王運(yùn)紅 王弋波 吳曉莉 陳驥飛

（中國科學(xué)技術(shù)信息研究所，北京 100038）

區(qū)域人才政策競爭力對比研究

王運(yùn)紅 王弋波 吳曉莉 陳驥飛

（中國科學(xué)技術(shù)信息研究所，北京 100038）

本文對2002-2014年北京、上海、天津、蘇州、深圳、武漢6個城市人才政策進(jìn)行采集和規(guī)范化加工，從政策連續(xù)性、政策資助人才對象、專項資助上進(jìn)行對比分析，以“吸引力論”為理論基礎(chǔ),研究區(qū)域在吸引人才方面依靠人才政策及其實施辦法形成的吸引力和競爭力，為城市在引進(jìn)和使用人才過程中制定和調(diào)整相應(yīng)的人才政策提供參考依據(jù),并為蘇州的人才工作提出建議。

人才；人才政策；人才競爭力;人才吸引力；人才政策分析

1 引言

國家或者地區(qū)的競爭力取決于對人才的吸引力和在人才上具備的競爭力。人才作為一種特殊的競爭力要素越來越受到關(guān)注，人才競爭力的研究已經(jīng)成為學(xué)術(shù)界的重要研究內(nèi)容。對“人才競爭力”的研究有很多角度和方法，研究人才政策作為對引進(jìn)和使用人才、增強(qiáng)人才競爭力的重要影響要素及其作用有助于我們認(rèn)識和提升人才競爭力。

進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國對人才的競爭更加重視，各省市自治區(qū)為了延攬人才、留住人才紛紛出臺了相應(yīng)的人才政策。本文將對北京、上海、天津、蘇州、深圳、武漢等6個城市的典型人才政策數(shù)據(jù)進(jìn)行解構(gòu)和統(tǒng)計、對比分析，從政策類型及連續(xù)性、政策資助人才層次、提供的專項服務(wù)和保障措施角度進(jìn)行分析研究，以“吸引力理論”為基礎(chǔ)，研究區(qū)域在吸引人才方面依靠人才政策及其實施辦法形成的吸引力和競爭力。通過6個城市近10年人才政策的實證研究，為區(qū)域和城市在引進(jìn)和使用人才過程中制定和調(diào)整相應(yīng)的人才政策提供參考依據(jù)。

2 本文的研究理論基礎(chǔ)

區(qū)域人才競爭力概念是近年來在國家競爭力、城市競爭力和國際競爭力研究基礎(chǔ)上提出的一個新概念，目前國內(nèi)外還沒有一個直接的、比較統(tǒng)一的定義。林喜慶就國內(nèi)學(xué)者提出的區(qū)域人才競爭力大致歸納為5類：一是“整合”論，研究者將區(qū)域人才競爭力定義為區(qū)域內(nèi)部各類人才因素的有機(jī)綜合和系統(tǒng)整合；二是“實力”論，他們將區(qū)域人才競爭力定義為區(qū)域人才群體在社會經(jīng)濟(jì)生活的競爭、博弈、對抗中所體現(xiàn)出的一種總體綜合實力；三是“吸引”論，研究者將區(qū)域人才競爭力定義為一個地區(qū)通過對人才要素的優(yōu)化配置而表現(xiàn)出來的對人才要素的“吸引力”和“爭奪力”；四是“優(yōu)勢”論，研究者將區(qū)域人才競爭力定義為一種“比較優(yōu)勢”或“競爭優(yōu)勢”；五是“綜合”論，研究者將區(qū)域人才競爭力定義為一種“綜合”的競爭力[1]。

在“吸引”論中，張厚和等認(rèn)為人才綜合競爭力應(yīng)當(dāng)從靜態(tài)和動態(tài)兩方面進(jìn)行分析， “靜態(tài)意義上的人才綜合競爭力是與其他地區(qū)在人才數(shù)量、質(zhì)量、人力資本存量等方面相對比的能力；動態(tài)競爭力是指人才的獲取、保持和發(fā)展等方面的能力”[2]。

陸曉芳等認(rèn)為，人才競爭力是指一個地區(qū)表現(xiàn)出來的吸引、利用人才資源，并促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的綜合能力?！八^人才要素區(qū)域競爭力就是指一個區(qū)域在其所屬的大區(qū)域中對人才要素的優(yōu)化配置能力，也就是區(qū)域在大區(qū)域中對人才要素的吸引力和市場爭奪力”[3]。楊思信認(rèn)為，“所謂區(qū)域人才競爭力，主要是指一個地區(qū)根據(jù)自身特點(diǎn),通過人才戰(zhàn)略、人才政策、人才配置和人才隊伍建設(shè)而表現(xiàn)出來的吸引、利用人才資源，并促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的綜合能力”[4]。

人才要素區(qū)域競爭力是指一個區(qū)域?qū)θ瞬诺膬?yōu)化配置能力和通過人才戰(zhàn)略、人才政策、人才建設(shè)等能力帶來的在大區(qū)域中對人才要素的吸引力和市場爭奪力。本文將以“吸引力論”為基礎(chǔ)，重點(diǎn)分析面向人才政策與其他區(qū)域相比較所表現(xiàn)出來的對人才的吸引力和競爭力。

3 研究方法與分析模型

3.1 樣本數(shù)據(jù)選擇依據(jù)

根據(jù)中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，在2013年度全國十大GDP城市（表1）中，4個直轄市（北京、上海、天津和重慶），4個省會城市（廣州、成都、武漢和杭州），1個副省級計劃單列市（深圳），1個工業(yè)城市（蘇州）。本文選擇其中的北京、上海、天津3個直轄市以及深圳、武漢、蘇州，作為不同發(fā)展條件下的人才政策的典型樣本進(jìn)行比較。深圳作為計劃單列市代表，武漢作為省會城市代表，蘇州作為工業(yè)城市代表。

本文選定的樣本數(shù)據(jù)為2002-2014年期間的北京、上海、天津、蘇州、深圳、武漢等6個城市人才政策原文，以此形成對六地人才政策對比分析的樣本數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)主要來源于各地政府網(wǎng)站或官方人才網(wǎng)站。發(fā)文單位主要有各市人民政府、市委、市人事局、市人才辦公室、市科技局（科委）、市勞動和社會保障局、市教育局等[5-10]。

3.2 研究方法

首先對北京、上海、天津、蘇州、深圳、武漢6個城市進(jìn)行樣本數(shù)據(jù)的采集，共獲得87個有關(guān)人才政策，其中北京15個、上海13個、天津19個、蘇州18個、深圳11個、武漢11個。在數(shù)據(jù)采集的基礎(chǔ)上，根據(jù)政策文件的內(nèi)容、作用、發(fā)文級別以及實施的年限，將樣本中的政策文件分為“政策規(guī)劃或計劃”“實施指南或意見”“實施細(xì)則或規(guī)范”及“其他”4個類型。設(shè)計兩個數(shù)據(jù)庫表，49個數(shù)據(jù)項。對內(nèi)容進(jìn)行解讀和拆分，將樣本數(shù)據(jù)中的分析項抽取并結(jié)構(gòu)化處理。然后設(shè)定分析詞條，利用分析工具對政策文本文件進(jìn)行自然語言的切詞處理，進(jìn)行數(shù)據(jù)分析。將工具切詞后的每個文件進(jìn)行處理，再利用分析工具對每個研究的角度進(jìn)行統(tǒng)計分析和比對，并對結(jié)論進(jìn)行分析。最后通過專家咨詢會、電話調(diào)研和現(xiàn)場拜訪專家，對政策分析結(jié)果進(jìn)行驗證，聽取專家意見并進(jìn)行修正。

3.3 研究分析模型

從影響因素的層級看可以分為核心因素、支撐要素、控制要素3級。核心因素是政策資助的人才，支撐要素是政策持續(xù)性和力度，控制要素是專項資助措施、政策軟環(huán)境保障措施以及人才自身的期望。區(qū)域人才政策競爭力的分析框架如圖l所示。

人才是人才政策競爭力的核心要素。人才層次決定引進(jìn)、資助人才的構(gòu)成以及政策的實施效果。人才政策的層級和政策實施的連續(xù)性表征了政策實施的穩(wěn)定性和政策施政力度。人才自身的期望，包括對自身價值的期望、環(huán)境的期望等決定政策能否吸引到真正需要的有能力的人才。專項資助措施和軟環(huán)境保障措施決定了人才政策是否能吸引和留駐人才。

4 要素分析

4.1 支撐要素

4.1.1 政策層級類型分析

圖2是6個城市各政策層級類型占比的百分比柱狀圖。從數(shù)量上看，“政策規(guī)劃或計劃”類北京最多，“實施指南或意見”類蘇州最多，“實施細(xì)則或規(guī)范”類以天津最多。

“政策規(guī)劃或計劃”反映人才政策力度和支撐規(guī)模，北京和上海此類政策的比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出其他城市，而深圳與蘇州則比例相近且略高于天津和武漢。“實施指南或意見”是政府對人才政策持續(xù)關(guān)注和科學(xué)管理的表現(xiàn)，蘇州、上海和深圳較其他城市更具優(yōu)勢，武漢居于中間位置，天津和北京對此類政策的關(guān)注明顯不足。

“實施細(xì)則或規(guī)范”說明人才政策的實施力度。武漢在比例上占據(jù)絕對優(yōu)勢，北京、天津和深圳則居于中間位置，蘇州與上海相對不足。說明在新興產(chǎn)業(yè)培育過程中，武漢的人才政策體現(xiàn)政府的直接參與度較大，天津、北京和深圳等地政府也大量參與到人才引進(jìn)的具體實施工作中，而上海和蘇州的人才引進(jìn)實施則較少過度依靠政府干預(yù)。蘇州在人才引進(jìn)和扶持的規(guī)模上未能達(dá)到一線城市的水平，但對人才政策和人才扶持方式的關(guān)注已經(jīng)在全國范圍處于很高的水準(zhǔn)，并且在人才引進(jìn)和扶持的具體工作中引入了更大的多樣性。

4.1.2 政策實施穩(wěn)定性分析

人才政策實施的時間區(qū)間是人才政策實施連續(xù)性和穩(wěn)定性的重要表現(xiàn)，分析人才政策實施連續(xù)性有助于了解各城市人才政策是否能夠支撐產(chǎn)業(yè)可持續(xù)性發(fā)展。圖3是6個城市按政策實施時間區(qū)間占比的百分比柱狀圖。

由圖3可見，在1～3年的短期政策中，天津的數(shù)量比例最大，其次為北京和上海。人才政策從公開發(fā)布到社會響應(yīng)普遍存在一個因政策傳達(dá)和解讀而產(chǎn)生的延遲，時間短的政策難以充分發(fā)揮作用。而北京、上海、天津的社會福利、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)體量等因素對高層次人才具有強(qiáng)大吸引力，以及其區(qū)位優(yōu)勢帶來的人才資源富集優(yōu)勢，其超短期政策的作用還是高于蘇州、深圳、武漢。在3～5年的中期政策中，上海最為集中，其次是深圳和武漢。上海在中短期政策上一方面反映出其強(qiáng)有力的人才吸引力，另一方面也說明其對自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向明確了人才的需求。在5年以上的長期政策中，蘇州、天津和武漢較多。5年以上施政時間區(qū)間的政策中，蘇州、天津和武漢均已制定了明確的區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，能夠為人才引進(jìn)和扶持制定相對具體、較高延續(xù)性的工作安排。結(jié)合蘇州、天津和武漢的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)發(fā)展規(guī)劃和人才政策的施政時間，不難發(fā)現(xiàn)，為了經(jīng)濟(jì)和科技的發(fā)展，人才政策的延續(xù)性增強(qiáng)了區(qū)域人才競爭力的優(yōu)勢[11]。

在人才政策明確實施時間上，蘇州低于上海、天津和武漢，高于北京，與深圳基本相當(dāng)。蘇州的人才政策對于不同時間尺度政策均衡應(yīng)用不足，但在政策實施連續(xù)性上保持較好水平，有利于人才引進(jìn)和扶持工作的可持續(xù)發(fā)展。

4.2 核心要素

4.2.1 人才層次分析

將樣本政策文件中的人才進(jìn)行歸類。主要分為兩類，一是高層次人才，二是普通人才。高層次人才主要是指在某一領(lǐng)域具有領(lǐng)軍作用的人才，如杰出人才、國家級領(lǐng)軍人才、高層次人才、地方級領(lǐng)軍人才、科技領(lǐng)軍人才、科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)領(lǐng)軍人才、學(xué)科帶頭人、高端人才、產(chǎn)業(yè)/領(lǐng)域領(lǐng)軍人才、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)緊缺創(chuàng)新人才、重點(diǎn)領(lǐng)域和行業(yè)的高級技術(shù)和管理人才、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才。普通人才是指后備級人才、重點(diǎn)領(lǐng)域和行業(yè)的中級技術(shù)人才。

樣本政策數(shù)據(jù)面向人才層次的政策數(shù)量比例分布如表2所示。

6個城市主要以高層次人才引進(jìn)為主，但上海、北京、天津的政策反應(yīng)出不單純靠人才政策對高層次人才產(chǎn)生的吸引力，而將更大精力投入到提高人才整體水平以及人才的產(chǎn)業(yè)和教育環(huán)境的建設(shè)中。上海、北京政策更傾向于中小微企業(yè)和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)的人才建設(shè)，根據(jù)上海市人才政策的規(guī)劃目標(biāo)可以看到，其對各層次人才引進(jìn)的梯隊比例有嚴(yán)格且合理的配置，將資金和管理更加均衡地投入到多層次的人才引進(jìn)工作中。

蘇州等二線城市雖然在科技研發(fā)投資力度上快速增長，但在創(chuàng)新載體建設(shè)、技術(shù)研發(fā)能力、凝聚新興產(chǎn)業(yè)等方面缺乏積累,制造業(yè)依然是主要的經(jīng)濟(jì)來源，因此企業(yè)創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的急切需求，近年的人才政策也顯示了對高層次人才的迫切需求。

4.2.2 政策對不同層次人才的競爭力分析

（1）高層次人才

在14個人才層次界定中，包含 “院士” “入選百千萬計劃” “學(xué)科帶頭人” “國家實驗室負(fù)責(zé)人” “獎勵獲得者”的政策比例如圖4。

蘇州政策更關(guān)注以千人計劃和重大科技獎勵獲得者，對產(chǎn)業(yè)領(lǐng)軍人才、有自主知識產(chǎn)權(quán)的技術(shù)人才的競爭力更強(qiáng)；深圳更關(guān)注兩院院士和國家重點(diǎn)實驗室負(fù)責(zé)人；上海比較強(qiáng)調(diào)對學(xué)科帶頭人的政策扶持；天津則重點(diǎn)關(guān)注獲得重大科技獎勵的高層次人才；北京因科研創(chuàng)新需求對最尖端學(xué)術(shù)型人才如兩院院士、國家級重大獎勵獲得者、國家重點(diǎn)實驗室負(fù)責(zé)人以及入選千人計劃的人才更為青睞。

（2）普通人才

“職業(yè)資格人事認(rèn)定” “專業(yè)技術(shù)考核鑒定”“學(xué)歷學(xué)位”3個指標(biāo)不適用于有產(chǎn)業(yè)領(lǐng)軍作用或?qū)W術(shù)重大影響力的高層次人才，但能較好識別普通人才在專業(yè)技術(shù)或?qū)W術(shù)水平上的層次。

深圳和武漢的政策中這3項指標(biāo)的使用較多且相對均衡，這說明深圳和武漢在政策中人才界定標(biāo)準(zhǔn)更加細(xì)致，能夠為不同層次的人才工作提供相應(yīng)的政策支持。上海與北京對“專業(yè)技術(shù)考核鑒定”的使用率顯著高于其他兩項指標(biāo)。蘇州和天津?qū)Α皩W(xué)歷學(xué)位”的使用顯著高于其他兩項指標(biāo)（圖5）。

（3）指標(biāo)比較

由圖6可知，深圳、北京、蘇州、武漢更加關(guān)注海外人才引進(jìn)；深圳對以納稅額度判斷創(chuàng)業(yè)型人才的條款遠(yuǎn)比其他城市詳細(xì)和完備；各城市對人才的學(xué)術(shù)地位關(guān)注均較高，尤其是深圳和北京在所有政策中均提及此指標(biāo)；蘇州和武漢對擁有自主專利和知識產(chǎn)權(quán)的人才提出明確要求，其他城市雖然也都涉及，但比例并不高；北京對于人才曾擔(dān)任的職務(wù)或已獲得的職稱要求最多，蘇州和深圳其次，其他相關(guān)政策不足50%；其他個人能力主要指政策中有要求但不能清晰度量的能力，通常指管理經(jīng)驗、經(jīng)營業(yè)績、技術(shù)團(tuán)隊協(xié)調(diào)能力等管理型人才的素質(zhì)，6個城市的人才政策中均涉及較多。

4.3 控制要素

專項資助是人才政策提升地方人才競爭力最有效的措施，其資助方式和力度是對人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)條件影響最為敏感的因素，也是地方政府在人才政策中最具備可控性的工具。專項資助直接發(fā)揮創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動的資金和制度推動作用，直接控制到人才政策對人才的競爭力。因此，專項資助方式的差異直接對各層次各類型人才的激勵效果產(chǎn)生影響。專項資助主要以資金和金融服務(wù)的形式實現(xiàn)，包括安置費(fèi)用、績效獎勵、項目資助、項目匹配資助、政策性投融資。

6個城市結(jié)合自身產(chǎn)業(yè)特色與經(jīng)濟(jì)能力，在專項資助政策制定上均嘗試開展制度創(chuàng)新。人才政策中專項資助因投入額度、投入方式、面向人才層次和類型的巨大差異，需要對各城市的具體政策逐一展開并比較分析（表3）。

從表3可以看到，安置費(fèi)用大多數(shù)以薪酬和安家費(fèi)用為主，北京和上海的資助措施鎖定在高層次的人才上，深圳、蘇州、武漢作為二線城市，資助人才面更加廣泛，在潛在人才的競爭上政策覆蓋面廣，越來越有競爭優(yōu)勢；在績效獎勵上、項目資助和匹配以及獎勵上，較其他城市而言，北京和上海對成果產(chǎn)出的要求考核較為嚴(yán)格；深圳、蘇州和武漢非常注重對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)人才的資助，更注重產(chǎn)業(yè)化人才的資助，因而在產(chǎn)業(yè)化上具有極大的政策競爭力；在投融資的支持上，上海和北京不僅有各種科技創(chuàng)投政策，而且有各種投融資機(jī)構(gòu)的支持，因而更具備競爭力；深圳和蘇州近兩年的政策中對融資和投資的力度顯著加大，而且建設(shè)了金融機(jī)構(gòu)與人才企業(yè)的溝通平臺和科技金融服務(wù)體系，這些都吸引了創(chuàng)業(yè)型人才。

5 提升人才政策競爭力的建議

通過對6個城市的人才政策文件進(jìn)行比較研究，對今后人才政策的制定提出如下3點(diǎn)建議。

第一，各個城市在制定人才政策時，應(yīng)重視人才的儲備和打造團(tuán)隊，重視人才梯度的培養(yǎng)和支持。政策資助對象上，高層次人才政策占據(jù)的比例平均值達(dá)到63.5%，明確普通人才作為支持對象和培養(yǎng)對象的不到10%。盡管高層次人才資助比較容易產(chǎn)生效益，但是如果不重視后備梯隊的支持和培養(yǎng)，必將出現(xiàn)人才的斷層。重視人才的“市場化”培養(yǎng)機(jī)制，動員各方力量加大教育投入和采取各種措施吸引人才，不斷擴(kuò)大人才儲備基數(shù)，這是今后立足長遠(yuǎn)的政策趨勢[12]。

第二，建議在實施細(xì)則中，對于人才引進(jìn)的指標(biāo)要綜合，避免引進(jìn)人才避免高學(xué)歷、低能力。尤其是低端制造業(yè)比較集中的二線城市，深圳和武漢的人才政策值得借鑒；海外高層次人才越來越受到各個城市的重視，待遇也逐步提高，但是不能把海外學(xué)習(xí)和工作經(jīng)歷作為主要指標(biāo)，應(yīng)考慮綜合技術(shù)實力、知識產(chǎn)權(quán)等因素通過制定政策以引進(jìn)具有國際視野和能力的人才[13]。

第三，建議人才政策和人才立法要同步，只有用法律和制度來保證人才政策中的權(quán)益，才能使政策實施更加到位，更能吸引人才。目前，我國國家級和各地的人才政策力度已經(jīng)非常大，吸引了一大批人才歸國，但是我們的法制還不健全，阻滯了高端人才的回歸，尤其是知識產(chǎn)權(quán)保障、成果轉(zhuǎn)化利益分配等，都需要立法加以保護(hù)[14-15]。

6 結(jié)語

本文以北京、上海、天津、蘇州、深圳和武漢等6個城市的典型人才政策為研究對象，借助數(shù)據(jù)處理工具對政策文本進(jìn)行規(guī)范化和結(jié)構(gòu)化處理，通過歸納、統(tǒng)計、分析，以“吸引力論”理論為基礎(chǔ)構(gòu)建了人才政策分析框架， 運(yùn)用內(nèi)容分析法從對政策的穩(wěn)定性、政策資助的主體、政策對人才的專項資助等角度進(jìn)行分析。

由于受到研究樣本來源區(qū)域范圍的局限性，雖然本文能從政策分析過程中，從人才政策的類型以及配套政策、施政時間及連續(xù)性、資助對象以及專項資助的內(nèi)容的視角發(fā)現(xiàn)政策不同對人才吸引以及競爭力也不同，但對一些更深層次的跟蹤和挖掘有待提高。今后將擴(kuò)大研究樣本數(shù)量，進(jìn)一步開展人才政策執(zhí)行的后續(xù)跟蹤和研究探索，進(jìn)一步驗證政策對人才競爭力實施的效果。

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Empirical Study of Talents Competitiveness on the Regional Policy among Six Cities

Wang Yunhong, Wang Yibo, Wu Xiaoli , Chen Jifei
(Institute of Scienti fi c and Technical Information of China, Beijing 100038)

This paper collected talent policies of Beijing, Shanghai, Tianjin, Suzhou, Shenzhen, Wuhan during 2002 -2014, and then processed the data of policy fi les. This paper compared and analyzed continuity of policy, sponsoring target and sponsoring programs among these policies. Basing on Attraction theory, we researched attractiveness and competitiveness of di ff erent areas relying on their talent policies. This article also provides how to set and adjust the talents import policy.

talents, talent policy, talent competitiveness, talent attraction, talent policy analysis

G316

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10.3772/j.issn.1674-1544.2014.06.012

王運(yùn)紅＊（1971- ），女，河北人，中國科學(xué)技術(shù)信息研究所高級工程師，研究方向：科技人才信息化、科技資源共享管理；吳曉莉（1961- ），女，中國科學(xué)技術(shù)信息研究所副研究館員，研究方向：科技人才管理；王弋波（1985- ），男，中國科學(xué)技術(shù)信息研究所實習(xí)研究員，研究方向：科技資源共享；陳驥飛（1990- ），男，中國科學(xué)技術(shù)信息研究所助理工程師，研究方向：科技人才信息化管理。

2014年10月24日。