文◎劉曦

當(dāng)前農(nóng)村涉檢信訪現(xiàn)狀、特點、成因及對策

文◎劉曦*

一、現(xiàn)階段涉農(nóng)檢察信訪問題的主要特點

（一）案件數(shù)量逐年上升

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市化進(jìn)程不斷加快，征地拆遷和村級集體經(jīng)濟(jì)管理及惠農(nóng)政策落實等涉及農(nóng)民切身利益等方面的問題日益增多而導(dǎo)致涉農(nóng)信訪案件數(shù)量逐年上升。以新安縣人民檢察院為例，每年受理的涉農(nóng)信訪案件逐年遞增，其中，2012年受理30件，2013年受理48件，2014年上半年受理37件。2014年為基層群眾自治組織換屆選舉年，新安縣人民檢察院所受理的37件中以舉報村干部經(jīng)濟(jì)問題為主，經(jīng)過對受理的舉報線索進(jìn)行甄別后，篩選出有偵查價值的幾件線索進(jìn)行初核，基本都發(fā)現(xiàn)存在各種各樣的問題，但距離立案偵查的標(biāo)準(zhǔn)尚遠(yuǎn)，要么是村級賬目管理混亂，無法對一些違規(guī)資金的去向進(jìn)行判斷；要么是村務(wù)不公開，未向群眾解釋清楚，一些不必要的小事引起群眾的誤解。

（二）集體訪、越級訪逐年上升

許多信訪苗頭在上訪之前屬于個別問題，在當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府、基層紀(jì)檢部門反映提出訴求后，沒有得到及時答復(fù)和解決，群眾就會采取聯(lián)合集中方式形成集體信訪。目前群眾對基層政府、基層組織存在不信任的心理或其它的原因，如果訴求在基層政府、組織沒有得到及時解決，就會寄希望在檢察機(jī)關(guān)或上級主管部門等。另外，許多上訪人員“信上不信下”，不信任當(dāng)?shù)卣拖嚓P(guān)職能部門，遇到問題直接越級上訪，企圖通過上級給地方施加壓力，達(dá)到早日解決問題的目的，甚至有部分上訪人認(rèn)為人多力量大、影響大，可以引起領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，遂組織多人到上級部門纏訪。新安縣產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)厥山村劉保文等人信訪案，本已有縣紀(jì)檢委牽頭成立聯(lián)合調(diào)查組進(jìn)行調(diào)查處理，在調(diào)查過程中，為引起領(lǐng)導(dǎo)重視，解決其訴求，劉保文等人組織多人到河南省人民檢察院、河南省高級人民法院采用打橫幅、圍堵大門等方式進(jìn)行上訪，給上級院的工作增加了不必要的負(fù)擔(dān)，也給新安縣人民檢察院的形象帶來了一些負(fù)面影響。

（三）信訪內(nèi)容多樣，其中反映基層干部職務(wù)犯罪問題居多

既有不服檢察機(jī)關(guān)處理決定、反映檢察機(jī)關(guān)違法違規(guī)和檢察人員違紀(jì)違法的涉檢信訪案件，也有不服公安機(jī)關(guān)處理決定、不服法院判決裁定，請求檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的刑事、民事申訴；既有反映國家工作人員涉嫌職務(wù)犯罪的控告舉報、也有對檢察機(jī)關(guān)工作提出的建議、批評、表揚、獻(xiàn)計獻(xiàn)策等；既有正在訴訟程序中的案件，也有已經(jīng)窮盡司法程序，當(dāng)事人仍要討“說法”的信訪訴求；既有實體問題，也有程序問題；既有事實認(rèn)定，也有法律適用。涉農(nóng)信訪問題內(nèi)容上呈現(xiàn)多樣化，大致可分為三類，一是舉報基層干部職務(wù)犯罪問題。二是涉法涉訴問題，不服檢察機(jī)關(guān)處理決定、不服法院裁定、判決、不服公安機(jī)關(guān)處理決定的。三是反映檢察機(jī)關(guān)管轄范圍外的問題等。從這三類訴求來看，反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部的職務(wù)犯罪問題占首位，占近三年來涉農(nóng)信訪問題總量的60%左右。

二、涉農(nóng)檢察信訪問題的原因分析

（一）基層政府及其工作人員工作對法律、法規(guī)理解不透，宣傳講解不到位，基層信訪工作基礎(chǔ)不牢

一是法律、法規(guī)、政策宣傳不到位，導(dǎo)致農(nóng)村群眾對政府決策和基層干部工作認(rèn)識存在誤區(qū)而導(dǎo)致信訪問題發(fā)生。很多上訪者到檢察機(jī)關(guān)反映問題后是聽了相關(guān)解釋后主動離去的，但基層政府、組織，在給群眾宣傳講解法律、法規(guī)、政策的時候，其本身就沒有能很好的掌握理解相關(guān)內(nèi)容，導(dǎo)致宣傳講解效果大打折扣，甚至適得其反。二是依法行政不到位，部分基層干部在行使職權(quán)時工作方法簡單、粗暴，工作不透明，群眾的知情權(quán)沒有得到落實。不少基層干部貪圖錢財，利用手中的權(quán)利為自己謀取私利，損害群眾利益，從而導(dǎo)致信訪問題的發(fā)生。三是基層信訪工作不牢固，由于基層專業(yè)信訪工作人員較少，對基層信訪工作認(rèn)識不足，主動性不強(qiáng)，責(zé)任意識淡薄，對群眾的訴求相互推諉甚至置之不理，致使本應(yīng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村一級解決的鄰里糾紛等民間矛盾拖成大問題。

魯棒性的分析可以用零極點圖來描述，通過零極點的位置變化來說明系統(tǒng)的魯棒穩(wěn)定性。零極點圖可以由20-sim中Frequency Domain Toolbox的Model Linearization工具直接得到[11]，如圖8所示，選擇輸入輸出變量后即可得到如圖所示的界面，選擇相應(yīng)的選項即可得到相應(yīng)的傳遞函數(shù)、零極點等，同時也可以直接畫出Bode圖、Nyquist圖、零極點圖等，從而使得系統(tǒng)的分析更加方便簡潔。

（二）檢察機(jī)關(guān)自身也存在問題

基層檢察院往往都存在工作任務(wù)繁重、人員配備不到位等問題，檢察業(yè)務(wù)熟練、年輕力強(qiáng)的干警一般都配備到了反貪、反瀆、公訴、偵監(jiān)等重要業(yè)務(wù)科室，控申部門要么配備一些剛參加工作的年輕同志，要么配備一些快要退休的老同志，而這些同志要么是檢察業(yè)務(wù)不熟練，要么是工作積極性不高，在接待群眾來訪時說理不夠或者態(tài)度冷漠，使部分群眾對檢察機(jī)關(guān)的處理決定產(chǎn)生懷疑或誤解，也會導(dǎo)致涉農(nóng)檢察信訪問題的發(fā)生。

（三）法律體系不完善也是造成涉農(nóng)信訪問題發(fā)生的客觀原因

我國現(xiàn)處于社會轉(zhuǎn)型期，社會主義法律體系處在逐漸完善的過程，部分法律、法規(guī)之間，法律、法規(guī)與農(nóng)村風(fēng)俗習(xí)慣之間存在客觀沖突，政府行政部門、司法部門在適用法律、法規(guī)時難于做到統(tǒng)一、客觀，這種情況也是涉農(nóng)信訪問題發(fā)生的客觀原因。例如，《農(nóng)村土地承包法》對農(nóng)村出嫁女有關(guān)土地承包流轉(zhuǎn)、期限等的規(guī)定和農(nóng)村習(xí)俗就存在相當(dāng)大的差異，由此導(dǎo)致當(dāng)事人不服法院裁定、判決而到檢察機(jī)關(guān)上訪要求抗訴的案例就有不少。

（四）信訪工作體制不完善

信訪責(zé)任界限混淆。一些本應(yīng)由司法機(jī)關(guān)解決的事情，變?yōu)樾姓苯痈深A(yù)，存在以信訪代訴訟、以行政代司法解決的現(xiàn)象，留下了矛盾隱患。在實際工作中有些群眾要求解決的問題，通過正當(dāng)途徑得不到解決或不能及時解決，他們一旦上訪，有關(guān)部門立刻特事特辦，很快得到了解決，這就對群眾產(chǎn)生一定的誤導(dǎo)作用。此外，對非正常信訪打擊力度不足也在一定程度上助長了亂信訪的不良風(fēng)氣。

三、當(dāng)前涉農(nóng)信訪工作的對策

(一)檢察機(jī)關(guān)要切實轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，加強(qiáng)隊伍建設(shè)，提高自身素質(zhì)，調(diào)整控申部門人員結(jié)構(gòu)

法律或政策要依靠人來實施，執(zhí)法者的執(zhí)法理念素養(yǎng)、執(zhí)法水平的高低直接影響著法律實施的效果，關(guān)系著人民群眾的切身利益。檢察機(jī)關(guān)要轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，提高執(zhí)法水平，增強(qiáng)自身的法律監(jiān)督能力和化解社會矛盾能力。新刑事訴訟法、新民事訴訟法頒布以后，控申部門的業(yè)務(wù)量明顯增大，對控申干警的業(yè)務(wù)水平的要求也越來越高，在這種形式下，各級檢察院特別是基層院，要組織干警對新法進(jìn)行深入的學(xué)習(xí)研究，確保能夠順利有序的開展新業(yè)務(wù)。同時，要將責(zé)任心強(qiáng)、對群眾工作有經(jīng)驗的干警調(diào)整到控申部門，確保在接待群眾來訪時，熱情冷靜、不急不躁。

（二）建立處理涉農(nóng)信訪長效機(jī)制，加強(qiáng)源頭治理

依法處理好群眾所反映的問題，從根本上解決涉農(nóng)信訪問題，必須堅持標(biāo)本兼治，建立源頭治理的長效機(jī)制。一是建立預(yù)防、處置涉農(nóng)信訪問題聯(lián)動機(jī)制，樹立全院涉檢信訪、涉農(nóng)信訪“一盤棋”思想，把預(yù)防和處置涉檢信訪的責(zé)任分解到檢察辦案的各環(huán)節(jié)，業(yè)務(wù)部門在辦案中要融入釋法說理內(nèi)容，促使全體辦案人員將辦案工作與矛盾化解相結(jié)合，力爭做到“案結(jié)事了”，最大程度的避免在檢察環(huán)節(jié)出現(xiàn)涉農(nóng)信訪案件的發(fā)生。二是貫徹落實“首辦責(zé)任制”將群眾反映的問題解決在基層，解決在首辦環(huán)節(jié)。在處理涉農(nóng)信訪案件時要落實責(zé)任倒查制度，調(diào)動辦案人員的積極性和責(zé)任感，加快辦案進(jìn)度，加快答復(fù)和回復(fù)速度，更加有利于做好息訴和罷訪工作，既可解決群眾訴求，又可樹立檢察機(jī)關(guān)的良好社會形象。

(三)充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)兩項自偵職能，加大對農(nóng)村基層工作人員職務(wù)犯罪的懲治力度

一是依法打擊涉農(nóng)職務(wù)犯罪，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造廉潔高效的政務(wù)環(huán)境。檢察機(jī)關(guān)要充分發(fā)揮職務(wù)犯罪偵查職能，認(rèn)真查處國家工作人員利用職務(wù)之便破壞改革發(fā)展、影響農(nóng)村穩(wěn)定和侵害農(nóng)民利益的職務(wù)犯罪案件以及國家機(jī)關(guān)工作人員因失職、瀆職造成農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民重大經(jīng)濟(jì)損失的違法犯罪案件。依法查辦危害農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的職務(wù)犯罪，保障國家投資安全和農(nóng)村建設(shè)順利進(jìn)行。嚴(yán)肅查辦農(nóng)村交通設(shè)施、水利工程、能源、電網(wǎng)改造等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中出現(xiàn)的貪污賄賂犯罪。堅決查辦國家工作人員在礦山開發(fā)、土地征用、拆遷安置補(bǔ)償中受賄行賄、虛報冒領(lǐng)，以及利用農(nóng)業(yè)開發(fā)和農(nóng)村建設(shè)項目審批權(quán)、資金劃撥管理權(quán)吃拿卡要、索賄受賄的犯罪。依法查辦貪污、挪用國家支農(nóng)專項資金和政策補(bǔ)償資金的犯罪，以及農(nóng)村基層組織人員在從事行政管理工作過程中的貪污、賄賂、挪用犯罪，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展順利進(jìn)行。二是積極貫徹施行寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策。檢察機(jī)關(guān)要密切結(jié)合寬嚴(yán)相濟(jì)刑事司法政策，更好地化解農(nóng)村社會矛盾。在履行批捕和公訴職能中做到既依法、準(zhǔn)確、有力地打擊嚴(yán)重刑事犯罪，又要區(qū)別對待，做到堅持嚴(yán)格執(zhí)行法律與執(zhí)行寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的有機(jī)統(tǒng)一，該嚴(yán)則嚴(yán)，當(dāng)寬則寬，寬嚴(yán)互補(bǔ)。

(四)加強(qiáng)和重視普法宣傳工作，營造和諧社會氛圍

檢察機(jī)關(guān)要切實履行起維護(hù)公平正義的社會責(zé)任，一方面，通過辦理職務(wù)犯罪案件，以案說法、以案說理，警示和教育國家工作人員依法履行自己的職權(quán)，增強(qiáng)執(zhí)政為民的意識。另一方面，通過廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)短信等多種途徑，采用廣大農(nóng)民群眾喜聞樂見的方式，宣傳有關(guān)法律、法規(guī)及信訪知識，使群眾明白怎樣行使信訪權(quán)利、到何處行使信訪權(quán)利等問題，引導(dǎo)群眾合理、合法表達(dá)訴求。

(五)建立與基層群眾自治組織的聯(lián)動機(jī)制，延伸檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督、服務(wù)觸角

基層群眾自治組織是由村民通過民主的形式組織起來，進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)，共同處理本村各項事務(wù)的自治組織，有些村民選舉村干部是出于公心，選出好干部為村里辦實事；有些村民選舉村干部卻是為了讓其代表自己的聲音，從中得到一定利益，這就導(dǎo)致了基層村干部的素質(zhì)參差不齊，在處理村務(wù)的過程中，有人出于公心，有人出于私心，村務(wù)不公開、村賬管理混亂也就成了常事，直接導(dǎo)致群眾產(chǎn)生矛盾或誤解，引發(fā)了信訪苗頭。因此，檢察機(jī)關(guān)與基層群眾自治組織建立聯(lián)動機(jī)制，實現(xiàn)檢力下沉，將檢察工作延伸到最基層，深入到群眾身邊和生產(chǎn)生活中，方便群眾控告、申訴和舉報，也應(yīng)作為當(dāng)前一項重要工作來進(jìn)行。以該院為例，于2013年建立了《檢察信訪聯(lián)絡(luò)員制度》，在全縣11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、2個產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)設(shè)立檢察信訪聯(lián)絡(luò)站，聘任綜治辦主任（或信訪辦主任）擔(dān)任聯(lián)絡(luò)站站長，從全縣296個行政村、6個居委會中選聘民調(diào)專干（或監(jiān)委會主任）擔(dān)任檢察信訪聯(lián)絡(luò)員，充分發(fā)揮基層信訪骨干信訪業(yè)務(wù)精通、維穩(wěn)經(jīng)驗豐富、地緣熟人脈廣、信息掌握及時的優(yōu)勢，互補(bǔ)檢察機(jī)關(guān)控申信訪工作人員少、經(jīng)驗不足、信息不靈等方面的短板。通過該制度的實施，切實化解了幾起棘手的信訪案件，并從中查辦了兩起村干部職務(wù)犯罪案件，社會效果良好。

(六)積極與其他相關(guān)部門聯(lián)系，調(diào)動社會各界力量共同化解矛盾

化解農(nóng)村社會矛盾，處理涉農(nóng)信訪問題是需要全社會共同努力才能解決好的重大問題。立法機(jī)關(guān)要建立、完善科學(xué)的社會主義法治體系，使公民和組織有法可依；政府部門和司法機(jī)關(guān)在處理涉農(nóng)信訪工作中要起主導(dǎo)作用，引導(dǎo)群眾合理表達(dá)訴求，為群眾排憂解難，做到依法行政、執(zhí)法為民；人民群眾和其他社會組織要加強(qiáng)主人翁意識，積極參與社會管理，依法履行義務(wù)，正確的行使權(quán)利，為全社會的和諧穩(wěn)定貢獻(xiàn)自己的力量。

*河南省洛陽市新安縣人民檢察院［471800］