程曉冰，石玉波，練湘津

（水利部水資源司，100053，北京）

2011年中央1號文件明確提出把嚴(yán)格水資源管理作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的戰(zhàn)略舉措，2012年 《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》（國發(fā)〔2012〕3 號）對實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度進(jìn)行了全面部署。水利部把落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度作為水利工作的重中之重，舉全部和全系統(tǒng)之力，推進(jìn)最嚴(yán)格水資源管理制度的落實(shí)。為了以點(diǎn)帶面，實(shí)踐最嚴(yán)格水資源管理制度，水利部開展了加快實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度試點(diǎn)工作，希望通過試點(diǎn)地區(qū)先行先試，探索不同類型地區(qū)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的模式、經(jīng)驗(yàn)和做法，推廣試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，全面推進(jìn)最嚴(yán)格水資源管理制度的實(shí)施。

一、科學(xué)指導(dǎo)，有序推進(jìn)試點(diǎn)工作

2011年，水利部明確了天津市、河北省、山西省、上海市、山東省、湖北省、甘肅省、廣東省深圳市、福建省泉州市、江蘇省張家港市、浙江省永康市和漢江流域共12個(gè)加快實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度試點(diǎn)，水資源司負(fù)責(zé)對試點(diǎn)工作進(jìn)行指導(dǎo)。水資源司對試點(diǎn)工作高度重視，指導(dǎo)各試點(diǎn)編制試點(diǎn)方案，并由水利部與試點(diǎn)所在?。ㄖ陛犑校┞?lián)合批復(fù)。在加強(qiáng)對試點(diǎn)工作指導(dǎo)的同時(shí)，加大對試點(diǎn)地區(qū)的支持力度，認(rèn)真研究解決試點(diǎn)工作過程中出現(xiàn)的問題。

1.統(tǒng)一要求，明確試點(diǎn)工作總體思路

2011年，水資源司啟動了試點(diǎn)工作，印發(fā)了《關(guān)于開展加快實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度試點(diǎn)工作的通知》（水資源〔2011〕369 號），明確了試點(diǎn)建設(shè)的總體要求、試點(diǎn)任務(wù)、時(shí)間安排、組織實(shí)施及工作要求，提出試點(diǎn)省市率先出臺最嚴(yán)格水資源管理制度意見、實(shí)施方案和考核辦法；率先確立水資源管理“三條紅線”，將紅線控制指標(biāo)逐級分解到所轄市縣；率先建成省級水資源管理系統(tǒng)，顯著提高水資源統(tǒng)計(jì)、計(jì)量、監(jiān)測能力；率先建立水資源管理行政首長負(fù)責(zé)制的“四個(gè)率先”總體要求。

2.加強(qiáng)監(jiān)督，開展試點(diǎn)工作評估與檢查

為加強(qiáng)試點(diǎn)工作實(shí)施管理，水資源司與試點(diǎn)所在?。ㄖ陛犑校┱k公廳聯(lián)合組織了試點(diǎn)中期評估，通過查閱相關(guān)文件、聽取工作匯報(bào)、召開評估工作會議、實(shí)地考察重點(diǎn)項(xiàng)目等形式，總結(jié)評估階段工作進(jìn)展，分析解決有關(guān)問題，提出下一階段工作要求，形成中期評估意見。截至目前，已完成天津市、河北省、山西省、上海市、山東省、湖北省、甘肅省、廣東省深圳市、福建省泉州市試點(diǎn)中期評估。

3.交流經(jīng)驗(yàn)，召開試點(diǎn)工作座談會

水利部于2013年11月27日在京組織召開了試點(diǎn)工作座談會，胡四一副部長參加會議并作重要講話，各試點(diǎn)地區(qū)水行政主管部門分管領(lǐng)導(dǎo)和代表參加會議。座談會總結(jié)交流了試點(diǎn)工作階段性經(jīng)驗(yàn)與成效，查找解決了試點(diǎn)實(shí)施中的有關(guān)問題，研究部署了下一階段試點(diǎn)工作。

4.分類指導(dǎo)，開展試點(diǎn)工作跟蹤調(diào)研

試點(diǎn)工作啟動后，水資源司組織相關(guān)單位和特邀專家成立調(diào)研組，先后赴漢江流域、湖北省、天津市、河北省、浙江省永康市、甘肅省、山西省、上海市等試點(diǎn)進(jìn)行調(diào)研，了解試點(diǎn)最新動態(tài)，發(fā)掘試點(diǎn)工作的新經(jīng)驗(yàn)、新亮點(diǎn)，分析試點(diǎn)工作存在的問題，推動試點(diǎn)工作深入開展。

5.注重宣傳，推廣試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)

水資源司在網(wǎng)站開辟試點(diǎn)工作專欄，報(bào)道試點(diǎn)工作動態(tài)和各試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)做法，建立了試點(diǎn)工作聯(lián)系人和信息上報(bào)制度。試點(diǎn)工作開展以來，被《人民日報(bào)》（海外版）、《中國水利報(bào)》、《水利部優(yōu)秀調(diào)研報(bào)告集》、《水資源工作信息》、水利部門戶網(wǎng)等報(bào)刊網(wǎng)站收錄信息及文章50余條 （篇），部分信息經(jīng)新華網(wǎng)、新浪網(wǎng)等轉(zhuǎn)載，擴(kuò)大了試點(diǎn)工作的社會影響力，發(fā)揮了試點(diǎn)的示范作用。

二、亮點(diǎn)紛呈，試點(diǎn)工作取得階段性成效

各試點(diǎn)地區(qū)按照 “四個(gè)率先”總體要求，積極踐行最嚴(yán)格水資源管理制度，切實(shí)推進(jìn)各項(xiàng)試點(diǎn)任務(wù)，試點(diǎn)建設(shè)全面展開，試點(diǎn)成效逐步顯現(xiàn)。

1.逐級建立行政首長負(fù)責(zé)制

試點(diǎn)地區(qū)率先建立水資源管理責(zé)任與考核制度，落實(shí)水資源管理行政首長負(fù)責(zé)制。7個(gè)省級試點(diǎn)全部建立了由省政府一把手負(fù)總責(zé)、分管領(lǐng)導(dǎo)為具體責(zé)任人、水利廳（局）長任聯(lián)絡(luò)員的水資源管理責(zé)任制并逐級落實(shí)管理責(zé)任。山東省把最嚴(yán)格水資源管理制度考核結(jié)果作為各市水利工作的總體評價(jià)依據(jù)，并與各市科學(xué)發(fā)展綜合考核掛鉤。深圳市在對各區(qū)政府考核的同時(shí)，將市發(fā)改委、財(cái)政局、國土規(guī)劃局等相關(guān)政府職能部門納入考核范圍，促進(jìn)各部門協(xié)調(diào)配合。

2.突出特色開展最嚴(yán)格水資源管理制度考核

試點(diǎn)地區(qū)按照《實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法》（國辦發(fā)〔2013〕2 號，以下簡稱《考核辦法》）要求，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，將水資源管理情況與地方政府績效掛鉤，制定本行政區(qū)域內(nèi)最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法，這些辦法除了對《考核辦法》細(xì)化外，還各有特色。河北省增加了地下水開采量指標(biāo)，監(jiān)測評估目標(biāo)還包括萬元GDP用水量、城市供水管網(wǎng)漏損率、飲用水水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)情況。湖北省規(guī)定考核實(shí)行百分制，其中公眾滿意率10分，并且考核結(jié)果向社會公布。天津市探索建立了水資源管理和河道水生態(tài)環(huán)境管理行政首長負(fù)責(zé)制，把考核任務(wù)分解到基層，區(qū)縣長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長作為第一責(zé)任人對所轄河道水生態(tài)環(huán)境管理負(fù)總責(zé)。

3.因地制宜分解紅線控制指標(biāo)

各試點(diǎn)地區(qū)將國家下達(dá)的指標(biāo)再次細(xì)化分解，完成了區(qū)域內(nèi)“三條紅線”控制指標(biāo)分解下達(dá)，基本建立起覆蓋省、市、縣三級行政區(qū)域的水資源管理控制指標(biāo)體系。漢江流域探索完善流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理體制，在長江流域?qū)⒅笜?biāo)已分解到流域內(nèi)各省區(qū)市的基礎(chǔ)上，又分解完成本流域內(nèi)水資源管理控制指標(biāo)。天津市根據(jù)市內(nèi)六區(qū)、環(huán)城四區(qū)、其他區(qū)縣功能定位的不同，因地制宜分解用水效率控制指標(biāo)。河北省、山西省在把地表水資源總量分解到縣市的基礎(chǔ)上，依據(jù)水資源綜合規(guī)劃相關(guān)成果，把地下水資源總量也分解到縣市。深圳市按照所轄各區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、用水性質(zhì)等實(shí)際情況，將本地水庫供水及東江境外水分配到各街道、供水企業(yè)及水廠，明確分區(qū)分片水量分配指標(biāo)。

4.穩(wěn)步推進(jìn)水資源監(jiān)控能力建設(shè)

試點(diǎn)地區(qū)高度重視水資源監(jiān)控能力建設(shè)，完善監(jiān)控體系，為最嚴(yán)格水資源管理各項(xiàng)工作提供基礎(chǔ)保障。上海市依托水務(wù)一體化管理優(yōu)勢，在已建成的城市水資源實(shí)時(shí)監(jiān)控與管理系統(tǒng)基礎(chǔ)上，整合共享其他部門數(shù)據(jù)，建成了集氣象、海洋、水利、供水、排水等信息于一體的省級水資源管理信息系統(tǒng)，并完成與中央平臺的互聯(lián)互通。天津市率先建立地下水與水環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)，為實(shí)時(shí)了解地下水采補(bǔ)數(shù)據(jù)、提高地下水管理水平奠定良好基礎(chǔ)。泉州市創(chuàng)建紅黃藍(lán)動態(tài)分區(qū)管理模式，設(shè)立全市水資源監(jiān)控調(diào)度中心，自主研發(fā)建設(shè)水資源動態(tài)管理系統(tǒng)，基本實(shí)現(xiàn)水資源總量、效率、納污等重要控制指標(biāo)可監(jiān)測、可評價(jià)、可考核，有效解決了區(qū)域性缺水、水污染和用水效率不高等問題。

5.全面落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理各項(xiàng)制度

試點(diǎn)地區(qū)通過強(qiáng)化取水許可與水資源論證制度、加快節(jié)水型社會建設(shè)、加強(qiáng)入河排污口監(jiān)督管理和飲用水水源地保護(hù)等措施，全面落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度。甘肅省建立重點(diǎn)用水單位監(jiān)控名錄，對取用水大戶嚴(yán)格實(shí)行計(jì)劃用水管理，開展農(nóng)業(yè)高效節(jié)水示范工程，探索現(xiàn)代農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營模式。深圳市引導(dǎo)和鼓勵用水單位和居民使用節(jié)水型器具，連續(xù)兩年普及率達(dá)到100%。山西省以地下水關(guān)井壓采為主要抓手，在城市供水管網(wǎng)和地表水等覆蓋區(qū)開展地下水水源置換，取得明顯成效。巖溶大泉重點(diǎn)保護(hù)區(qū)范圍逐步擴(kuò)大，2012年全省地下水水位較2011年平均上升0.38 m，2013年又較2012年平均上升0.5 m，全省水生態(tài)環(huán)境明顯改善。湖北省將入河排污口設(shè)置審批列入省發(fā)改委并聯(lián)審批平臺，作為建設(shè)項(xiàng)目審批的前置條件。張家港市采用“以獎代補(bǔ)”的形式扶持用水戶參與節(jié)水型載體創(chuàng)建活動，有效推進(jìn)了重點(diǎn)示范工程建設(shè)。

三、統(tǒng)籌安排，切實(shí)做好下一階段試點(diǎn)工作

2014年是貫徹黨的十八屆三中全會精神的開局之年，是深化水利改革的起始之年，是全面實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度的關(guān)鍵之年。從2014年起，加快實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度試點(diǎn)工作進(jìn)入驗(yàn)收總結(jié)階段，因此做好下一階段試點(diǎn)工作十分重要。

1.抓緊完成各項(xiàng)試點(diǎn)建設(shè)任務(wù)

按照工作安排，試點(diǎn)地區(qū)試點(diǎn)期為2012—2014年，下一階段要完成以下工作：一是要按照試點(diǎn)方案進(jìn)度安排，確保在2014年年底前完成全部試點(diǎn)工作；二是認(rèn)真對照已批復(fù)的試點(diǎn)方案，逐一梳理工作任務(wù)，重點(diǎn)關(guān)注進(jìn)度滯后的工作，查找問題，尋求解決辦法；三是對下一階段工作制定科學(xué)合理的工作計(jì)劃，嚴(yán)格按照試點(diǎn)方案實(shí)施進(jìn)度要求，分層次、分步驟地完成既定任務(wù)；四是抓好試點(diǎn)驗(yàn)收環(huán)節(jié)，研究建立科學(xué)合理的驗(yàn)收指標(biāo)體系，制定完善的驗(yàn)收方案，確保試點(diǎn)工作內(nèi)容、進(jìn)度和質(zhì)量符合試點(diǎn)方案要求。

2.加快推進(jìn)水資源監(jiān)控能力建設(shè)

省級監(jiān)控能力建設(shè)是整個(gè)國家水資源監(jiān)控能力建設(shè)的基礎(chǔ)，總體預(yù)算占項(xiàng)目總預(yù)算的77%。從項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度看，部分試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)度比較滯后。下一階段要完成以下工作：一是認(rèn)真查找本地區(qū)水資源監(jiān)控能力建設(shè)省級項(xiàng)目存在的問題，分析項(xiàng)目進(jìn)度滯后的原因，按進(jìn)度要求重排工期，確保完成序時(shí)進(jìn)度；二是完成國控監(jiān)測點(diǎn)建設(shè)任務(wù)，實(shí)現(xiàn)非農(nóng)業(yè)重點(diǎn)取用水戶監(jiān)控率達(dá)到80%以上，實(shí)現(xiàn)省級平臺與流域平臺、中央平臺的互聯(lián)互通，具備國控點(diǎn)監(jiān)測信息實(shí)時(shí)上傳和“三條紅線”監(jiān)督考核等重要業(yè)務(wù)系統(tǒng)演示功能；三是河北、山東、湖北、甘肅四省要注重省級平臺與本省14個(gè)城市水資源實(shí)時(shí)監(jiān)控與管理系統(tǒng)試點(diǎn)的銜接，率先把試點(diǎn)城市的監(jiān)測信息和業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)接入省級平臺。

3.加快落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度各項(xiàng)措施

要在最嚴(yán)格水資源管理制度試點(diǎn)工作帶動下，全面推進(jìn)最嚴(yán)格水資源管理各項(xiàng)工作，確保各項(xiàng)制度有措施、能落地。一是按照“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，以水定需，量水而行，因水制宜，嚴(yán)格水資源論證、取水許可管理和水資源有償使用制度。二是把節(jié)約用水貫穿于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和群眾生活全過程，優(yōu)化用水結(jié)構(gòu)，切實(shí)轉(zhuǎn)變用水方式，全面實(shí)行計(jì)劃用水管理，加快推進(jìn)節(jié)水技術(shù)改造。三是全面落實(shí) 《全國重要江河湖泊水功能區(qū)劃》，從嚴(yán)核定水域納污容量，切實(shí)加強(qiáng)水污染防控，加強(qiáng)飲用水水源保護(hù)，推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)。四是按照最嚴(yán)格水資源管理制度考核工作要求，積極有序開展轄區(qū)內(nèi)考核工作，切實(shí)落實(shí)水資源管理責(zé)任制。

4.全面總結(jié)提煉試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)特色

從2014年起，各試點(diǎn)地區(qū)要全面進(jìn)入經(jīng)驗(yàn)總結(jié)階段，下一階段要完成以下工作：一是試點(diǎn)地區(qū)要在已做好“四個(gè)率先”前提下，圍繞水權(quán)制度、水生態(tài)文明、節(jié)水型社會建設(shè)、水功能區(qū)管理、水資源管理體制改革等方面突出亮點(diǎn)；二是試點(diǎn)流域要重點(diǎn)完善流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理制度，建立權(quán)責(zé)清晰、分工明確、行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的水資源管理工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化配置和科學(xué)調(diào)度；三是要及時(shí)梳理總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)宣傳推廣，有一條成功經(jīng)驗(yàn)就推廣一條，確保在試點(diǎn)期末為全國同類型地區(qū)創(chuàng)造出有益經(jīng)驗(yàn)，做好示范。

5.切實(shí)做好試點(diǎn)各項(xiàng)保障工作

各試點(diǎn)地區(qū)要把試點(diǎn)工作作為全面落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度的重要抓手，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，攻堅(jiān)克難，確保各項(xiàng)試點(diǎn)任務(wù)落到實(shí)處、取得實(shí)效。一是要加強(qiáng)和發(fā)揮政府在試點(diǎn)工作中的主導(dǎo)作用，按照試點(diǎn)方案要求明確各職能部門的任務(wù)分工，提高相關(guān)責(zé)任部門在試點(diǎn)建設(shè)中的參與度，切實(shí)做到組織到位、人員到位、責(zé)任到位、保障到位。二是要拓寬投資渠道，建立長效、穩(wěn)定的水資源管理投入機(jī)制，保障水資源節(jié)約、保護(hù)和管理工作經(jīng)費(fèi)，對國家水資源監(jiān)控能力省級項(xiàng)目建設(shè)、水權(quán)制度建設(shè)、節(jié)水技術(shù)推廣與應(yīng)用、地下水超采區(qū)治理、水生態(tài)文明建設(shè)等給予重點(diǎn)支持。三是要加強(qiáng)水資源機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)，充實(shí)專業(yè)人才隊(duì)伍，提升水資源管理人員的管理和決策水平。