馬承祖（江西省司法廳廳長）

法治江西建設(shè)調(diào)研報告

馬承祖（江西省司法廳廳長）

一、當(dāng)前法治江西建設(shè)存在的主要問題

（一）地方立法還不能完全適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。改革開放以來，江西省加快了地方立法步伐。截止2014年上半年，共制定地方性法規(guī)239件、修改211件次、批準(zhǔn)137件次。截至目前，我省現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)229件，總體實現(xiàn)了有法可依，但仍存在一些不能完全適應(yīng)的方面：

1、一些重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)立法滯后，存在盲點。這種現(xiàn)象，在經(jīng)濟、政治、社會、文化、生態(tài)和民生領(lǐng)域都有不同程度體現(xiàn)，特別是在政府投資、商貿(mào)流通、能源資源和公共服務(wù)特許經(jīng)營、生態(tài)環(huán)境保護治理、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以及互聯(lián)網(wǎng)、流動人口、特殊人群管理等方面較為突出。如在商貿(mào)流通領(lǐng)域，目前國家層面的法律法規(guī)規(guī)章46部，而省級層面尚無1部地方性法規(guī)或政府規(guī)章；再生資源回收、典當(dāng)、融資租賃、電子商務(wù)、零供關(guān)系等行業(yè)，基本處于無法可依的境地。

2、部門立法的痕跡揮之不去，立法沖突難以免除。這是政府部門主導(dǎo)立法的必然結(jié)果。據(jù)統(tǒng)計，省十一屆人大常委會共制定修改法規(guī)49件，其中由政府部門提出40件，占81.63%，由人大專門委員會或工作機構(gòu)、人民團體和人大代表提出分別為6件、1件、2件，占12.24%、2.04%、4.08%；由政府部門起草的占85%以上。政府部門主導(dǎo)立法，為部門利益法制化打開了方便之門，埋下了多頭執(zhí)法、選擇性執(zhí)法、釣魚執(zhí)法的隱患，影響了法制的統(tǒng)一和執(zhí)法的效率。

3、有的立法時效性、針對性不強，地方特色不夠鮮明。一方面，由于廢、改、立跟進不及時，導(dǎo)致有的地方性法規(guī)與國家新規(guī)不一致、與現(xiàn)實發(fā)展脫節(jié)。如《江西省涉案物品價格鑒證管理條例》頒布于2003年，11年未做修訂。另一方面，有的地方立法與省情結(jié)合不緊，照抄照搬上位法，管用的條款不多，操作性不強。特別是在實施生態(tài)立省、旅游強省戰(zhàn)略中，地方立法的引領(lǐng)作用沒有充分體現(xiàn)。

（二）行政權(quán)力運行離法治政府的要求還有較大差距：

1、行政決策不夠科學(xué)透明。尚未形成完整、便捷、有效的民意溝通渠道和科學(xué)、嚴(yán)密的程序體系。一是對“重大行政決策”沒有明確的界定，一些行政決策是否為重大決策往往取決于主觀判斷，使得一些本該按照重大行政決策程序作出的決策可能沒有按規(guī)定實施。二是一些決策程序缺乏落實的細化標(biāo)準(zhǔn)，履行決策程序變成走形式，如通過媒體簡單公示，收集幾條意見則走完“公眾參與”程序；因“風(fēng)險評估”被否決的重大行政決策案例也很少。三是落實重大行政決策程序的監(jiān)督制約機制不完善，一些決策程序?qū)嵤┑淖杂啥却?，決策中更多體現(xiàn)的是領(lǐng)導(dǎo)意志，人治色彩依然很濃，形成換一任領(lǐng)導(dǎo)變一次規(guī)劃。

2、行政執(zhí)法不夠規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)。一是依法行政意識有待提高。有的領(lǐng)導(dǎo)對法治認(rèn)識不高。以政府和部門聘請法律顧問為例，目前，全省設(shè)區(qū)市一級政府聘請法律顧問比例較高，也只有54.5%；政府組成部門聘請法律顧問的僅有16.7%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府聘請法律顧問的僅有10%。二是行政執(zhí)法機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變不到位，對市場和社會介入過多，承擔(dān)了過多不該承擔(dān)的職能，導(dǎo)致行政執(zhí)法缺乏權(quán)威性。如在環(huán)保執(zhí)法方面，一些地方政府出于發(fā)展經(jīng)濟的需要，大搞地方保護主義，對環(huán)境污染事件能保則保，甚至對于一些嚴(yán)重污染只是罰款了事。三是行政執(zhí)法權(quán)力橫向過于分散、縱向職責(zé)界定不清，多層執(zhí)法、交叉執(zhí)法現(xiàn)象比較嚴(yán)重，影響了行政執(zhí)法的效率。目前，省級行政執(zhí)法主體108個，市級平均74個，縣級（含鄉(xiāng)鎮(zhèn)）64個。這種建立在行政區(qū)劃之上、各個部門分而治之的做法，缺乏必要的統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)溝通，不但容易形成多級執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法的問題，而且在應(yīng)對跨區(qū)域、跨部門事件時顯得無能為力。以廬山為例，對廬山的管理，曾經(jīng)同時分別歸屬于廬山管理局、廬山自然保護區(qū)、廬山墾殖場，以及九江市的星子縣、廬山區(qū)、九江縣等的六個機構(gòu)或地方政府，可謂是“一山六治”，但對破壞景區(qū)風(fēng)景資源的行為，誰都束手無策。四是行政執(zhí)法程序隨意性大，存在“重實體、輕程序”現(xiàn)象。一些執(zhí)法人員認(rèn)為主要結(jié)果正確，就不管過程是否合法，程序意識淡薄，忽視行政權(quán)力的規(guī)范運作。行政許可方面，往往忽視了許可的期限、受理、送達的規(guī)定，按老一套辦事的多，尤其是項目建設(shè)中規(guī)避審查程序，“先斬后奏”的現(xiàn)象比較突出，造成違法建設(shè)、重復(fù)建設(shè)。五是行政執(zhí)法行為不規(guī)范、方式簡單粗暴。一些行政執(zhí)法人員與管理相對人缺乏交流溝通，互相戒備排斥，甚至對立對抗；有的執(zhí)法人員為了創(chuàng)收而辦案，為了完成案件數(shù)而辦案，在執(zhí)法過程中以罰代“法”；城管與市民沖突屢禁不絕等執(zhí)法不文明、不規(guī)范的現(xiàn)象時有發(fā)生。六是行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制不健全，造成涉嫌犯罪的行政行為沒有得到相應(yīng)的法律制裁。七是行政執(zhí)法責(zé)任制不落實，監(jiān)督乏力，追責(zé)不嚴(yán)，導(dǎo)致不作為、亂作為，選擇性執(zhí)法、象征性執(zhí)法、突擊性執(zhí)法、表演性執(zhí)法等現(xiàn)象時有發(fā)生。

（三）公眾的法律自覺尚未完全喚醒：

1、領(lǐng)導(dǎo)干部和公職人員的示范作用發(fā)揮不夠。一方面，有的領(lǐng)導(dǎo)干部和公職人員，在做決策、干工作的過程中往往按照領(lǐng)導(dǎo)意愿辦事，忽略了法律規(guī)定，或者即使有依法辦事的想法，但在傳統(tǒng)思維模式影響下也是首先下級服從上級，爾后服從法律，權(quán)力和法律、人情和法律的權(quán)衡中往往選擇前者。另一方面，領(lǐng)導(dǎo)干部和公職人員用法治思維和法治方式處理問題的能力不足。

2、公眾法律素質(zhì)亟待提高。有的人在自身合法權(quán)利被侵害時，不能正確反映訴求，不懂得運用法律武器維權(quán)；或畏于權(quán)勢，忍氣吞聲；要么置法律而不顧，“以暴制暴”，喜歡采取越級上訪、聚眾鬧事、圍堵政府機關(guān)來解決問題，導(dǎo)致違法犯罪。

二、問題產(chǎn)生的原因分析

（一）封建思想影響。儒家“人治”思想左右人的思想和行為，形成“人情社會”現(xiàn)狀。人們熱衷于建立錯綜復(fù)雜的裙帶關(guān)系，有事不是去找法律，而是去找關(guān)系找路子，人際關(guān)系往往比法律來得更有效果。

（二）立法體系缺陷?！耙舜植灰思殹钡牧⒎ㄓ^念整體制約了立法質(zhì)量的提高，進而損害法律的權(quán)威和統(tǒng)一。立法選項、起草、審議、調(diào)研、質(zhì)量評價、清理和備案審查等機制的不完善，導(dǎo)致人大及其常委會在立法中的主導(dǎo)作用發(fā)揮不夠。群眾參與立法難，導(dǎo)致法規(guī)執(zhí)行的社會基礎(chǔ)不牢。

（三）監(jiān)督制約乏力。領(lǐng)導(dǎo)干部、公職人員帶頭示范不夠，法律不如紅頭文件、紅頭文件不如領(lǐng)導(dǎo)批示，以言代法、以權(quán)壓法現(xiàn)象難以避免。人大對“一府兩院”的監(jiān)督，由于缺乏相應(yīng)資源和程序保障，難以實施。權(quán)力封閉運行，社會監(jiān)督難以奏效。內(nèi)部監(jiān)督實際上是同體監(jiān)督，流于形式，以罰代法、徇私枉法難以得到有效遏制和糾正。

（四）普法實效較差。普法形式不靈活，運用網(wǎng)絡(luò)、移動通訊、微博、微信、微電影等新載體，開展普法宣傳的作用發(fā)揮不理想。普法內(nèi)容沒接地氣，重灌輸輕理解，用漫畫、故事、文藝節(jié)目等方式和群眾化語言以案釋法少。統(tǒng)籌謀劃不系統(tǒng)，未將普法教育與經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明建設(shè)統(tǒng)籌考慮，頂層設(shè)計。普法力量沒整合，社會力量參與普法的機制未落實，考核評價指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)。

（五）法治基礎(chǔ)薄弱。政府法制力量薄弱，目前江西省、市、縣政府法制機構(gòu)人員分別為40人、10人、3人左右，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級未設(shè)法制機構(gòu)；公職人員和執(zhí)法人員中法學(xué)人才匱乏。行政執(zhí)法隊伍不健全，如全省共有文化市場經(jīng)營場所（機構(gòu)）1.1萬余家，執(zhí)法編制為852人，實際在崗762人，人均管理15家。公共法律服務(wù)體系不完善，法律服務(wù)未納入《江西省基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》，全省3000余名執(zhí)業(yè)律師中，80%以上集聚在設(shè)區(qū)市城區(qū)，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)和偏遠村莊存在盲點。

三、推進法治江西建設(shè)的對策措施

（一）注重培育全社會的法治信仰。培育公民現(xiàn)代法治觀，在全省上下樹立法治信仰，形成學(xué)法尊法守法用法的濃厚法治氛圍，是法治江西建設(shè)的先導(dǎo)性工程。一要完善普法機制。建立普法教育工作小組成員單位年度述職報告制度，健全考核評價機制，調(diào)動各方面的積極性和主動性。加大法治宣傳的投入，按照人均0.8～1元的標(biāo)準(zhǔn)落實各地年度普法教育經(jīng)費，并落實相應(yīng)專項經(jīng)費，保證普法工作順利開展。二要創(chuàng)新普法形式。要強化法治文化陣地建設(shè)，進一步提高“普法講師團”的層次，拓展“法律六進”的廣度和深度，發(fā)揮法制學(xué)校、法律圖書室、電視、廣播、墻報、標(biāo)語的作用，用群眾喜聞樂見的方式把法律知識送到千家萬戶。三要增強普法實效。要強化法治理念。特別要注重學(xué)生群體，把法律知識納入課堂教育范疇，從小學(xué)到大學(xué)都開設(shè)相應(yīng)的法治課程，從娃娃抓起，讓法治理念從小就根植于心中，進而帶動全社會樹立法治理念。對公務(wù)人員，尤其是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部要強化依法決策、依法管理、依法行政的規(guī)則意識。對農(nóng)村群眾，要結(jié)合實際，注重強化使用土地、森林、水資源方面的法律規(guī)則意識。要把規(guī)則意識貫穿執(zhí)法司法全過程，執(zhí)法司法活動按規(guī)矩辦事，不敢逾越規(guī)矩而謀求非法利益。要通過倡導(dǎo)法律的精神、原則和規(guī)定，讓人們明白法律的尺度和法律的底線。

（二）深入推進法治政府建設(shè)。行政部門是多數(shù)法律、絕大部分地方性法規(guī)和所有行政法規(guī)、規(guī)章的執(zhí)行主體，社會影響力大、覆蓋面廣、群眾體驗最深刻。所以，必須把推進法治政府建設(shè)，作為法治江西建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)來抓。一要推動各級領(lǐng)導(dǎo)依法決策。要注重培育法治思維，把已經(jīng)習(xí)慣的行政思維、領(lǐng)導(dǎo)思維、管理思維轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ嗡季S，把已經(jīng)習(xí)慣的重長官意志、重行政效率、重權(quán)力行使轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ畏绞?，打牢各級領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政和管理社會的基本功。二要合理界定權(quán)責(zé)邊界。通過立法的方式合理劃分各級政府的行政權(quán)力，合理劃分政府與職能部門的權(quán)力，使各級各部門各司其職，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使執(zhí)法權(quán)。特別是要夯實鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，理順站、所、辦與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、上級主管部門的管理職能，最大程度賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法管理本級行政事務(wù)的權(quán)力。三要強化權(quán)力運行的監(jiān)督制約。開展行政首長行政訴訟應(yīng)訴試點工作，強化各級領(lǐng)導(dǎo)和行政執(zhí)法人員的法律思維和法治意識。進一步創(chuàng)新政務(wù)公開方式，充分運用現(xiàn)代信息技術(shù)，不斷加大政務(wù)公開力度，主動接受社會各界監(jiān)督。進一步完善人大法律監(jiān)督和政協(xié)民主監(jiān)督機制，加大檢察院的法律監(jiān)督力度，同步健全執(zhí)法責(zé)任制、評議考核制、錯案追究制等，實現(xiàn)權(quán)責(zé)一致，有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法要追究、侵權(quán)必賠償，保障權(quán)力在法律的框架內(nèi)準(zhǔn)確運行。四要加快推進普遍建立法律顧問制度。爭取用3年左右的時間，實現(xiàn)法律顧問制度在全省各級政府及其部門的全覆蓋，彌補政府法律人才稀缺的不足。充分發(fā)揮律師法律顧問的專業(yè)優(yōu)勢，積極服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)決策，促進各級政府依法行政，切實有效防止選擇性執(zhí)法、象征性執(zhí)法、突擊性執(zhí)法、表演性執(zhí)法的發(fā)生。五要切實加強行政執(zhí)法隊伍建設(shè)。提高法律人才在隊伍中的比例，營造依法辦事濃厚氛圍。強化現(xiàn)有隊伍的法律知識培訓(xùn)，不斷提高執(zhí)法人員的法律知識水平，增強法律意識和法制觀念，提高執(zhí)法工作水平，堅持嚴(yán)格執(zhí)法。

（三）積極引導(dǎo)群眾依法表達利益訴求。一要健全完善公正高效的司法體系。按照中央統(tǒng)一部署，深化司法體制改革，探索建立能夠反映司法效率要求的程序制度，切實解決打官司難、執(zhí)行難等問題。讓群眾通過高效快捷的司法服務(wù)，維護自身權(quán)益，提升對法的信賴。二要依法推動信訪制度改革。推進信訪立法，將信訪工作由有章可循變?yōu)橛蟹梢馈＝⑸娣ㄉ嬖V信訪問題導(dǎo)入機制，依法處理涉法涉訴信訪案件，規(guī)范信訪秩序。深入推進逐級走訪工作，加強網(wǎng)上“陽光信訪”建設(shè)，及時解決群眾合理訴求。三要大力推進公共法律服務(wù)體系建設(shè)。進一步鼓勵和支持規(guī)模律師事務(wù)所、公證處、司法鑒定機構(gòu)等向基層和欠發(fā)達地區(qū)延伸，加強法律志愿服務(wù)者隊伍，把法律服務(wù)領(lǐng)域拓展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村、田間地頭。探索建立縣（市、區(qū)）法律服務(wù)中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）公共法律服務(wù)工作站、村（社區(qū)）公共法律服務(wù)點（窗口）；把“12348”法律援助咨詢專線升級為“公共法律服務(wù)專線”，受理和解決群眾的法律服務(wù)事項。充分發(fā)揮司法所的職能作用，將司法所真正打造成化解矛盾、宣傳法治、服務(wù)群眾的一線綜合平臺，把法律服務(wù)送到群眾身邊。進一步深化法律援助民生工程，積極引導(dǎo)和支持弱勢群體通過正常渠道和程序化解矛盾沖突，依法維護自身合法權(quán)益。

（四）著力完善法律實施監(jiān)督體系。一要加強人大監(jiān)督。各級人大要把執(zhí)法檢查監(jiān)督和工作監(jiān)督結(jié)合起來，把對事的監(jiān)督和對人的監(jiān)督結(jié)合起來，采取詢問、質(zhì)詢、組織調(diào)查等方式進行監(jiān)督，把監(jiān)督權(quán)與人事任免權(quán)掛鉤，切實增強監(jiān)督力度。二要加強檢察機關(guān)的法律監(jiān)督。要把法律監(jiān)督的觸角延伸到基層，實現(xiàn)檢察工作重心下移，在接受群眾舉報、控告、申訴，接待群眾來訪中受理、發(fā)現(xiàn)執(zhí)法不嚴(yán)、司法不公問題，對訴訟中的違法問題依法進行法律監(jiān)督，促進依法行政和公正司法。三要加強新聞輿論監(jiān)督。既要保障輿論監(jiān)督權(quán)力的有效行使，減少各種非法干預(yù)，打擊各種報復(fù)行為，維護監(jiān)督者的合法權(quán)益；又要規(guī)范輿論監(jiān)督行為，平衡輿論監(jiān)督權(quán)與公民人格權(quán)以及國家行政權(quán)、司法權(quán)的關(guān)系，掌握好輿論權(quán)的分寸，防止輿論權(quán)的過渡使用而妨害執(zhí)法、司法活動以及侵犯他人合法權(quán)益的行為。

（五）大力提高地方立法質(zhì)量。一要建立立法選項論證制度。加強人大及其常委會在地方立法中的主導(dǎo)地位，及時對地方性法規(guī)和規(guī)章進行梳理和清理，及時廢止阻礙深化改革的法規(guī)、規(guī)章。建立立法項目公開征集機制，采取向政府部門征集、向社會公開征集、通過人大代表建議和政協(xié)委員征集、向法律專家學(xué)者征集相結(jié)合的方式征集立法項目，做到開門立法。具體草案應(yīng)由人大代表或?qū)ｉT委員會起草，或者委托有關(guān)社會組織、團體起草，最終由人大決定。二要擴大立法公開范圍。要進一步提高立法工作的透明度，完善群眾參與立法機制，建立健全草案登報征求意見制度、公民旁聽草案審議制度、新聞媒體公開草案審議情況制度、立法聽證會制度，方便群眾更好地參與立法工作，從而使法規(guī)更好地體現(xiàn)群眾意志。三要健全立法審查機制。嚴(yán)格執(zhí)行立法的規(guī)定，強化人大法制委員會的審議、審查職能，強化人大代表（或委員）的審議、表決職能，細化法律條文。四要完善立法評估體系。建立健全法規(guī)制度提交通過前評估機制，廣泛聽取各方面意見，使立法更為周全；建立健全法規(guī)制度施行績效評估機制，積極回應(yīng)社會關(guān)切，及時發(fā)現(xiàn)、填補存在的缺陷，更好地發(fā)揮立法在表達、平衡、調(diào)整社會利益方面的積極作用。五要彰顯立法地方特色。善于聚焦深化改革前沿，緊扣發(fā)展升級主題、轉(zhuǎn)型升級主線，發(fā)揮立法的引領(lǐng)作用，將全省在推進新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，加強環(huán)境、資源的開發(fā)、利用、治理和保護，建設(shè)文化、旅游強省，完善公共服務(wù)體系等方面的成熟政策措施定型、固化，上升為全省人民的統(tǒng)一意志，把發(fā)展升級導(dǎo)入法治化軌道，讓改革紅利持續(xù)加速釋放。

（六）全面落實《法治江西建設(shè)規(guī)劃綱要（2014-2020年）》。一要完善組織領(lǐng)導(dǎo)體系。要加快各級法治建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦事機構(gòu)的建設(shè)步伐，建立專職工作部門，確定相應(yīng)的級格。二要加大理論研究力度。建立法治江西建設(shè)項目研究規(guī)劃，將法治江西建設(shè)中涉及到的重大理論問題和重要工作方案納入研究規(guī)劃之中，組織專家學(xué)者進行專門研究，提出解決辦法，切實發(fā)揮理論研究在法治江西建設(shè)中的引領(lǐng)和支撐作用。三要構(gòu)建評估指標(biāo)體系。在國際貿(mào)易和外商投資等領(lǐng)域率先開展法治評估探索和試點，由淺入深、由易到難，逐步擴展到征地拆遷、環(huán)境保護等政府行為的各方面，科學(xué)構(gòu)建并逐步完善法治江西建設(shè)的評估指數(shù)及評估體系。四要健全社會評價機制。建立法治江西建設(shè)觀察評議制度，建立一支以人大代表、政協(xié)委員、人民陪審員、人民調(diào)解員、社工人員為主體的法治觀察員隊伍，形成一套觀察測評機制，對各地、各單位、各部門推進《綱要》分工任務(wù)和年度重點工作的情況，定期發(fā)布觀察測評報告，并將其作為考核的主要依據(jù)。

（責(zé)任編輯 趙海鷗）