王艷梅

土地是農(nóng)民的生存之本，是農(nóng)民重要的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最基本的生活保障。依法保護農(nóng)民的土地權益，實際上就是保護農(nóng)民的物質(zhì)利益，尊重農(nóng)民的生存權利和民主權利。由于我國的土地征用制度產(chǎn)生于計劃經(jīng)濟時期，在目前許多條件發(fā)生了變化的情況下，征地制度仍基本保持原有的做法，使得在征地中暴露出許多問題，從而引發(fā)了許多上訪案件的發(fā)生。本文從各個角度分析我國土地征用制度所存在的缺陷，積極借鑒國外相關的先進經(jīng)驗，提出完善我國土地征用制度的建議。

1.我國城市化過程中保護失地農(nóng)民權益的重要性和必要性

工業(yè)化和城鎮(zhèn)化是推進中國現(xiàn)代化事業(yè)的重要內(nèi)容，但是在現(xiàn)行產(chǎn)權制度下，農(nóng)民是被排斥在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程之外的，他們甚至為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化背負著沉重的負擔。在失地以后，由于農(nóng)民的文化素質(zhì)較低，普遍缺乏工業(yè)化生產(chǎn)所需的生產(chǎn)技能，在參與城市就業(yè)市場競爭的過程中處于劣勢地位，在失去土地的保障后無論是退路還是出路都將面臨更高的風險，因而對社會保障和就業(yè)均有著強烈的需求。個體風險可以通過家庭和社區(qū)的幫助來解決，而群體風險則只能在政府的主導下，通過相應的社會保障機制來化解。如果失地農(nóng)民的風險得不到應有的保障，不但難以順利轉(zhuǎn)變成為城市居民，分享不到城市文明成果，而且還有可能成為社會不穩(wěn)定的因素，影響社會的和諧發(fā)展。由于長期以來農(nóng)村社會保障體系發(fā)展相對滯后，建立失地農(nóng)民的社會保障則是發(fā)展農(nóng)村社會保障體系的一個重要契機，是逐步完善農(nóng)村社會保障體系的重要措施。因此，建立和完善失地農(nóng)民的社會保障和解決失地農(nóng)民的就業(yè)出路問題是建設和諧社會的重要內(nèi)容。

2.我國土地征用制度中社會保障制度的缺陷

2.1土地征用補償標準應以被征地所載農(nóng)民安置的實際社會成本為準

因征地而失去土地的農(nóng)民，應該與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇，故理應對其進行城鎮(zhèn)化，由此，其生產(chǎn)和生活方式也都必然會完成城鎮(zhèn)化過程。進而其補償安置標準就不能再按照其歷史上的生產(chǎn)和生活方式來確定，而應該按照其城鎮(zhèn)化后的生產(chǎn)和生活方式來確定。為了保障失地后農(nóng)民能夠在城鎮(zhèn)生存和發(fā)展下去，征地補償安置應該考慮的因素主要有：生活費用、就業(yè)和創(chuàng)業(yè)資本、住房、社會保障以及一定的土地價值收益。所以，征地的補償費用表面體現(xiàn)為土地的價格，本質(zhì)上卻為安置失地農(nóng)民所需的社會成本，尤其是進行社會保障所需的費用。

2.2社會保障制度一般包括養(yǎng)老、醫(yī)療、最低生活保障三方面的內(nèi)容，對失地農(nóng)民而言，最為重要的莫過于養(yǎng)老保障

然而，失地的農(nóng)民畢竟是一個特殊群體，對其利益的保護，沒有現(xiàn)成的理論可供參考，沒有成功的經(jīng)驗可以借鑒。就已經(jīng)實施的對失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障制度而言，其缺陷亦很明顯，主要表現(xiàn)在現(xiàn)行的失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的給付偏低，無法彌補由于土地被征用對農(nóng)民造成的利益損失。究其根本性原因，無非就是認為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民收入水平低，農(nóng)民的基本生活費保障水平應與之相適應，故被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的給付水平應低一些，被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度給付水平如果確定地較高，會增加政府的財政負擔。因此，“低起點，低標準”將成為被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度給付水平定位的原則。對于被征地農(nóng)民而言，失去土地將意味著其永久失去職業(yè)和生活保障的風險，尤其對一些年齡偏大且文化程度較低的農(nóng)民，極有可能會永久失業(yè)，靠現(xiàn)有的給付水平根本不能養(yǎng)老。況且，就失地農(nóng)民的貢獻而言，也是為地方城市化的發(fā)展作出了貢獻，即使給政府增加了負擔，也應看作政府為發(fā)展城市化而付出的成本。若制度設計者不深刻認識此點，仍然采取城市居民與失地農(nóng)民兩種不同的標準的社會養(yǎng)老保障制度，則勢必在實務中很難使土地征用工作進行下去，即使進行下去，這樣區(qū)別對待的低水平保障失地農(nóng)民，也會對社會造成大批新的貧困階層，增加社會的不穩(wěn)定因素。

3.為失地農(nóng)民建立規(guī)范、合理的社會保障體系

失地農(nóng)民由于國家征用土地而失去了賴于生存和發(fā)展的生產(chǎn)資料，即使依法進行充分地補償，也因經(jīng)濟社會的進一步發(fā)展，生活水平指數(shù)的提高而使之生活質(zhì)量大受影響，生存遂受到威脅。所以，為了保護失地農(nóng)民的生存權，唯有擴展現(xiàn)行社會保障制度的適用范圍。

（1）失地農(nóng)民是一個由各年齡段組成的復雜群體，養(yǎng)老問題是失地農(nóng)民共同關注的焦點，而醫(yī)療問題和子女教育問題則是僅次于養(yǎng)老問題的焦點，還有應對短期內(nèi)喪失收入來源的風險，因轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)所必需的培訓、入學等風險等。如何建立一個既能應對短期風險、又能應對長期風險的適合失地農(nóng)民的保障機制是值得研究的一個重要課題。

（2）建立失地農(nóng)民社會保障制度，政府無法回避解決失地農(nóng)民的可持續(xù)生計和權益保護問題，而需應對農(nóng)民的風險保障需求，承擔對農(nóng)民的保障責任。政府逐步從征地交易主體回歸到政策制定者、協(xié)調(diào)者和監(jiān)督者地位，有利于土地交易市場化和制度執(zhí)行的透明化。為失地農(nóng)民建立社會養(yǎng)老保險，從制度上代替土地對農(nóng)民的保障，降低養(yǎng)老風險，有助于打破二元體制障礙，加速農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化。

（3）建立失地農(nóng)民社會保障制度要切實保障被征地農(nóng)民的合法權益，系統(tǒng)地保障農(nóng)民失地以后面臨的各種風險；以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展、加快城鄉(xiāng)一體化和建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)勞動力市場為方向，農(nóng)民參加社會保障與促進就業(yè)并重；適應農(nóng)民失地后的生活和就業(yè)特點，建立與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應、有利于失地農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的、與城鎮(zhèn)社會保障體系相互銜接的社會保障制度。除了向失地農(nóng)民提供可承受的社會保障以外，通過土地入股增強農(nóng)民的財產(chǎn)性收入也是提高失地農(nóng)民收入的根本途徑。同時，政府還應注意對現(xiàn)行失地農(nóng)民社會保障制度進行擴展，建立一個面向所有失地農(nóng)民的社會保護體系。除了社會保險制度外，這個社會保護體系應包括社區(qū)養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老，而后者的發(fā)展同樣需要政策的優(yōu)惠與支持。另外，還應適度引導商業(yè)保險，利用商業(yè)保險機制為力所能及的失地農(nóng)民提供更多層次的養(yǎng)老保障。

為失地農(nóng)民提供社會保障，關鍵是為失地農(nóng)民創(chuàng)造穩(wěn)定的收人流，保障基本生活，實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同富裕。除了失地農(nóng)民要轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念外，更重要的是加強人力資本的投資，提高其自謀職業(yè)、競爭就業(yè)的能力，鼓勵失地農(nóng)民積極主動地參與市場就業(yè)競爭，以及為其返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造良好的條件等。這些都需要政府提供一系列政策上的支持，其中包括培訓政策、就業(yè)政策、創(chuàng)業(yè)政策、勞動力市場政策和就業(yè)保護政策，同時也需要全社會共同的支持和關注。 [科]