徐永偉（江蘇省司法廳研究室）

對建立矛盾糾紛調處綜合機制的幾點思考

徐永偉（江蘇省司法廳研究室）

我國正處于全面深化改革的關鍵時期，為應對社會矛盾多發(fā)多樣的狀況，黨的十八屆三中全會提出了創(chuàng)新有效預防和化解社會矛盾體制、建立調處化解矛盾糾紛綜合機制的新觀點新要求新部署。我們要認真學習、深刻領會、貫徹落實全會精神，加快創(chuàng)新建立社會矛盾糾紛調處綜合機制。

一、 充分認識創(chuàng)新建立矛盾糾紛調處綜合機制的意義

適應社會矛盾日益多樣化與復雜化的需求，創(chuàng)新建立矛盾糾紛調處綜合機制，必須充分認識人民調解的基礎地位和功能優(yōu)勢，以人民調解為基礎，完善人民調解、行政調解、司法調解聯(lián)動工作體系，體現(xiàn)矛盾糾紛調處的群眾工作屬性，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾，努力在矛盾糾紛調處中實現(xiàn)基層群眾自治、社會自我調節(jié)與政府治理的良性互動，提升社會治理成效，就地依法高效化解矛盾糾紛，最大限度增加和諧因素，維護社會公平正義，推進法治中國、平安中國建設，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序。

（一）創(chuàng)新建立矛盾糾紛調處綜合機制，是貫徹落實十八屆三中、四中全會精神的具體行動。十八屆三中全會明確要求完善人民調解、行政調解、司法調解聯(lián)動工作體系，建立調處化解矛盾糾紛綜合機制。十八屆四中全會提出，健全依法維權和化解糾紛機制，建立健全社會矛盾預警機制。這就要求我們在總結以前社會矛盾糾紛調處化解做法經驗的基礎上，根據(jù)當前我國社會矛盾糾紛的特點和規(guī)律，以最大限度增加和諧因素、維護社會公平正義為追求，加快建立科學高效的多元化矛盾糾紛調處工作體系，大膽探索創(chuàng)新建立調處化解矛盾糾紛綜合機制，使群眾問題能反映、矛盾能化解、權益有保障，解決好人民群眾最關心最直接最現(xiàn)實的利益問題，以更好地維護改革發(fā)展穩(wěn)定的大局，維護人民群眾的合法權益。

（二）創(chuàng)新建立矛盾糾紛調處綜合機制，是建設法治中國、平安中國的迫切需要。十八屆三中、四中全會明確提出了建設法治中國、平安中國的目標任務，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾，創(chuàng)新建立矛盾糾紛調處綜合機制，既是法治中國、平安中國建設的重要內容，更是推進法治中國、平安中國建設的重要舉措。我們一定要著力構建矛盾糾紛調處綜合機制，認真開展矛盾糾紛排查調處工作，努力化解社會不安定因素，維護社會和諧穩(wěn)定，為建設法治中國、平安中國作出貢獻。

（三）創(chuàng)新建立矛盾糾紛調處綜合機制，是堅持調解為民的必然要求。矛盾糾紛調處工作，是做到群眾家門口的群眾工作，可以說與群眾路線有天然聯(lián)系，調解為民是其本質要求。創(chuàng)新建立矛盾糾紛調處綜合機制，必須緊緊扭住做好群眾工作這條主線，回應新形勢下人民群眾對化解矛盾糾紛的新需求,學習好、堅持好、發(fā)展好 “楓橋經驗”，牢固樹立調解為民理念，鞏固創(chuàng)新發(fā)展大調解、專業(yè)調解等機制，把調解為民貫穿到社會矛盾調處化解工作的各個領域各個環(huán)節(jié)，創(chuàng)新工作機制，優(yōu)化工作流程，創(chuàng)新調解方法，提高群眾路線與法治方式有機結合的預防調解能力，凝聚起預防化解矛盾糾紛的正能量，努力增強其民主性、規(guī)范性、穩(wěn)定性、法治性，依靠群眾就地解決矛盾，為經濟社會發(fā)展、人民安居樂業(yè)營造良好環(huán)境。

（四）創(chuàng)新建立矛盾糾紛調處綜合機制，是創(chuàng)新有效預防和化解社會矛盾體制的重要內容。十八屆三中全會明確要求創(chuàng)新有效預防和化解社會矛盾體制，建立調處化解矛盾糾紛綜合機制。正確處理人民內部矛盾，實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益，既是歷代領導人的一貫要求，也是黨和政府的長期政策。習近平總書記要求：“把可能影響群眾利益和社會穩(wěn)定的問題和矛盾解決在決策之前。對群眾反映強烈的突出問題要通過強化責任、健全制度、落實到人，推動有關方面形成合力，妥善加以解決?！焙\濤同志指出，我們要正視矛盾，找到化解矛盾的正確途徑和有效方法，形成妥善處理矛盾的體制機制。因此，我們要從創(chuàng)新有效預防和化解社會矛盾體制、提高治理矛盾糾紛能力的高度，積極推進建立調處化解矛盾糾紛綜合機制，及時有效地把矛盾糾紛化解在基層和萌芽狀態(tài)，努力實現(xiàn)案結事了人和，促進社會主義和諧社會建設。

二、創(chuàng)新建立健全調處化解矛盾糾紛的綜合機制

在建立健全以人民調解為基礎的矛盾糾紛排查調處網絡的基礎上，適應當前矛盾糾紛的新特點、新變化，還必須創(chuàng)新建立健全社會矛盾糾紛調處的各種機制，如源頭防范、排查預警、分析研判、分類調解、專業(yè)調解、聯(lián)動調解、應急處置、融合調解等機制，從而切實提高矛盾糾紛調處化解工作成效。

（一）源頭防范機制。為避免“決策一出臺、矛盾跟著來”，決策機構和領導干部要正確執(zhí)行黨的方針政策和國家法律法規(guī)，按照十八屆四中全會的要求，健全依法決策機制，建立行政機關內部重大決策合法性審查機制，關心群體疾苦，完善聯(lián)系群眾制度，暢通民意表達渠道；全面推進調解服務公開，落實調解為民幫扶服務措施；建立健全社會穩(wěn)定風險評估機制，充分考慮群眾的承受能力，科學制定政策措施，改進工作作風，維護群眾合法權益，維護社會公平正義。建立健全社會矛盾糾紛防范應對機制，立足抓早、抓小、抓苗頭，預防發(fā)生矛盾糾紛，切實掌握調處工作的主動權,力爭矛盾糾紛在第一時間發(fā)現(xiàn)、第一環(huán)節(jié)化解，實現(xiàn)由事后調處向源頭防范轉變，將矛盾糾紛解決在萌芽狀態(tài)。

（二）排查預警機制。排查的目的是為了預警，做到了分類預警，才能實施主動調處和有效防控。江蘇省司法廳在《關于構建矛盾糾紛排查調處全覆蓋工作體系的意見》中明確，建立健全矛盾糾紛排查預警機制要堅持“信息情報主導”理念，構建以網格化管理為基礎，以各級各類人民調解組織為主體，集信息收集、分析研判、及時化解、實時反饋為一體的調解機制，實現(xiàn)對社會矛盾糾紛全方位、全領域的排查調處?？茖W劃分網格，建立基礎網格單元、責任網格單元、獨立網格單元，加強排查預警基本網絡體系建設。明確各級司法行政機關和人民調解組織的排查預警責任，明確矛盾糾紛信息采集、報送和處理要求，堅持村（社區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、縣（市、區(qū)）日常排查制度，適時組織集中排查、專項排查、重點排查，突出排查熱點問題、重點區(qū)域、特殊對象，努力保持排查調處工作常態(tài)化。健全完善矛盾糾紛分級預警制度，按照矛盾糾紛可能造成的社會影響、危害程度、緊急情況和發(fā)展態(tài)勢等因素，劃分紅、黃、綠三級預警等級分級管控調處。嚴格執(zhí)行矛盾糾紛專報、直報、“零報告”制度，對排查出來的矛盾糾紛信息，在做好調處管控的同時，通過司法行政專網及時報告有關部門，重大復雜矛盾糾紛信息直接向上級司法行政機關報告，努力做到矛盾糾紛隱患早發(fā)現(xiàn)、早預防、早處置。

（三）分析研判機制。加強對矛盾糾紛發(fā)生、發(fā)展以及變化規(guī)律的研究和分析，加強對人民群眾矛盾糾紛調處需求的了解和分析，增強分析研判的針對性、有效性。改進分析研判形式和內容，縮短分析周期，將分析研判的重點放到實時動態(tài)、重大個案及階段性、區(qū)域性重大疑難矛盾糾紛的分析研判上。省市每月研判一次，把握矛盾糾紛的總體態(tài)勢，及時提出工作指導意見。縣區(qū)以下著重進行動態(tài)分析研判，通過對重大疑難矛盾糾紛的個案剖析，總結調處成功的經驗和做法，分析調處不成功的原因，及時為基層調處類似糾紛提出指導意見。各類人民調解組織著重分析日常矛盾糾紛的具體隱患，預測防控隱患的可能發(fā)展態(tài)勢，并及時報告黨委政府和上級司法行政機關。

（四）分類調解機制。適應矛盾糾紛復雜性、多發(fā)性、易變性的特點，把握矛盾糾紛處理的基本規(guī)律，探索建立健全分類調解機制。對多發(fā)性、易激化的矛盾糾紛，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居人民調解委員會要主動深入到困難人群多、矛盾問題多的地方開展排查調處工作，依法、及時、就地化解，確保小糾紛不出村（居），一般糾紛不出鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），促進和諧社區(qū)建設；對物業(yè)管理、征地拆遷、教育醫(yī)療、環(huán)境保護、交通事故、安全生產等發(fā)展類、民生類矛盾糾紛，要發(fā)揮行業(yè)性專業(yè)性人民調解組織的功能優(yōu)勢，力爭糾紛不出本行業(yè)、本單位，防止因調解不及時、不到位而引發(fā)民轉刑案件、群體性事件；對重大復雜矛盾糾紛，要整合各類調解資源，形成調處化解合力，防止重大矛盾糾紛累積、疊加和激化；對互聯(lián)網時代出現(xiàn)的新型矛盾糾紛，要適應當前信息化、新媒體發(fā)展的新形勢、新要求，著力打造新媒體人民調解組織平臺，總結電視調解、視頻調解等做法，積極發(fā)展網絡新媒體人民調解組織，回應大數(shù)據(jù)時代人民群眾對調處工作的新期待，參與社會治理創(chuàng)新。

（五）專業(yè)調解機制。醫(yī)患糾紛、勞動爭議、環(huán)境保護、交通事故等矛盾糾紛法律性、政策性、專業(yè)性較強，需要專業(yè)人員以專業(yè)方法化解。為提升專業(yè)性矛盾糾紛調處工作的規(guī)范化、精細化水平，必須加快形成“專業(yè)性調解組織+專職人民調解員+專業(yè)化的方法手段”化解各類專業(yè)性矛盾糾紛的新格局。如江蘇省為減輕法院、公安機關等部門的受案壓力，從去年以來大力加強派駐制人民調解工作室建設，搭建了有效化解專業(yè)疑難糾紛的新平臺。派駐制人民調解工作室由當?shù)厝嗣裾{解委員會在集中處理矛盾糾紛的相關部門或矛盾糾紛多發(fā)的領域（基層法院、公安派出所等）派駐設立，由司法行政部門主管，相關部門參與業(yè)務指導。工作室主任由所在人民調解委員會主任或副主任擔任，專兼職人民調解員由司法行政部門聘用。駐地部門為工作室提供一定的辦公場所、必要的辦公條件，并協(xié)同司法行政部門一起向財政部門爭取落實工作室的運行經費、聘用專職人民調解員的費用以及辦案補貼。要優(yōu)化專業(yè)調解的工作流程，總結提煉專業(yè)調解方法，不斷創(chuàng)新發(fā)展專業(yè)調解機制。

（六）聯(lián)動調解機制。2013年8月召開的全國人民調解工作會議提出，要緊密結合司法改革，加快構建以人民調解為基礎,人民調解與行政調解、司法調解相互銜接配合的機制。這為建立健全聯(lián)動調解機制指明了方向，也就是要通過各種形式和途徑加強司法行政機關與公安機關、法院以及其他相關部門的協(xié)調配合，有效整合調解資源，形成調解合力，優(yōu)質高效地化解矛盾糾紛。根據(jù)江蘇實踐，應從建立聯(lián)席會議制度、聯(lián)絡員制度、重大糾紛聯(lián)動調解制度和建立共同檢查考核制度等方面加強完善聯(lián)動調解機制，努力形成分工合理、權責明確、優(yōu)勢互補、協(xié)調互動的銜接配合工作體系，切實提高公調對接、訴調對接、檢調對接、訪調對接等聯(lián)動調解工作水平。

（七）應急處置機制。為應對突發(fā)性、群體性事件，提高矛盾糾紛調處的應急處置能力，十分有必要建立健全矛盾糾紛調處的應急處置機制，完善應急預案，在協(xié)助相關部門做好群眾疏導、現(xiàn)場秩序維護等工作的同時，做好矛盾糾紛調處化解工作。應急處置機制的建立完善主要從決策指揮、預案制定、現(xiàn)場穩(wěn)控、應急保障等環(huán)節(jié)入手，確保在突發(fā)性、群體性事件出現(xiàn)后能預判矛盾、及時介入、教育引導、有效調處化解。

（八）融合調解機制。十八屆三中全會強調要運用法治思維和法治方式化解社會矛盾，十八屆四中全會已對全面推進依法治國作出部署。這就要求我們適應熟人社會向法治社會轉型需要，適應矛盾糾紛和當事人的新變化，善于采取法治化、柔性化、個性化、多樣化的形式，通過依法調解、以德服人、以情感人，增強調處工作的公信力、吸引力和感染力，提高調處成功率；這就要求我們在調處工作中法、理、情并重，運用法治思維制訂調處預案，多用法治方式化解矛盾糾紛，善用現(xiàn)代科技手段創(chuàng)新調解方法，做好法治、德治、自治結合文章，切實提高化解矛盾糾紛的能力水平。要在堅持利用“村頭”、“地頭”、“炕頭”等群眾喜聞樂見的上門調解、現(xiàn)場調解等調處方式的同時，注重運用聽證、社會評價、群眾議事、心理調解、聯(lián)合調解等方法開展調處化解工作，從“我說你聽重說服”到“以人為本重服務”。從“講感情”到“講法治”，從重“唱情感戲”、善“打情感牌”到“法理情融合”，從重“案結、事了、人和”到重“和人、了事、結案”，實現(xiàn)源頭預防和事中化解、事后服務相結合，提升安民惠民便民水平。要堅持科技引領、信息主導，充分發(fā)揮現(xiàn)代網絡技術在服務群眾、化解矛盾糾紛中的作用，降低調解成本，節(jié)省當事人的時間和財物開支，大力發(fā)展網絡視頻調解、微博調解、QQ調解、電視調解和電話服務熱線調解等新媒體調解方式，為黨和政府了解民意、體察民情、化解民憂提供新渠道，為群眾實現(xiàn)自我管理、自我服務提供新平臺。積極打造網上調處工作平臺，實現(xiàn)矛盾糾紛發(fā)生數(shù)、調解數(shù)、重大矛盾糾紛信息和調處工作情況實時記錄跟蹤、動態(tài)監(jiān)控、科學監(jiān)管，實現(xiàn)預防調處過程和結果可查詢、可跟蹤、可督辦、可評價，不斷提高化解矛盾、服務群眾的能力水平。

三、加強對創(chuàng)新建立矛盾糾紛調處綜合機制的協(xié)調保障

創(chuàng)新建立矛盾糾紛調處綜合機制，依法及時化解矛盾糾紛，事關社會治理成效，事關人民群眾切身利益，事關社會長治久安，牽涉到方方面面，需要加強組織協(xié)調、政策保障和人才支持。

加強組織協(xié)調。要把社會矛盾糾紛調處工作納入黨政“一把手”工程，有關部門和各類調解組織充分發(fā)揮工作體制機制優(yōu)勢，積極爭取黨委政府的大力支持，推動落實“一崗雙責”制度，把化解矛盾糾紛的責任分解落實到各級黨政領導班子成員身上。黨政主要領導對可能影響本地區(qū)社會穩(wěn)定的重大矛盾和突出問題，親自過問，親自動手包案解決，定期分析研究，及時解決工作中遇到的困難和問題。要把完善人民調解、行政調解、司法調解聯(lián)動工作體系，創(chuàng)新建立矛盾糾紛調處綜合機制，作為社會治安綜合治理考評的重要內容，加大組織、協(xié)調、監(jiān)督、檢查力度，加強檢查督導，嚴格落實責任獎懲。對矛盾糾紛排查及時、調處得力的要表彰獎勵；對領導不重視、排查不深入、調處不力，或對排查發(fā)現(xiàn)的重大矛盾糾紛和問題隱瞞不報，在源頭上制造矛盾糾紛，推諉扯皮，導致發(fā)生嚴重危害社會治安和社會穩(wěn)定重大矛盾糾紛的地方、單位要予以通報批評、警示直至一票否決。加強司法行政部門的指導管理力量，加強協(xié)作配合，推動各部門各單位認真落實部門和單位化解矛盾糾紛的責任制，加大責任制執(zhí)行力度。如江蘇、廣東等地以社會矛盾糾紛調處成功率列入省科學發(fā)展考核評價體系為契機，建立健全社會矛盾糾紛調處工作考評體系，完善績效考核、獎懲機制，切實提高社會矛盾糾紛調處化解工作水平。

加強政策保障。建立健全社會矛盾糾紛調處工作經費財政保障機制。如江蘇省委、省政府和省財政廳已將各類人民調解組織、人民調解工作室、專業(yè)性人民調解組織的業(yè)務經費和工作經費，司法行政機關、人民法院指導人民調解工作經費、聘用專職人民調解員所需經費，人民調解委員會補助經費和人民調解員補貼費用等經費列入財政預算予以保障。目前各地落實到位程度不一，要研究財政保障的長效機制、轉移支付機制和使用管理辦法，確保有錢有人從事社會矛盾糾紛調處工作。探索建立矛盾糾紛化解救助機制。在調處矛盾糾紛中，有時會遇到一方當事人有責任且愿意賠償卻無力支付，而另一方當事人急需使用資金救急的情況；也會遇到雖然于法不能補償，但切實需要補償?shù)那闆r，這時由誰出資及時救急就成了矛盾糾紛能否及時化解的關鍵。因此，有必要通過政府出資、社會捐助等形式設立社會矛盾糾紛化解救助資金，對生活確有困難的當事人予以救助，使其基本生活得到保障，過有尊嚴的生活，以減少社會不和諧不穩(wěn)定因素。社會矛盾糾紛調處工作政策法律性強，要加強實踐總結和理論研究，對社會矛盾糾紛調處工作的機構、人員、人民調解、行政調解、司法調解及其對接、各相關部門的責任以及保障考評獎懲等先行作出政策規(guī)定，待條件成熟時制定社會矛盾糾紛調處工作的地方法規(guī)，為社會矛盾糾紛調處工作提供法制保障，也為全國立法提供基礎性貢獻。

加強人才支持。人才資源是第一資源。新形勢下的社會矛盾糾紛調處工作對調解人員的素質提出了更高的要求，他們既要懂調解業(yè)務，又要懂矛盾糾紛領域的業(yè)務；既要懂法律，又要懂政策，呈現(xiàn)出較高的專業(yè)化要求。為此，要制定調解人才培養(yǎng)規(guī)劃，創(chuàng)新人才建設機制，推進調解隊伍的職業(yè)化、專業(yè)化、正規(guī)化建設。為確保調解人員具有一定的文化、法律和專業(yè)知識，探索建立調解人員準入機制，可在一省范圍內試行調解人員資格考試、考核（對象是政法部門的退休人員及科研院校機構的專業(yè)人才）制度，為矛盾糾紛調處工作儲備人才。加快推進專職人民調解員制度建設，研究制定加強專職人民調解員管理的意見，明確專職人民調解員的工作職責、標準和待遇，做好專職人民調解員的資格認定、聘用管理、教育培訓等工作。通過集中培訓與日常培訓相結合、知識培訓與技能培訓相結合、理論學習與實踐鍛煉相結合，推動人民調解員達到“五懂五會”，即：懂社情民意、懂法律政策、懂業(yè)務知識、懂調解技巧、懂信息化手段，會預防、會調查、會調解、會制作調解文書、會做群眾工作。專業(yè)性人民調解組織、人民調解工作室的專業(yè)人民調解員，除了要具有人民調解員資格外，還要進行上崗前專業(yè)培訓，通過上崗專業(yè)知識培訓考試合格后才能領證上崗。如江蘇省今年年底將組織的全省司法行政系統(tǒng)首次職業(yè)培訓考試，已把專職人民調解員納入了參考對象之中。為了激勵人民調解員注重學習、注重實戰(zhàn)、提高素質，要總結江蘇昆山等地開展人民調解員職稱評聘的做法，積極爭取協(xié)調有關部門建立全省性的人民調解員職稱評聘制度，以增強人民調解員職業(yè)榮譽感，擴大人民調解員的職業(yè)發(fā)展空間。探索建立調解高端人才培養(yǎng)制度，如在全國或全省選拔培養(yǎng)一批調解能手、調解專家，在有關院校設立調解專業(yè)（上海政法學院、江蘇省司法警官高等職業(yè)學校已設立），建設調解教學科研隊伍，加快形成高端調解人才選拔、培育、認定、使用等一系列制度和辦法。

(責任編輯 張文靜）