)惠，大部分利潤被流通環(huán)節(jié)占有。在管制博弈中，煤礦業(yè)主為了既得利益，往往選擇不投資升級(jí)安全技術(shù)裝備，冒險(xiǎn)生產(chǎn)，有的為了降低成本，采取售煤不出票據(jù)的方式逃稅。解決信息不對(duì)稱問題，政府只能起到補(bǔ)充作用，應(yīng)著力改善競(jìng)爭環(huán)境，建立統(tǒng)一的市場(chǎng)體系，充分發(fā)揮市場(chǎng)在煤炭價(jià)格發(fā)現(xiàn)和利益分配過程中的作用，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈上下游、區(qū)域之間的有效合理分配。事實(shí)上，一些決策者和職能部門也清醒地認(rèn)識(shí)到，穩(wěn)定煤炭供應(yīng)、確保公眾利益的目標(biāo)并非一個(gè) “限價(jià)令”就能實(shí)現(xiàn)的。

4 調(diào)整煤炭價(jià)格管制政策的可行性和必要性

4.1 可行性

伊犁州直煤炭產(chǎn)能已嚴(yán)重過剩，不必再執(zhí)行煤炭限價(jià)政策。伊犁位于國家西北邊陲，遠(yuǎn)離國內(nèi)煤炭消費(fèi)中心，生產(chǎn)的煤炭只能就地消化。據(jù)統(tǒng)計(jì)，州直煤礦經(jīng)過近年來的技改提升、改擴(kuò)建，加上新建煤礦，實(shí)際產(chǎn)能約是需求量的5倍，本該對(duì)穩(wěn)定煤價(jià)底氣十足。若放開煤炭價(jià)格，在前期將會(huì)出現(xiàn)報(bào)復(fù)性上漲，但具備產(chǎn)能的煤礦也會(huì)開足馬力生產(chǎn)，制約著煤炭價(jià)格不可能過度上漲。因需求量嚴(yán)重不足，產(chǎn)量必然過剩，煤炭價(jià)格會(huì)在較短時(shí)間內(nèi)迅速回落，基本平衡在微利狀態(tài)。價(jià)格的變化是在伊犁州直煤炭產(chǎn)能嚴(yán)重過剩的情況下完成的，難以造成哄抬價(jià)格、以次充好等違規(guī)行為，將會(huì)平穩(wěn)過渡，供需雙方都能理解、接受?？梢?，再繼續(xù)執(zhí)行煤炭價(jià)格干預(yù)政策已屬多余，要抓住當(dāng)前有利時(shí)機(jī)，迅速放開煤炭價(jià)格，堅(jiān)定不移地推進(jìn)煤炭市場(chǎng)化改革，與全國接軌。

4.2 必要性

4.2.1 貫徹落實(shí)國家方針政策的需要

2012年12 月20 日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深化電煤市場(chǎng)化改革的指導(dǎo)意見》，決定自2013年起，取消電煤價(jià)格雙軌制，煤炭企業(yè)和電力企業(yè)自主銜接簽訂合同，自主協(xié)商確定價(jià)格，并特別強(qiáng)調(diào)：“地方各級(jí)人民政府對(duì)煤電企業(yè)正常經(jīng)營活動(dòng)不得干預(yù)”。2012年12月18日，國家發(fā)展改革委印發(fā)了 《關(guān)于解除發(fā)電用煤臨時(shí)價(jià)格干預(yù)措施的通知》，決定解除自2012年1月1日起實(shí)施的電煤臨時(shí)價(jià)格干預(yù)措施，并強(qiáng)調(diào)：“地方各級(jí)政府不得采取行政手段不正當(dāng)干預(yù)企業(yè)煤炭供銷等經(jīng)營活動(dòng)”。2012年12月31日，國家發(fā)展改革委又印發(fā)了 《關(guān)于貫徹落實(shí)國務(wù)院辦公廳關(guān)于深化電煤市場(chǎng)化改革的指導(dǎo)意見做好產(chǎn)運(yùn)需銜接工作的通知》，強(qiáng)調(diào)：“各地方政府有關(guān)部門要規(guī)范行政行為，不得干預(yù)企業(yè)簽訂合同，切實(shí)維護(hù)企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)，為順利完成改革和銜接工作創(chuàng)造良好環(huán)境”。可見，國家已明文規(guī)定解除煤炭價(jià)格干預(yù)措施，從2013年1月1日起再執(zhí)行煤炭限價(jià)政策就涉嫌違規(guī)，因此作出的行政處罰就屬于無效行政行為，相關(guān)文件應(yīng)該立即廢止。

4.2.2 推進(jìn)新型工業(yè)化建設(shè)的需要

伊犁發(fā)展新型工業(yè)化，成在煤炭，敗在煤炭。煤炭是工業(yè)的糧食，其主體地位不可動(dòng)搖。伊犁州直富煤、缺油、少氣的特點(diǎn)，以及州直的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)實(shí)力，也決定了以煤為主的生產(chǎn)消費(fèi)格局?，F(xiàn)行的煤炭價(jià)格管制不利于能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整，不利于抑制不合理的煤炭需求，不利于新型工業(yè)化建設(shè)。煤炭價(jià)格低降低了資源利用效率，增加了國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的難度。一方面，等于政府用巨額資金補(bǔ)貼了用煤企業(yè)，用煤多少對(duì)其經(jīng)濟(jì)效益影響不大，因而普遍缺乏節(jié)約能源的壓力和動(dòng)力，更不愿投資采取節(jié)能措施，節(jié)能減排工作步履艱難，同時(shí)造成煤炭資源的極大浪費(fèi)；另一方面，能耗高、污染重、技術(shù)落后的企業(yè)不能淘汰，甚至吸引這部分企業(yè)繼續(xù)進(jìn)駐，造成工業(yè)企業(yè)長期在低水平徘徊，使經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性失衡進(jìn)一步加劇，同時(shí)惡化了生態(tài)環(huán)境，也不利于未來的能源安全。

4.2.3 推進(jìn)煤炭產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的需要

伊犁州直煤炭出礦限價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是1997年的不變價(jià)格，全國最便宜的煤炭在伊犁，對(duì)煤炭產(chǎn)業(yè)必然產(chǎn)生3種嚴(yán)重后果：一是發(fā)展的壓力非常突出。煤價(jià)上漲的幅度遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上物價(jià)和人工費(fèi)的上漲幅度，煤礦愈生產(chǎn)愈虧本，陷入了惡性循環(huán)，難以生存。目前，有的煤礦不得不貸款繳納地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展費(fèi)。這也是一些大型煤炭企業(yè)進(jìn)駐州直圈占資源后，又不敢開發(fā)的主要原因。二是安全的壓力非常突出。多數(shù)煤礦不愿意在安全高效礦井建設(shè)上下功夫，機(jī)械化、自動(dòng)化、信息化水平普遍較低，必要的安全投入跟不上，新技術(shù)、新工藝、新裝備無法采用，特別是無法保障國家強(qiáng)制要求的井下避險(xiǎn)“六大系統(tǒng)”建設(shè)，留下很多事故隱患。而且還把當(dāng)?shù)卣萑雰呻y境地，既要監(jiān)督執(zhí)行限價(jià)政策，又要在冬季煤炭供應(yīng)緊張時(shí)，不得不命令可能不具備安全生產(chǎn)條件的煤礦冒險(xiǎn)生產(chǎn)。三是穩(wěn)定的壓力非常突出。企業(yè)無效益，處于不正常生產(chǎn)狀態(tài)，嚴(yán)重影響了煤礦職工的正常工作、生活，職工隊(duì)伍難以穩(wěn)定，頻繁流動(dòng)。

5 結(jié)語

國家取消煤炭限價(jià)措施是綜合考量全國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本情況的，新疆不可能置身事外，繼續(xù)保持低煤價(jià)是違背全國經(jīng)濟(jì)總體發(fā)展趨勢(shì)的，無論當(dāng)前有多么充分的理由，都將很快被證實(shí)是一種失誤，沒有可持續(xù)性可言。如果不抓住當(dāng)前的時(shí)機(jī)，一拖再拖，有可能形成更大的政策斷崖，很難調(diào)整，一步跟不上可能步步跟不上。

保持低煤價(jià)不是招商引資的決定因素，企業(yè)最需要的不是政策優(yōu)惠，而是公平而便利的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制。應(yīng)該說，規(guī)則越簡單越直白越好，政府動(dòng)用權(quán)力能夠給予的優(yōu)惠越少越好，這樣才有利于培養(yǎng)有競(jìng)爭力的企業(yè)，參與全國和國際競(jìng)爭。

伊犁州直煤炭產(chǎn)業(yè)在新型工業(yè)化建設(shè)中居于舉足輕重的地位，煤炭興則工業(yè)興。繼續(xù)執(zhí)行煤炭價(jià)格干預(yù)政策于情于理于法均已不合時(shí)宜，還難以讓社會(huì)理解、企業(yè)接受。放開煤炭價(jià)格，事關(guān)政府形象，事關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，事關(guān)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，應(yīng)立即更化改制，在全疆首先破冰，即行廢止，遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，改革電煤、熱煤價(jià)格形成機(jī)制，由供需雙方根據(jù)市場(chǎng)供求協(xié)商定價(jià)，形成有利于節(jié)能的煤炭生產(chǎn)消費(fèi)模式，充分利用資源稟賦，促進(jìn)資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)、發(fā)展優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。

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［2］ 張維迎.博弈論和信息經(jīng)濟(jì)學(xué) ［M］.上海：上海三聯(lián)書店，2004

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