孔 寧

(國(guó)土資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心，北京 100034)

1 礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理制度的歷史沿革

1.1 嚴(yán)格禁止期

1986年,《礦產(chǎn)資源法》出臺(tái)，其中第四十二條規(guī)定：“買賣、出租或者以其他形式轉(zhuǎn)讓礦產(chǎn)資源的沒(méi)收違法所得，處以罰款。買賣、出租采礦權(quán)或者將采礦權(quán)用作抵押的，沒(méi)收違法所得，處以罰款，吊銷采礦許可證。”可以看出，當(dāng)時(shí)國(guó)家對(duì)任何形式的轉(zhuǎn)讓礦產(chǎn)資源都是禁止的，同時(shí)沒(méi)有關(guān)于探礦權(quán)的條款，原因在于在當(dāng)時(shí)的歷史背景下，國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的勘查、開(kāi)采實(shí)行壟斷經(jīng)營(yíng)，勘查礦產(chǎn)資源的主體單一，全部為享受事業(yè)單位編制的國(guó)有地勘單位，地勘單位承擔(dān)著勘查礦產(chǎn)資源的工作，勘查經(jīng)費(fèi)、事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)全部由國(guó)家出資。相應(yīng)的，包括地質(zhì)資料在內(nèi)的全部找礦成果均上交國(guó)家，所以，地勘單位并不具有探礦權(quán)的所有權(quán)，探礦權(quán)的概念也就不存在了。而開(kāi)采礦產(chǎn)資源的主體除少數(shù)規(guī)模不大的集體礦山企業(yè)和個(gè)體采礦，絕大多數(shù)還是國(guó)有礦山企業(yè)，國(guó)家對(duì)開(kāi)采出的礦產(chǎn)品除少數(shù)自用外，實(shí)行統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷。也正由于礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)采的主體都是國(guó)有，所以當(dāng)時(shí)的制度環(huán)境下，獲得礦產(chǎn)資源勘查和開(kāi)采的權(quán)利都是無(wú)償?shù)?，相?yīng)的也就無(wú)從談起探礦權(quán)采礦權(quán)的轉(zhuǎn)讓，但是由于礦產(chǎn)資源屬國(guó)家所有，即全民所有，為補(bǔ)償?shù)V產(chǎn)資源的國(guó)家所有權(quán)利，規(guī)定了“開(kāi)采礦產(chǎn)資源，必須按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定繳納資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)?！?/p>

1994年，《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》出臺(tái)，規(guī)定“國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的勘查、開(kāi)采實(shí)行許可證制度?？辈榈V產(chǎn)資源，必須依法申請(qǐng)登記，領(lǐng)取勘查許可證，取得探礦權(quán)”。將探礦權(quán)定義為“ 勘查礦產(chǎn)資源的權(quán)利”，采礦權(quán)定義為“開(kāi)采礦產(chǎn)資源和獲得所開(kāi)采礦產(chǎn)品的權(quán)利。”對(duì)采礦權(quán)的轉(zhuǎn)讓方面，為承接《礦產(chǎn)資源法》的相關(guān)條款，依舊規(guī)定“買賣、出租或者以其他形式轉(zhuǎn)讓礦產(chǎn)資源的，買賣、出租采礦權(quán)的，對(duì)賣方、出租方、出讓方處以違法所得一倍以下的罰款。”《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》中明確了勘查、開(kāi)采礦產(chǎn)資源的許可證制度。對(duì)探礦權(quán)、采礦權(quán)給予了明確的定義，但僅說(shuō)明了其勘查開(kāi)采礦產(chǎn)資源的權(quán)利，對(duì)探礦權(quán)采礦權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性沒(méi)有規(guī)定，缺乏對(duì)應(yīng)有權(quán)利的保護(hù)。同時(shí)禁止了采礦權(quán)的轉(zhuǎn)讓，對(duì)探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓沒(méi)有涉及，但在實(shí)質(zhì)上也沒(méi)有允許探礦權(quán)的轉(zhuǎn)讓。許多人會(huì)產(chǎn)生疑問(wèn)，為什么1994年出臺(tái)的實(shí)施細(xì)則仍然禁止礦產(chǎn)資源的流轉(zhuǎn)，但僅2年之后在修訂的《礦產(chǎn)資源法》中就允許了探礦權(quán)采礦權(quán)的流轉(zhuǎn)。其中的原因是與《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》出臺(tái)的背景相關(guān)，實(shí)施細(xì)則雖然僅早于1996年修正的礦產(chǎn)資源法2年，但實(shí)際上是對(duì)1986年《礦產(chǎn)資源法》的配套執(zhí)行及說(shuō)明，所以不管在內(nèi)容還是形式上是無(wú)法突破1986年《礦產(chǎn)資源法》不允許礦產(chǎn)資源轉(zhuǎn)讓的限制。然而，實(shí)際上當(dāng)時(shí)已經(jīng)在進(jìn)行對(duì)《礦產(chǎn)資源》的修訂工作，管理機(jī)關(guān)和法律起草部門也都認(rèn)同了礦業(yè)權(quán)應(yīng)該允許轉(zhuǎn)讓，只是在實(shí)施細(xì)則里無(wú)法突破罷了。

1.2 放松管制期

1996年，《礦產(chǎn)資源法》進(jìn)行了修正，其中第六條規(guī)定“探礦權(quán)人在完成規(guī)定的最低勘查投入后，經(jīng)依法批準(zhǔn)，可以將探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓他人?！薄耙讶〉貌傻V權(quán)的礦山企業(yè)，因企業(yè)合并、分立，與他人合資、合作經(jīng)營(yíng)，或者因企業(yè)資產(chǎn)出售以及有其他變更企業(yè)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的情形而需要變更采礦權(quán)主體的，經(jīng)依法批準(zhǔn)可以將采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓他人采礦?！?1996年修訂的《礦產(chǎn)資源法》在礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓方面修改較大，第一次從法律層面允許了探礦權(quán)采礦權(quán)的轉(zhuǎn)讓，這一重大修改與當(dāng)時(shí)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和礦業(yè)發(fā)展階段有著直接的關(guān)系。90年代整個(gè)礦業(yè)并不繁榮，國(guó)有地勘單位面臨市場(chǎng)化改革，國(guó)有礦山企業(yè)多數(shù)虧損嚴(yán)重，所以在制度設(shè)計(jì)時(shí)將“降低門檻，鼓勵(lì)勘查”和“有水快流”定為礦產(chǎn)資源管理的核心原則，鼓勵(lì)多種形式的所有制經(jīng)濟(jì)進(jìn)入礦業(yè)領(lǐng)域。這樣的背景下，國(guó)有地勘單位和國(guó)有礦山企業(yè)壟斷礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)采的局面被打破，民營(yíng)、外資等多種所有制企業(yè)開(kāi)始逐步進(jìn)入礦業(yè)領(lǐng)域，礦業(yè)權(quán)人主體日趨多元化。由此產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題是礦產(chǎn)資源國(guó)家所有的權(quán)益如何保障，如繼續(xù)實(shí)行礦產(chǎn)資源無(wú)償取得，則一部分非國(guó)有企業(yè)無(wú)償占有了礦產(chǎn)資源并獲得高額利潤(rùn)，直接造成了國(guó)有資產(chǎn)的流失，所以1996年修訂的《礦產(chǎn)資源法》同時(shí)規(guī)定了“國(guó)家實(shí)行探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得制度。”筆者認(rèn)為，礦業(yè)權(quán)主體的多元化以及礦業(yè)權(quán)有償取得制度是礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的基礎(chǔ)和先決條件。

1998年，《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》、《礦產(chǎn)資源開(kāi)采登記管理辦法》和《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》集中出臺(tái)，它們作為1996年礦產(chǎn)資源的三個(gè)配套性法規(guī)，也簡(jiǎn)稱為“三個(gè)辦法”。在《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》中，出于“為切實(shí)保護(hù)中央政府在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期作為特殊的民事投資主體，投入近千億元地勘費(fèi)，探明的大量礦產(chǎn)地和形成的國(guó)家礦產(chǎn)資源資產(chǎn)不被流失，維護(hù)國(guó)家投資的權(quán)益”[1]的目的，規(guī)定申請(qǐng)國(guó)家出資探礦權(quán)形成礦產(chǎn)地的探礦權(quán)，需繳納價(jià)款。在《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》規(guī)定了礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓除轉(zhuǎn)讓方需履行礦業(yè)權(quán)人的基本義務(wù)，受讓人需滿足礦業(yè)權(quán)申請(qǐng)人基本資質(zhì)條件外，主要還增加了兩方面的限制：一是從持有年限上講，探礦權(quán)需持有滿2年，或者在勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)發(fā)現(xiàn)可供進(jìn)一步勘查或者開(kāi)采的礦產(chǎn)資源；采礦權(quán)需開(kāi)采滿1年。二是需按照規(guī)定繳納探礦權(quán)采礦權(quán)價(jià)款。從轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)所需滿足的條件來(lái)看，《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》規(guī)定的轉(zhuǎn)讓條件都是相當(dāng)基礎(chǔ)的，探礦權(quán)持有滿2年及采礦權(quán)開(kāi)采滿1年的限制，主要目的是防止倒買倒賣礦業(yè)權(quán)，礦業(yè)權(quán)價(jià)款的繳納因沒(méi)有硬性規(guī)定必須繳清，實(shí)際操作中也是允許受讓人承接轉(zhuǎn)讓人分期繳納價(jià)款的義務(wù)，所以受讓人資金壓力也不是很大。可以說(shuō)，在當(dāng)時(shí)的歷史階段對(duì)礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的管制是比較放松的，從管理理念上講還是想促進(jìn)多種所有制經(jīng)濟(jì)企業(yè)進(jìn)入礦業(yè)領(lǐng)域，進(jìn)一步搞活礦業(yè)。

2000年，《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》(國(guó)土資發(fā)〔2000〕309號(hào))出臺(tái)，該文件可以看做“三個(gè)辦法”的實(shí)施細(xì)則，文件風(fēng)格與以往的大不相同，盡可能做到了規(guī)定明確、詳盡，對(duì)礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓中的各類名詞下了定義，對(duì)出讓轉(zhuǎn)讓的各類情形給予了操作上的規(guī)范。規(guī)定了“探礦權(quán)、采礦權(quán)為財(cái)產(chǎn)權(quán)，統(tǒng)稱礦業(yè)權(quán)，適用于不動(dòng)產(chǎn)法律法規(guī)的調(diào)整原則?！薄暗V業(yè)權(quán)人依法對(duì)其礦業(yè)權(quán)享有占有、使用、收益和處分權(quán)?！钡渲械牟糠謼l款從現(xiàn)在來(lái)看有些過(guò)于超前，一些尚在理論探討階段的內(nèi)容也出現(xiàn)在規(guī)范性文件中，如允許了礦業(yè)權(quán)的出租、探礦權(quán)的抵押等。但該文件的最大貢獻(xiàn)是第一次將礦業(yè)權(quán)作為一類財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行管理，充分保護(hù)了礦業(yè)權(quán)所有者的權(quán)益，不再是單一強(qiáng)調(diào)礦產(chǎn)資源的國(guó)家所有權(quán)，也體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)礦業(yè)權(quán)管理思路的轉(zhuǎn)變?？梢愿爬ㄕf(shuō)，從1996年到2004年的時(shí)間里，從制度設(shè)計(jì)上講，對(duì)礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓都是鼓勵(lì)居多，嚴(yán)格來(lái)講并沒(méi)有過(guò)多的限制性條款。

1.3 逐步規(guī)范期

2004至今，管理機(jī)關(guān)對(duì)礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的管理逐步開(kāi)始嚴(yán)格規(guī)范，主要體現(xiàn)在對(duì)轉(zhuǎn)讓中價(jià)款收繳和受讓人資質(zhì)門檻的提高。2004年，出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)探礦權(quán)采礦權(quán)價(jià)款管理的通知》(國(guó)土資發(fā)〔2004〕97號(hào))，規(guī)定沒(méi)有提交探礦權(quán)采礦權(quán)價(jià)款繳納完結(jié)文件的，不得受理探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓申請(qǐng)。2008年，財(cái)政部、國(guó)土資源部下發(fā)《關(guān)于探礦權(quán)采礦權(quán)有償取得制度改革有關(guān)問(wèn)題的補(bǔ)充通知》(財(cái)建〔2008〕22號(hào))，規(guī)定“實(shí)行分期繳款的礦業(yè)權(quán)人申請(qǐng)轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)的，應(yīng)當(dāng)繳清剩余的礦業(yè)權(quán)價(jià)款后才可辦理轉(zhuǎn)讓手續(xù)?！?009年，國(guó)土資源部出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范探礦權(quán)管理有關(guān)問(wèn)題的通知》(國(guó)土資發(fā)〔2009〕200號(hào))，規(guī)定“以協(xié)議方式取得探礦權(quán)的，5年內(nèi)不得轉(zhuǎn)讓?！?011年，國(guó)土資源部出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步完善采礦權(quán)登記管理有關(guān)問(wèn)題的通知》(國(guó)土資發(fā)〔2011〕14號(hào))，規(guī)定受讓人應(yīng)具有獨(dú)立企業(yè)法人資格，企業(yè)注冊(cè)資本應(yīng)不少于開(kāi)發(fā)利用方案測(cè)算建設(shè)投資總額的30%；規(guī)定采礦權(quán)部分轉(zhuǎn)讓的，被納入整合方案向非整合主體轉(zhuǎn)讓的，按國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策屬于關(guān)閉礦山的，屬于禁止開(kāi)采區(qū)域的，處于抵押備案其內(nèi)未經(jīng)抵押權(quán)人同意的，處于查處、查封、扣押的、以協(xié)助方式取得的采礦權(quán)投產(chǎn)未滿5年的采礦權(quán)禁止轉(zhuǎn)讓。

礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理更加嚴(yán)格也是與當(dāng)時(shí)的歷史背景相關(guān)聯(lián)的。2002年至2010年左右，礦業(yè)進(jìn)入了一個(gè)高速發(fā)展的黃金期，礦產(chǎn)品價(jià)格持續(xù)高位運(yùn)行，各種所有制經(jīng)濟(jì)的企業(yè)大規(guī)模進(jìn)入礦業(yè)領(lǐng)域，勘查投資、開(kāi)采投資幾何倍數(shù)增長(zhǎng)。但是相應(yīng)的，因?yàn)楦呋貓?bào)的誘惑，各種投機(jī)行為也不斷產(chǎn)生，倒買倒賣礦業(yè)權(quán)、尤其在探礦權(quán)領(lǐng)域不斷出現(xiàn)。倒買倒賣探礦權(quán)的直接后果是影響了找礦工作的進(jìn)展，進(jìn)而影響礦產(chǎn)資源的開(kāi)采，導(dǎo)致礦產(chǎn)品的供應(yīng)能力的降低；間接后果是造成了整個(gè)礦業(yè)領(lǐng)域秩序的混亂，對(duì)整個(gè)礦業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行都有著不利的影響。在此背景下，管理機(jī)關(guān)在礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓方面，對(duì)受讓人資格、價(jià)款繳納、注冊(cè)資金要求等設(shè)置了諸多門檻，其根本目的都是為保證礦業(yè)經(jīng)濟(jì)秩序的規(guī)范穩(wěn)定。

2 影響礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理的主要問(wèn)題

2.1 礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的標(biāo)的物不明確

礦業(yè)權(quán)“涉及國(guó)家(由政府代表)、礦產(chǎn)資源的勘探者和開(kāi)采者、社會(huì)公眾等主體及其各不相同的利益”[2]，也正因?yàn)槿绱?，?duì)礦業(yè)權(quán)屬性如何定義，目前學(xué)界有著多種解釋，現(xiàn)在我們梳理一下目前較為主流的幾種礦業(yè)權(quán)屬性的界定：一是用益物權(quán)說(shuō)，《物權(quán)法》用益物權(quán)一章的第123條規(guī)定，依法取得的探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)和使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權(quán)利受法律保護(hù)。二是僅將礦業(yè)權(quán)定義為勘查開(kāi)采礦產(chǎn)資源的權(quán)利，屬于一種單一的行政許可。三是財(cái)產(chǎn)權(quán)說(shuō)，《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》規(guī)定，探礦權(quán)、采礦權(quán)為財(cái)產(chǎn)權(quán)，統(tǒng)稱為礦業(yè)權(quán)，適用于不動(dòng)產(chǎn)法律法規(guī)的調(diào)整原則。

各種不同的對(duì)礦業(yè)權(quán)屬性的解讀都對(duì)礦業(yè)權(quán)的轉(zhuǎn)讓管理造成了困擾，如果礦業(yè)權(quán)屬于用益物權(quán)，那么礦業(yè)權(quán)人理應(yīng)只對(duì)礦業(yè)權(quán)有著占有、使用、收益的權(quán)利，那么轉(zhuǎn)讓行為是否是對(duì)礦業(yè)權(quán)進(jìn)行了不屬于自身權(quán)利范圍內(nèi)的處置？轉(zhuǎn)讓后受讓方對(duì)礦產(chǎn)資源造成的損耗是否侵害了礦產(chǎn)資源實(shí)際擁有者的權(quán)益？如果礦業(yè)權(quán)僅是勘查開(kāi)采礦產(chǎn)資源的權(quán)利，那么在礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的審批過(guò)程中是否應(yīng)該著重考慮受讓方的勘查開(kāi)采資質(zhì)條件，而對(duì)轉(zhuǎn)讓價(jià)格不應(yīng)該過(guò)多干預(yù)；如果礦業(yè)權(quán)是完整的財(cái)產(chǎn)權(quán)，那么其完全所有者礦業(yè)權(quán)人對(duì)礦業(yè)權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，管理機(jī)關(guān)是否應(yīng)不進(jìn)行任何干預(yù)，或者僅采取備案措施。

2.2 礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓行為界限不明

《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》中規(guī)定的“礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓是指礦業(yè)權(quán)人將礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)移的行為，包括出售、作價(jià)出資、合作、重組改制等?！蓖瑫r(shí)規(guī)定“出售礦業(yè)權(quán)或者通過(guò)設(shè)立合作、合資法人勘查、開(kāi)采礦產(chǎn)資源的，應(yīng)申請(qǐng)辦理礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓審批和變更登記手續(xù)。”但實(shí)際上，許多礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓超出了以上規(guī)定的范圍，有的“采取的方式有的是直接轉(zhuǎn)讓，有的是以股權(quán)轉(zhuǎn)讓的名義進(jìn)行變相的礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓，”[3]，這里就存在一個(gè)制度設(shè)計(jì)中沒(méi)有涉及、但在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中廣發(fā)存在的情況，股權(quán)轉(zhuǎn)讓是否屬于礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓？股權(quán)轉(zhuǎn)讓是否需要辦理礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓審批手續(xù)？在各地的實(shí)際操作來(lái)看，一些地方的管理機(jī)關(guān)認(rèn)定股權(quán)轉(zhuǎn)讓屬于礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓，但一般采取申請(qǐng)人申請(qǐng)轉(zhuǎn)讓才受理審批，如不申請(qǐng)也不追責(zé)的方式，或者直接采取備案的方式。原因在于股權(quán)轉(zhuǎn)讓是企業(yè)自身的正常經(jīng)濟(jì)行為，僅需要在工商管理部門備案，礦產(chǎn)資源管理機(jī)關(guān)沒(méi)有獲取礦業(yè)權(quán)人是否進(jìn)行了股權(quán)轉(zhuǎn)讓行為的渠道，而一些上市企業(yè)股權(quán)變動(dòng)天天在發(fā)生，更無(wú)從監(jiān)管。另一些地方的管理機(jī)關(guān)認(rèn)定股權(quán)轉(zhuǎn)讓不屬于礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓。原因在于礦業(yè)權(quán)人針對(duì)的是企業(yè)法人，不論企業(yè)股權(quán)如何變動(dòng)，只要企業(yè)法人本身沒(méi)有發(fā)生變化即不認(rèn)定為礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓。

2.3 法律法規(guī)嚴(yán)重滯后

目前，嚴(yán)重影響礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的一個(gè)突出問(wèn)題是：部分法律法規(guī)中的相關(guān)規(guī)定明顯滯后，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展不相適應(yīng)。例如：礦產(chǎn)資源規(guī)定“禁止探礦權(quán)、采礦權(quán)倒賣牟利。”該條款存在兩個(gè)問(wèn)題，一是與實(shí)際不符，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，一切的貿(mào)易活動(dòng)，包括礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓在內(nèi)，其根本的驅(qū)動(dòng)力和目的都是經(jīng)濟(jì)利益，如禁止探礦權(quán)、采礦權(quán)倒賣牟利，即禁止了探礦權(quán)、采礦權(quán)的轉(zhuǎn)讓；此外，管理機(jī)關(guān)也難以界定是礦業(yè)權(quán)的正常流轉(zhuǎn)還是倒買倒賣，即使能夠界定對(duì)倒買倒賣礦業(yè)權(quán)行為，也因缺乏相關(guān)的處罰依據(jù)和處罰標(biāo)準(zhǔn)而難以處罰。再如：在《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》中規(guī)定了礦業(yè)權(quán)可以出租，但在各級(jí)礦產(chǎn)資源主管部門的日常操作中，出租都是不允許的，政策條文成文一紙空文。但如果假設(shè)礦業(yè)權(quán)允許出租，那礦業(yè)權(quán)出租與轉(zhuǎn)讓之間存在太大的模糊交叉地帶，從目前來(lái)講的絕大多數(shù)非法私下轉(zhuǎn)讓都可以歸并到出租的范疇之內(nèi)，這給管理機(jī)關(guān)的管理造成了很大的困擾。

3 解決問(wèn)題的思路

針對(duì)礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓中存在的各種問(wèn)題，筆者認(rèn)為解決的思路應(yīng)該更加直接和明確，那就是雖然在理論界對(duì)礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓存在各種認(rèn)知和不同的解釋，但法律法規(guī)之間不應(yīng)有相互的抵觸，管理制度不應(yīng)有模糊地帶，管理機(jī)關(guān)不應(yīng)對(duì)礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理存在不同的操作。所有，下一步應(yīng)該應(yīng)從三個(gè)層面按步驟開(kāi)展工作：一是對(duì)目前的礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓相關(guān)法律法規(guī)“立改廢”，必須盡快修訂《礦產(chǎn)資源法》，將明顯不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程的條文做出修改，還要將十余年來(lái)對(duì)礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的相關(guān)法規(guī)和規(guī)范性文件徹底清理，廢除相互抵觸的條款，明確礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓該管什么和怎么去管；二是系統(tǒng)摸底梳理各地在礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理中的不同做法，從國(guó)土資源部的角度統(tǒng)籌考慮解決方案，既要對(duì)以往已發(fā)證礦業(yè)權(quán)有所保護(hù)，也要對(duì)明顯不按照文件辦理的給予處罰，目的是做到全國(guó)操作一致，加強(qiáng)已出臺(tái)政策的權(quán)威性；三是加強(qiáng)對(duì)相關(guān)理論的研究，但因?yàn)閺睦碚撗芯康慕y(tǒng)一到落實(shí)到政策制度是需要較長(zhǎng)的一段時(shí)間，所以制度建設(shè)和理論研究應(yīng)該并行進(jìn)行，而不應(yīng)坐等理論研究有了結(jié)果才對(duì)制度進(jìn)行修改。

[1] 邢新田.關(guān)于礦業(yè)權(quán)價(jià)款的理論思考[J].中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)，2013(2)：6-11.

[2] 劉衛(wèi)先.對(duì)我國(guó)礦業(yè)權(quán)的反思與重構(gòu)[J].中州學(xué)刊，2012(2)：63-69.

[3] 李攀誠(chéng)，周穎.我國(guó)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)法律制度研究[J].煤炭技術(shù),2012，31(10):1-2.