張振師，向慧昌

(1．中國水電顧問集團(tuán) 西北勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院，陜西 西安710065;2．中水珠江規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)有限公司，廣東 廣州510610)

(責(zé)任編輯 孫占鋒)

水土資源是人類生存和發(fā)展的基本條件，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)。水土流失是我國的頭號(hào)生態(tài)環(huán)境問題。改革開放以來，城市發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資源開發(fā)等建設(shè)活動(dòng)造成了嚴(yán)重的人為水土流失。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“十五”期間我國共有規(guī)模以上建設(shè)項(xiàng)目76 810 個(gè)，占地總面積552．8 萬hm2，棄土棄渣總量92．1 億t，水土流失總量達(dá)9．46 億t［1］。為了更加有效地控制人為引發(fā)的水土流失，2011年，第十一屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議對(duì)《中華人民共和國水土保持法》進(jìn)行了修訂，修訂后的法律對(duì)建設(shè)項(xiàng)目水土保持做出了更為嚴(yán)格和具體的規(guī)定。黨的十八大確立了經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”的中國特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過程。在這樣的背景下，建設(shè)項(xiàng)目水土保持管理只有進(jìn)一步改革和完善，才能為國家守好“生態(tài)紅線”提供保障，才能更好地服務(wù)于新時(shí)期我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

1 正確把握水土保持方案的定位，切實(shí)發(fā)揮其在項(xiàng)目決策中的積極作用

編報(bào)水土保持方案是建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)的重要內(nèi)容和程序之一，其主要目的和作用是從水土保持角度為項(xiàng)目建設(shè)的可行性決策提供依據(jù)，防治項(xiàng)目建設(shè)過程中的水土流失;核心是對(duì)主體工程設(shè)計(jì)方案進(jìn)行水土保持評(píng)價(jià)，界定水土流失防治責(zé)任范圍和劃分水土流失防治分區(qū)，提出水土保持措施總體布局并進(jìn)行典型設(shè)計(jì)，估算投資。水土保持方案具有法律約束性，是指導(dǎo)具體工作的基本框架，強(qiáng)調(diào)的是與法律法規(guī)和政策的符合性和宏觀把控作用，不能等同于直接用于施工的具體設(shè)計(jì)文件。方案的重點(diǎn)應(yīng)該在對(duì)主體工程設(shè)計(jì)的合理性和可行性評(píng)價(jià)上，強(qiáng)調(diào)同主體設(shè)計(jì)的同步性和參與性，若水土保持方案起不到對(duì)主體設(shè)計(jì)方案的優(yōu)化和協(xié)同作用，則編得再好的方案對(duì)水土流失防治和生態(tài)保護(hù)起到的作用也會(huì)很有限。就主體工程水土保持評(píng)價(jià)而言，首先應(yīng)從國土空間的主體功能定位和生態(tài)功能定位來評(píng)價(jià)項(xiàng)目建設(shè)準(zhǔn)入的符合性;其次應(yīng)從政策和法律層面分析評(píng)價(jià)項(xiàng)目選址選線的合法性;最后，從主體設(shè)計(jì)的水土保持合理性進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，提出優(yōu)化設(shè)計(jì)建議和意見，只有這樣才能為項(xiàng)目建設(shè)提供有價(jià)值的決策依據(jù)，才能達(dá)到預(yù)防水土流失、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的目的。值得注意的是，項(xiàng)目建設(shè)用地面積大小沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，也難以界定，盡管我國實(shí)行土地用途管制制度，但借項(xiàng)目建設(shè)之機(jī)過量征、占土地的現(xiàn)象并不少見。而這一點(diǎn)，在主體工程設(shè)計(jì)方案評(píng)價(jià)中往往被忽視，或者迫于建設(shè)方的壓力避而不談或避重就輕，使評(píng)價(jià)流于形式。因此，方案編制中相關(guān)人員必須深入研究主體設(shè)計(jì)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，特別是與水土流失和生態(tài)保護(hù)有關(guān)的方面，與主體設(shè)計(jì)同步開展相應(yīng)深度的調(diào)查、勘測(cè)，在不斷的反饋和調(diào)整中對(duì)主體設(shè)計(jì)進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計(jì)，要真正發(fā)揮水土保持方案在項(xiàng)目決策中的積極作用。

2 完善管理制度，強(qiáng)化后續(xù)設(shè)計(jì)管理

自生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作開展以來，水土保持方案制度作為生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過程中的一項(xiàng)重要行政許可制度，逐步走上了法制化、規(guī)范化的軌道，我國也相繼出臺(tái)了規(guī)范性文件和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)方案的編報(bào)、審批等進(jìn)行了規(guī)定，但實(shí)踐中只重視前期的方案編報(bào)和審批工作，而對(duì)方案審批之后的過程管理，特別是對(duì)方案審批后的后續(xù)設(shè)計(jì)管理很不到位的現(xiàn)象還大量存在。因此，急需完善管理制度，加強(qiáng)監(jiān)督檢查。

從勘測(cè)設(shè)計(jì)角度講，水土保持工程屬于水利工程，按照水利工程設(shè)計(jì)管理規(guī)定可將其實(shí)施過程劃分為項(xiàng)目建議書、可行性研究、初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)等幾個(gè)階段。但生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工程與獨(dú)立的水土保持項(xiàng)目有所區(qū)別，它不是單獨(dú)立項(xiàng)的工程，而是依附于主體工程的。生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案是在工程可研階段依法進(jìn)行編制，并按照行政許可要求進(jìn)行獨(dú)立審批的。待獲得批復(fù)后，同步開展初步設(shè)計(jì)和施工圖設(shè)計(jì)。目前，對(duì)初步設(shè)計(jì)和施工圖設(shè)計(jì)沒有強(qiáng)制性要求或者說要求還不夠明確，多數(shù)只是在水保方案批復(fù)意見中提出后續(xù)設(shè)計(jì)要求，或是在環(huán)評(píng)批復(fù)中要求進(jìn)行總體設(shè)計(jì)。如《開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持技術(shù)規(guī)范》(GB 50433—2008)中提出了初步設(shè)計(jì)的工作內(nèi)容和深度要求，但沒有相應(yīng)配套的管理規(guī)定，比如何時(shí)開展初步設(shè)計(jì)、設(shè)計(jì)成果形成單獨(dú)技術(shù)文件還是僅作為主體工程的專篇，是否需要技術(shù)審查、誰是審查的主體等都沒有明確的規(guī)定。另外，某些行業(yè)就不存在初步設(shè)計(jì)這個(gè)階段，各個(gè)行業(yè)勘測(cè)設(shè)計(jì)階段劃分、設(shè)計(jì)深度也參差不齊，導(dǎo)致水土保持方案獲批后，建設(shè)項(xiàng)目取棄土場(chǎng)、棄渣場(chǎng)、取料場(chǎng)、施工道路等輔助工程與獲批方案中給出的相比會(huì)發(fā)生很大的變化。若不同步開展獨(dú)立的水土保持設(shè)計(jì)、審查等工作，則在項(xiàng)目建設(shè)過程中很難對(duì)水土流失進(jìn)行監(jiān)管，特別是處于水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)的項(xiàng)目。因此，必須盡快研究制定生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持初步設(shè)計(jì)規(guī)范和施工圖設(shè)計(jì)規(guī)范，以及相應(yīng)的管理規(guī)定，建議至少在項(xiàng)目動(dòng)土之前編制完成初步設(shè)計(jì)和施工圖設(shè)計(jì)，這樣才能指導(dǎo)工程施工中水土保持工作的開展，才可能真正落實(shí)“先攔后棄”、“三同時(shí)”等制度。只有初步設(shè)計(jì)和施工圖設(shè)計(jì)落實(shí)了，水行政主管部門才能依法、高效開展監(jiān)督檢查。

3 健全監(jiān)管體制機(jī)制，強(qiáng)化過程管理

生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失主要發(fā)生在施工過程中。能否按照水土保持要求落實(shí)相應(yīng)的對(duì)策措施，防治水土流失，保護(hù)和改善施工區(qū)的生態(tài)環(huán)境，不僅要靠建設(shè)單位的自覺行為，更要靠水行政主管部門的全過程監(jiān)管。從實(shí)際情況來看，絕大多數(shù)項(xiàng)目前期都能依法編制水土保持方案，后期開展專項(xiàng)驗(yàn)收。應(yīng)該說，這兩道“關(guān)”把得還是比較嚴(yán)格的，但這并不能反映水土流失和水土保持工作的真實(shí)狀態(tài)。因?yàn)椋a(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目造成的水土流失主要發(fā)生在施工期，恰恰是這期間缺少監(jiān)管，很多項(xiàng)目的水土流失防治措施布設(shè)、水土保持監(jiān)測(cè)、監(jiān)理工作遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后，甚至為了通過專項(xiàng)驗(yàn)收后期補(bǔ)編監(jiān)測(cè)、監(jiān)理文件，這對(duì)防治水土流失來說已經(jīng)無任何意義了。即使建設(shè)單位按要求同步開展了監(jiān)測(cè)、監(jiān)理工作，但是由于階段性成果不能按規(guī)定報(bào)送，所以主管部門還是無法通過監(jiān)測(cè)、監(jiān)理工作了解工程施工過程中的水土流失情況和水土保持工作開展情況。監(jiān)管部門對(duì)未按期報(bào)送成果報(bào)告的行為沒有明確的處罰措施，加上自身的監(jiān)管體制機(jī)制還不健全，雖有流域機(jī)構(gòu)和地方的監(jiān)督執(zhí)法部門開展了相應(yīng)的工作，但監(jiān)管制度不完善，監(jiān)管流于形式，起不到相應(yīng)作用的情況確實(shí)存在。因此，建議水行政主管部門盡快健全監(jiān)督執(zhí)法體制機(jī)制，從自身做起，理清與方案審批、監(jiān)測(cè)、監(jiān)理、驗(yàn)收等工作機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，制定切實(shí)可行的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督執(zhí)法管理制度，同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)監(jiān)測(cè)、監(jiān)理資質(zhì)單位的管理，對(duì)監(jiān)測(cè)、監(jiān)理成果進(jìn)行審核評(píng)估，只有這樣，才能保障“三同時(shí)”制度的落實(shí)，才能真正實(shí)現(xiàn)對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失的管控，才能將生態(tài)文明建設(shè)融入項(xiàng)目建設(shè)的各方面和全過程。

4 完善驗(yàn)收管理規(guī)定，創(chuàng)新水土保持監(jiān)測(cè)技術(shù)手段

水土流失影響往往經(jīng)過一定時(shí)間才能顯現(xiàn)出來，是隱性的，具有滯后性，且隨著時(shí)間的推移，水土流失與自然修復(fù)作用彼此消長，自然修復(fù)力弱的地區(qū)水土流失影響會(huì)加劇，相反會(huì)減弱。無論是加劇還是減弱與工程運(yùn)行本身關(guān)系不大，即使工程不運(yùn)行水土流失與生態(tài)恢復(fù)也照樣發(fā)生。因此，需盡快制定生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目試運(yùn)行水土保持管理制度，嚴(yán)把驗(yàn)收關(guān)。水土保持工程一旦具備條件就必須在試運(yùn)行前按照“三同時(shí)”要求全部實(shí)施，建安工程全部建成且運(yùn)行完好，植被恢復(fù)工程全部實(shí)施且生長穩(wěn)定。植被的水土保持功能發(fā)揮具有一定的滯后性，一般有1 ～2 a 的自然恢復(fù)期，待過自然恢復(fù)期才能驗(yàn)收。目前，建設(shè)單位與監(jiān)測(cè)單位簽訂的監(jiān)測(cè)合同大多到主體工程施工期結(jié)束，監(jiān)測(cè)成果不可能全面、客觀地反映水土保持效果，加之監(jiān)測(cè)技術(shù)手段落后，成果的可靠性不高，難以給決策者提供有效信息。因此，急需創(chuàng)新水土保持監(jiān)測(cè)技術(shù)手段，并盡快出臺(tái)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)測(cè)規(guī)范，以指導(dǎo)監(jiān)測(cè)工作的具體開展。

5 完善評(píng)審專家?guī)旃芾磙k法，改進(jìn)審查制度

2012年1月，水利部印發(fā)了生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案評(píng)審專家?guī)旃芾磙k法，對(duì)專家?guī)斓男纬杉叭粘９芾碜隽艘?guī)定，對(duì)專家的權(quán)利和義務(wù)也做了相應(yīng)的規(guī)定，這對(duì)規(guī)范水土保持方案評(píng)審起到了一定的作用，但這些規(guī)定的約束性和可操作性不強(qiáng)。另外，存有諸多疑問，首先，如何保證參加評(píng)審會(huì)的評(píng)審專家是從專家?guī)熘蟹诸愲S機(jī)抽取的;其次，如何保證專家能夠科學(xué)、客觀、公正地提出評(píng)審意見，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任?；诖?，提出兩點(diǎn)建議:①建立專家管理系統(tǒng)。建立生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持評(píng)審專家管理系統(tǒng)，通過網(wǎng)絡(luò)將參會(huì)專家向社會(huì)公開，一方面可使管理透明化，確保每位專家被抽取的機(jī)會(huì)是均等的，避免受人為因素影響;另一方面，能使專家公開接受社會(huì)的監(jiān)督，慎用自己的專家資格，確保專家意見的合法性、合規(guī)性、合理性。②明確評(píng)審專家的責(zé)任。如果方案本身存在質(zhì)量問題而評(píng)審專家沒有提出，那么方案實(shí)施后，出現(xiàn)水土保持措施質(zhì)量事故的，評(píng)審專家要對(duì)方案的質(zhì)量負(fù)連帶責(zé)任。對(duì)不符合法律法規(guī)、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、脫離實(shí)際的意見，不得采納，并對(duì)相關(guān)專家進(jìn)行告誡。

6 加強(qiáng)資質(zhì)監(jiān)管，加強(qiáng)對(duì)建設(shè)單位責(zé)任義務(wù)監(jiān)管

目前，有關(guān)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作的資質(zhì)主要有水土保持方案編制、水土保持監(jiān)測(cè)、水土保持監(jiān)理三項(xiàng)。應(yīng)該說有相應(yīng)的專業(yè)隊(duì)伍，基本能夠滿足對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失進(jìn)行全過程監(jiān)管，但從實(shí)際來看并非如此。究其原因，多種多樣，其中資質(zhì)管理不嚴(yán)、市場(chǎng)惡性競(jìng)爭是主要兩點(diǎn)原因。①日常監(jiān)管不落實(shí)，只管不理。就拿水土保持監(jiān)測(cè)業(yè)績報(bào)告來說，上報(bào)率極低，對(duì)未按規(guī)定上報(bào)的資質(zhì)單位目前僅有“通報(bào)”一種處罰方式，根本起不到什么作用。建議相關(guān)管理部門深入實(shí)際，至少1年對(duì)持證單位進(jìn)行實(shí)地檢查1 次，對(duì)其辦公場(chǎng)所、上崗人員、管理制度、成果報(bào)告等進(jìn)行檢查或抽查，對(duì)結(jié)果進(jìn)行公開通報(bào)，對(duì)不符合規(guī)定的限期整改。②市場(chǎng)競(jìng)爭惡性循環(huán)，影響整個(gè)行業(yè)的良性發(fā)展。2005年，水利部水土保持司出臺(tái)了《關(guān)于開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持咨詢服務(wù)費(fèi)用計(jì)列的指導(dǎo)意見》(保監(jiān)〔2005〕22 號(hào))，但在實(shí)際中其指導(dǎo)作用不大，可操作性不強(qiáng)。因此，急需制定切實(shí)可行的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范和指導(dǎo)市場(chǎng)行為，對(duì)故意擾亂市場(chǎng)秩序的資質(zhì)單位要有相應(yīng)的處罰措施。

有些有相應(yīng)資質(zhì)的單位憑借自己與主管部門的某種關(guān)系，大包大攬，替業(yè)主承擔(dān)義務(wù)，建設(shè)單位根本不用露面，就能拿到批文。且不說如何處罰建設(shè)單位，首先要對(duì)違規(guī)代業(yè)主報(bào)送文件的資質(zhì)單位進(jìn)行處罰，只有規(guī)范資質(zhì)單位的行為，才能推動(dòng)建設(shè)單位履行防治水土流失的責(zé)任和義務(wù)。

［1］郭索彥，趙永軍，張峰．開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土流失科學(xué)考察成果簡介［J］．中國水土保持，2008(12):67－70．