趙惠東

【摘 要】抽象行政行為與具體行政行為的區(qū)別是長(zhǎng)期困擾行政法理論界和實(shí)務(wù)界的一個(gè)難題?！缎姓V訟法》第12條規(guī)定，人民法院不受理行政相對(duì)人對(duì)“行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制訂、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令”提起的訴訟，而在實(shí)踐中有時(shí)也會(huì)出現(xiàn)抽象行政行為與具體行政行為同時(shí)在一個(gè)法律文件中出現(xiàn)的情況。關(guān)于此的訴訟也時(shí)有發(fā)生。

【關(guān)鍵詞】抽象行政行為；具體行政行為；喬占祥；鐵道部；火車票漲價(jià)

1.基本案情

1999 年 11 月，國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)了國(guó)家計(jì)委《關(guān)于對(duì)部分旅客列車運(yùn)價(jià)實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)的請(qǐng)示》。2000 年 11 月 8 日，國(guó)家計(jì)委作出《關(guān)于部分旅客列車票價(jià)實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)有關(guān)問(wèn)題的批復(fù)》（以下稱為“國(guó)家計(jì)委批復(fù)”），同意對(duì)春運(yùn)、暑運(yùn)、“五一”、“十一”等主要節(jié)假日部分客運(yùn)繁忙線路列車票價(jià)實(shí)行常年上??；對(duì)部分與高速公路平行、競(jìng)爭(zhēng)激烈及其他客流較少線路列車票價(jià)實(shí)行常年下浮。2000 年 12 月 21 日，鐵道部依據(jù)國(guó)家計(jì)委上述批復(fù)，向有關(guān)的鐵路運(yùn)輸企業(yè)發(fā)出 《關(guān)于 2001年春運(yùn)期間部分旅客列車實(shí)行票價(jià)上浮的通知》（以下稱為“鐵道部通知”）， 規(guī)定2001年承擔(dān)春運(yùn)任務(wù)的14個(gè)鐵路局中，節(jié)前（1月13日至1月22日）自廣州鐵路（集團(tuán)） 公司、北京、上海鐵路局始發(fā)，節(jié)后（1月26日至2月17日）自成都、鄭州、南昌、上海鐵路局始發(fā)的部分列車部分時(shí)間段浮動(dòng)票價(jià)。鐵道部的理由是：實(shí)行票價(jià)浮動(dòng)，可通過(guò)價(jià)格杠桿對(duì)客流削峰平谷，引導(dǎo)旅客在時(shí)間或各種交通工具之間合理分流，緩解高峰期間鐵路的沉重壓力。2001 年 1 月 4 日鐵道部通過(guò)媒體向社會(huì)公布了春運(yùn)票價(jià)上浮方案。河北三河時(shí)代律師事務(wù)所律師喬占祥，獲悉鐵道部票價(jià)上浮通知后，認(rèn)為鐵道部出的春運(yùn)期間部分列車實(shí)行票價(jià)上浮的行政行為侵犯了他本人及廣大旅客的合法權(quán)益 ，其行為是違法的。2001年1月18日向鐵道部申請(qǐng)行政復(fù)議，請(qǐng)求鐵道部：（1）撤銷春運(yùn)期間部分旅客列車票價(jià)上浮的行政行為。（2）審查鐵道部作出春運(yùn)期間部分列車實(shí)行票價(jià)上浮的行政行為的依據(jù)——“國(guó)家計(jì)委批復(fù)”的合法性。鐵道部接到申請(qǐng)后，于1月22日發(fā)出《行政復(fù)議受理通知書(shū)》，3月19日，鐵道部作出《行政復(fù)議決定書(shū)》。決定書(shū)指出：（1）申請(qǐng)人喬占祥在行政復(fù)議申請(qǐng)書(shū)中，沒(méi)有提供其合法權(quán)益受到被申請(qǐng)人行政行為侵犯的事實(shí)和證據(jù)；在審查過(guò)程中，其先后提供的證據(jù)相互矛盾。（2）國(guó)家計(jì)委報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)、下發(fā)的“國(guó)家計(jì)委批復(fù)”是合法的。（3）鐵道部根據(jù)“國(guó)家計(jì)委批復(fù)”作出的“通知”，依據(jù)正確，程序合法，內(nèi)容適當(dāng)。因此作出維持“鐵道部通知”的行政復(fù)議決定。喬占祥對(duì)鐵道部的《行政復(fù)議決定書(shū)》表示不滿。2001 年 3 月 31 日，喬占祥以鐵道部為被告，向北京市第一中級(jí)人民法院（以下稱 為 “北京市一中院”）提起行政訴訟，請(qǐng)求法院判決：（1）撤銷鐵道部的 《行政復(fù)議決定書(shū) 》，并責(zé)令被告依法履行對(duì)“國(guó)家計(jì)委批復(fù)”的審查及轉(zhuǎn)送的法定職責(zé)。（2）撤銷“鐵道部通知”。北京市一中院于 2001 年 11 月 5 日作出一審判決，維持鐵道部對(duì)2001年春運(yùn)期間部分旅客車實(shí)行票價(jià)上浮的行政行為，駁回喬占祥的訴訟請(qǐng)求。喬占祥對(duì)一審判決不滿，認(rèn)為北京市一中院未對(duì)鐵道部票價(jià)上浮行為的合法性進(jìn)行全面審查， 在事實(shí)認(rèn)定和法律適用方面存在嚴(yán)重錯(cuò)誤。2001年11月16日，喬占祥向北京市高院提起上訴，請(qǐng)求依法改判，撤銷被上訴人發(fā)布的票價(jià)上浮通知；依法判決確認(rèn)被上訴人未履行轉(zhuǎn)送職責(zé)違法。2002年2月28日，北京市高級(jí)法院作出終審判決，駁回上訴，維持原則。

2.本案爭(zhēng)議焦點(diǎn)

本案爭(zhēng)議的焦點(diǎn)是，鐵道部 《關(guān)于2001年春運(yùn)期間部分旅客列車實(shí)行票價(jià)上浮的通知》是抽象行政行為還是具體行政行為？這一爭(zhēng)議也是其他爭(zhēng)議的基礎(chǔ)。這一爭(zhēng)議的意義在于：如果鐵道部的《通知》屬于具體行政行為，該復(fù)議及其訴訟即具有存在的前提；反之，如果鐵道部的《通知》屬于抽象行政行為，那么，根據(jù)《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》的規(guī)定，該復(fù)議及其訴訟即不具有存在的前提，所以引發(fā)人們的深思。

3.關(guān)于具體行政行為和抽象行政行為的區(qū)分

通說(shuō)認(rèn)為，所謂具體行政行為，是指行政主體對(duì)特定的對(duì)象，就特定的事項(xiàng)作出的處理決定。具體行政行為與抽象行政行為相比，具有特定性和直接性，對(duì)于特定對(duì)象的權(quán)利義務(wù)直接發(fā)生影響。

關(guān)于具體行政行為和抽象行政行為的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，通說(shuō)認(rèn)為有以下三個(gè)：

第一，調(diào)整范圍不同。抽象行政行為一般調(diào)整不特定的多數(shù)人以及多件事項(xiàng)，但是，具體行政行為僅僅針對(duì)特定的人和事。

第二，能否反復(fù)適用不同。抽象行政行為一般以規(guī)范性文件的形式表現(xiàn)出來(lái)，執(zhí)行規(guī)范性文件不僅適用一次，在有同樣條件的情況下，會(huì)反復(fù)適用，即規(guī)范性文件在其效力期間內(nèi)，一直有調(diào)整和約束力；具體行政行為僅僅對(duì)于本次事項(xiàng)的處理有效，對(duì)于其他事項(xiàng)則不適用。

第三，影響相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的方式不同。具體行政行為對(duì)于相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)直接作出決定，直接影響相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)；抽象行政行為一般表現(xiàn)為規(guī)范，并不直接導(dǎo)致相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的變化，只有通過(guò)具體行政行為的實(shí)施活動(dòng)，才能實(shí)現(xiàn)抽象行政行為的目標(biāo)和作用。

如前所述，在理論上，將具體行政行為與抽象行政行為作出區(qū)分是相對(duì)比較容易的，而在現(xiàn)實(shí)生活中，要將具體行政行為與抽象行政行為作出明確的區(qū)分則存在著一定的難度。本案即屬于這種情況。

我們認(rèn)為，在實(shí)踐中，區(qū)分具體行政行為與抽象行政行為，有以下幾個(gè)問(wèn)題需要注意：

第一，對(duì)象的特定性與不特定性問(wèn)題。具體行政行為與抽象行政行為都是針對(duì)特定的對(duì)象作出的，而并不是具體行政行為有特定的對(duì)象，抽象行政行為沒(méi)有特定的對(duì)象，事實(shí)上，兩者都有特定的對(duì)象。它們區(qū)別在于，利益的聯(lián)系性是否是直接的。如果某人與行政機(jī)關(guān)作出的某個(gè)行為有直接的利益上的關(guān)系（法律上的利害關(guān)系），該行為無(wú)論是針對(duì)誰(shuí)作出的，該行為均是具體行政行為；而如果沒(méi)有人與行政機(jī)關(guān)作出的行為有直接的利益上的關(guān)系（法律上的利害關(guān)系），只是存在著利益受損的可能性，該行為就是抽象行政行為。

第二，相對(duì)人的范圍問(wèn)題。相對(duì)人是行政法學(xué)上的概念，而非行政法規(guī)范上的概念。在行政法學(xué)上討論相對(duì)人的概念，就存在兩個(gè)范圍的相對(duì)人概念：

一個(gè)是行政機(jī)關(guān)行政行為所直接指向的對(duì)象；另一個(gè)就是雖不是行政機(jī)關(guān)行政行為直接指向的對(duì)象，但其合法利益受到行政行為影響的對(duì)象。就行政復(fù)議和行政訴訟的主體資格而論，屬于第一個(gè)范圍的相對(duì)人具有原告主體資格，這是不言而喻的；屬于第二個(gè)范圍的相對(duì)人是否具有原告主體資格呢？根據(jù)行政復(fù)議法關(guān)于行政復(fù)議申請(qǐng)人資格的規(guī)定，以及行政訴訟法關(guān)于原告資格的規(guī)定，也是不言而喻的。 [科]

【參考文獻(xiàn)】

[1]行政訴訟法.

[2]關(guān)于對(duì)部分旅客列車運(yùn)價(jià)實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)的請(qǐng)示.

[3]關(guān)于2001年春運(yùn)期間部分旅客列車實(shí)行票價(jià)上浮的通知.

[4]違法具體行政行為研究.

[5]行政行為的撤銷研究.