張 袁 胡 婧（中國(guó)政法大學(xué)）

刑事法律援助實(shí)施情況總結(jié)研討會(huì)綜述

張 袁 胡 婧（中國(guó)政法大學(xué)）

2014年9月27日至28日，由中國(guó)政法大學(xué)訴訟法學(xué)研究院主辦的刑事法律援助實(shí)施情況總結(jié)研討會(huì)在北京召開。中央政法機(jī)關(guān)有關(guān)部門負(fù)責(zé)人、法學(xué)界專家學(xué)者、部分省市法律實(shí)務(wù)界司法工作人員以及律師代表等共計(jì)120余人參加了此次研討會(huì)。在會(huì)上中國(guó)政法大學(xué)訴訟法學(xué)研究院顧永忠教授發(fā)布了《2013年刑事法律援助實(shí)施情況調(diào)研報(bào)告》，與會(huì)代表圍繞刑事法律援助實(shí)施中存在的問題進(jìn)行了熱烈且深入的討論?，F(xiàn)將討論的重點(diǎn)問題及主要觀點(diǎn)綜述如下。

一、關(guān)于刑事法律援助的程序監(jiān)督與制裁問題

（一）刑事法律援助的程序監(jiān)督方面

多數(shù)代表認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)是程序監(jiān)督的法定主體，要特別重視在審查逮捕環(huán)節(jié)進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督。對(duì)于符合刑事法律援助條件、辦案機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通知而不通知指派律師時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)直接通知法律援助機(jī)構(gòu)指派律師。有實(shí)務(wù)界代表表示，在此類情形下，檢察機(jī)關(guān)對(duì)刑事法律援助的程序監(jiān)督方式通常包括：向公安機(jī)關(guān)發(fā)出糾正違法通知書；在審查起訴環(huán)節(jié)直接通知法律援助機(jī)構(gòu)指派辯護(hù)人；要求公安機(jī)關(guān)配合與法律援助中心聯(lián)系并指派辯護(hù)人等。

（二）刑事法律援助的程序制裁方面

對(duì)于辦案機(jī)關(guān)依法應(yīng)當(dāng)通知而不通知法律援助機(jī)構(gòu)指派律師的案件，是否應(yīng)當(dāng)以確定程序無效的方式來進(jìn)行程序制裁，與會(huì)代表意見分歧較大。部分代表對(duì)此持肯定意見。主張?jiān)诜闲淌路稍鷹l件的案件中，應(yīng)當(dāng)通知而不通知指派律師的情況，實(shí)際上嚴(yán)重侵犯了犯罪嫌疑人、被告人的辯護(hù)權(quán)利，此類案件在提起公訴之后法院應(yīng)當(dāng)退回公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)，此前的偵查活動(dòng)和審查起訴活動(dòng)宣告無效。他們認(rèn)為，法律援助行為具有雙重屬性，不僅使犯罪嫌疑人、被告人辯護(hù)權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)，更是政府的一種法定責(zé)任和義務(wù)，因此應(yīng)當(dāng)予以嚴(yán)格保護(hù)和履行。此外，在程序制裁中，應(yīng)當(dāng)注意區(qū)分對(duì)程序違法行為的制裁和對(duì)違法行為人的制裁。對(duì)違法行為本身采取宣告無效的方式制裁，而對(duì)違法行為人的制裁則通過完善的考核評(píng)價(jià)機(jī)制、責(zé)任追究機(jī)制等方式實(shí)現(xiàn)。

也有部分代表認(rèn)為對(duì)于在偵查階段警察排斥律師參與的亞文化現(xiàn)象，單純地宣告無效可能會(huì)導(dǎo)致司法成本過大，因?yàn)槭欠裢ㄖ蓭焻⑴c對(duì)偵查活動(dòng)本身沒有絲毫的影響；宣告無效的制裁措施也難以解決實(shí)踐中運(yùn)行機(jī)制不暢的問題。對(duì)此，他們建議應(yīng)區(qū)別對(duì)待偵查、起訴階段與審判階段的程序制裁，對(duì)于在審判階段應(yīng)通知而不通知的行為應(yīng)當(dāng)必然確定其程序無效，而在偵查、起訴階段是否使其程序歸于無效應(yīng)當(dāng)視具體情況而定。

（三）如何防止程序監(jiān)督與制裁給受援人帶來的不利后果

部分代表指出，程序監(jiān)督與制裁可能會(huì)給受援人帶來一定影響，只有將程序監(jiān)督與制裁給受援人帶來的不利后果減到最小，才能更好地保證刑事訴訟程序中的“有效辯護(hù)”，這就需要明確法律援助的社會(huì)定位與法律定位；處理好司法機(jī)關(guān)工作人員與律師的關(guān)系；在偵查階段、起訴階段、審判階段準(zhǔn)確把握無期徒刑、死刑等案件的定案標(biāo)準(zhǔn)。此外，程序制裁必須遵循比例原則，制裁程度與違法程度應(yīng)當(dāng)成正比，盡量避免對(duì)受援人的不利后果。

二、關(guān)于刑事法律援助中各機(jī)關(guān)及人員的銜接機(jī)制

（一）關(guān)于辦案機(jī)關(guān)的通知方式

大多數(shù)代表認(rèn)為，由辦案機(jī)關(guān)統(tǒng)一通知還是由業(yè)務(wù)部門分別通知法援機(jī)構(gòu)指派律師，各有其利弊。建議應(yīng)分別通知的代表認(rèn)為，由業(yè)務(wù)部門在辦案各環(huán)節(jié)分別通知不僅較為方便而且最為及時(shí)。因?yàn)檗k案人員最了解案情，其可以最及時(shí)地發(fā)出通知，也便于援助律師直接向辦案人員提出法律意見，還便于辦案機(jī)關(guān)內(nèi)部各部門的監(jiān)督與制約。也有代表認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由辦案機(jī)關(guān)統(tǒng)一通知，這樣可以避免程序與手續(xù)的繁瑣；可以避免多機(jī)關(guān)指派造成的沖突和遺漏；可以統(tǒng)一文書格式、規(guī)范辦案流程；可以保證法制部門統(tǒng)一的審核和監(jiān)督；可以節(jié)約司法資源，實(shí)現(xiàn)司法效率；有利于刑事案件的跟蹤，及時(shí)協(xié)調(diào)、反饋問題，創(chuàng)造輕松辦案環(huán)境等。

（二）看守所法律援助工作站在銜接機(jī)制中的作用

在公安部的推動(dòng)下，目前實(shí)踐中由法律援助中心在看守所設(shè)立法律援助工作站已經(jīng)不少。多數(shù)代表認(rèn)為，保障法律援助在偵查環(huán)節(jié)落實(shí)到位，看守所法律援助工作站可發(fā)揮的作用很大。主要表現(xiàn)在：直接接受辦案機(jī)關(guān)指派律師的通知或接受在押人員的法律援助申請(qǐng)并進(jìn)行初審；開展法制教育和法律宣傳；為犯罪嫌疑人和在押人員提供法律咨詢；告知當(dāng)事人及其家屬享有法律援助權(quán)利；為法律援助機(jī)構(gòu)和公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的銜接提供便利；緩解犯罪嫌疑人、在押人員對(duì)社會(huì)的敵對(duì)情緒，使其更容易接受改造等。

也有代表提出看守所法律援助工作站一般都設(shè)在監(jiān)所之外，難以真正實(shí)現(xiàn)與在押人員的無縫對(duì)接。因此，明確法律援助工作站的法律定位、工作職責(zé)和運(yùn)行機(jī)制以及如何在實(shí)踐中真正保證法律援助工作站各項(xiàng)工作的實(shí)現(xiàn)值得進(jìn)一步研究探索。

（三）受指派的律師是否需要與當(dāng)事人辦理委托手續(xù)

關(guān)于刑事法律援助活動(dòng)中受指派律師是否需要與當(dāng)事人辦理委托手續(xù)，大多數(shù)代表認(rèn)為并不需要。實(shí)務(wù)部門有代表表示，由辦案機(jī)關(guān)通知法律援助機(jī)構(gòu)指派或安排律師提供法律援助的，一般不需要辦理委托手續(xù)，但是承辦律師第一次會(huì)見應(yīng)當(dāng)征求犯罪嫌疑人和被告人的意見，且應(yīng)當(dāng)記錄在會(huì)見筆錄上。也有代表指出，刑事法律援助律師無論是法律援助專職律師，還是指派的社會(huì)律師，其行為都具有公設(shè)辯護(hù)人的性質(zhì)，法律援助機(jī)構(gòu)受理當(dāng)事人的申請(qǐng)并作出法律援助的決定類似于行政許可，因此不需辦理委托手續(xù)。

少數(shù)代表則認(rèn)為應(yīng)區(qū)別對(duì)待。他們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)分為兩種情況：第一種是在申請(qǐng)法律援助的情況下，因符合援助條件國(guó)家予以提供援助律師，從私權(quán)利的角度出發(fā)，這是犯罪嫌疑人、被告人委托律師權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)辦理委托手續(xù)；第二種是法定必須提供法律援助的情形，這是一種國(guó)家的責(zé)任義務(wù)，沒有必要辦理委托手續(xù)，此時(shí)法律援助公函的效力與委托書的效力是一樣的。

三、關(guān)于刑事法律援助的經(jīng)費(fèi)保障與辦案補(bǔ)貼問題

2012年《刑事訴訟法》修改后，刑事法律援助制度獲得重大發(fā)展，但也還存在一些問題。從法律援助經(jīng)費(fèi)的總額來看，2013年較以往兩年確有一定增長(zhǎng)，但實(shí)際上各地情況參差不齊，增長(zhǎng)并不均衡。從辦理刑事法律援助案件律師的辦案補(bǔ)貼來看，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)雖有所提高，但仍較低。鑒于此種形勢(shì)，與會(huì)代表就刑事法律援助的經(jīng)費(fèi)保障與辦案補(bǔ)貼問題展開討論，主要包括以下問題。

（一）關(guān)于刑事法律援助經(jīng)費(fèi)較其他法律援助經(jīng)費(fèi)應(yīng)否優(yōu)先保障

與會(huì)代表普遍認(rèn)為，刑事法律援助經(jīng)費(fèi)較其他法律援助經(jīng)費(fèi)應(yīng)優(yōu)先保障。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，法律援助立法應(yīng)與法律制度當(dāng)初設(shè)定之構(gòu)想相一致。經(jīng)費(fèi)是否增長(zhǎng)只是一個(gè)階段性問題，而是否應(yīng)優(yōu)先保障則是根本性問題。不少涉嫌犯罪人員生活比較困難，被關(guān)押后又失去自由，因此，相比民事案件而言，他們更需要法律援助。

（二）關(guān)于如何足額保障刑事法律援助所需經(jīng)費(fèi)

部分代表認(rèn)為，相關(guān)部門及領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)更加重視刑事法律援助制度，建立起完善的法律援助經(jīng)費(fèi)保障制度。各級(jí)法律援助中心應(yīng)落實(shí)法律援助制度，將公益法律援助轉(zhuǎn)向以政府購(gòu)買法律服務(wù)的方式，面向具備條件的律師事務(wù)所進(jìn)行招投標(biāo)，實(shí)行項(xiàng)目化管理。

也有代表認(rèn)為，刑事法律援助經(jīng)費(fèi)在我國(guó)財(cái)力支出中所占比例遠(yuǎn)低于民事法律援助，且國(guó)民人均法律援助經(jīng)費(fèi)很少，雖然2013年地方上法律援助經(jīng)費(fèi)的增長(zhǎng)率值得肯定，但仍較低。對(duì)此中央和地方財(cái)政都有責(zé)任，尤其是中央財(cái)政承擔(dān)過少。但另有代表認(rèn)為，由于中央、省級(jí)財(cái)力雄厚，對(duì)地方法律援助經(jīng)費(fèi)的投入比較到位，地方法律援助機(jī)構(gòu)會(huì)依賴于中央和省級(jí)的法律援助經(jīng)費(fèi)運(yùn)行。所以要使法律援助經(jīng)費(fèi)得到保障，首先應(yīng)加大力度爭(zhēng)取地方財(cái)政支持，中央和省級(jí)財(cái)政應(yīng)為其次。

還有部分代表建議，首先應(yīng)加強(qiáng)法律援助經(jīng)費(fèi)管理。法律援助中心可設(shè)立單獨(dú)法律援助賬戶，以便法律援助經(jīng)費(fèi)合理使用，防止截留、挪用及其他開支數(shù)額明顯大于辦案補(bǔ)貼數(shù)額的非正?，F(xiàn)象發(fā)生。其次應(yīng)完善法律法規(guī)，將法律援助經(jīng)費(fèi)的有關(guān)內(nèi)容納入《法律援助法》，依法足額保證法律援助經(jīng)費(fèi)。

（三）關(guān)于辦案補(bǔ)貼的性質(zhì)及應(yīng)否包含律師智力服務(wù)報(bào)酬

部分代表認(rèn)為，法律援助補(bǔ)貼是辦案開支補(bǔ)貼，只是工作成本，不應(yīng)將其當(dāng)成收入性資金。另有代表認(rèn)為，辦案補(bǔ)貼除了成本以外應(yīng)當(dāng)考慮律師辦案的智力支出等其他方面的補(bǔ)貼。

（四）關(guān)于辦案補(bǔ)貼應(yīng)否納稅

部分代表認(rèn)為辦案補(bǔ)貼不屬律師辦案收入，不應(yīng)納稅。且稅務(wù)部門認(rèn)可辦案補(bǔ)貼是開支成本，而非勞務(wù)補(bǔ)貼、代理費(fèi)。部分代表認(rèn)為，目前辦案補(bǔ)貼過低根本不足以考慮是否應(yīng)納稅的問題。

四、關(guān)于刑事法律援助案件的質(zhì)量保障

目前，由于辦案機(jī)關(guān)通知法律援助機(jī)構(gòu)指派律師不規(guī)范，法律援助機(jī)構(gòu)自身以及辦理刑事法律援助案件的律師資源等存在的一系列問題，導(dǎo)致我國(guó)刑事法律援助質(zhì)量并不高。因此，與會(huì)代表就刑事法律援助案件的質(zhì)量保障問題進(jìn)行了討論，主要包括以下問題。

（一）關(guān)于如何確定辦理刑事法律援助案件的律師

部分代表提出，目前許多地方就刑事法律援助律師的指定設(shè)置了較高的門檻，出臺(tái)了相關(guān)規(guī)范性文件，并在此基礎(chǔ)上建立了相對(duì)穩(wěn)定的律師團(tuán)或律師庫(kù)。刑事法律援助案件均由法律援助機(jī)構(gòu)統(tǒng)一辦理、統(tǒng)一指派。

部分代表認(rèn)為，刑事法律援助案件的律師在資歷和能力上存在差距。刑事法律援助成了年輕律師的訓(xùn)練場(chǎng)，數(shù)量上升而質(zhì)量卻下降。且由于經(jīng)費(fèi)保障不足，導(dǎo)致辦案律師的用心程度也有所區(qū)別。建議在確定辦理刑事法律援助案件律師時(shí)，對(duì)不同案件做區(qū)分。未成年人刑事法律援助案件，指派熟悉未成年人心智的律師辦理；可能判處無期徒刑、死刑的案件，指派具有豐富辦案經(jīng)驗(yàn)、責(zé)任心強(qiáng)的律師辦理；申請(qǐng)的刑事法律援助案件采取法律援助中心推薦律師和點(diǎn)援制相結(jié)合的方式指派律師辦理。

（二）關(guān)于如何對(duì)刑事法律援助案件的質(zhì)量進(jìn)行過程控制

來自司法部法律援助中心的代表提出，法律援助機(jī)構(gòu)可通過專門旁聽，發(fā)放問卷征求當(dāng)事人、法官、檢察官、公安部門的意見，建立重大疑難案件討論制度，建立QQ群等多種渠道對(duì)刑事法律援助案件進(jìn)行過程控制。在提高案件質(zhì)量方面他們做了多項(xiàng)工作：一是下發(fā)了《法律援助案件質(zhì)量評(píng)估工作方案》，明確評(píng)估指標(biāo)，采用第三方同行評(píng)估方式，指導(dǎo)各地法律援助機(jī)構(gòu)開展法律援助質(zhì)量評(píng)估試點(diǎn)活動(dòng)；二是開展刑事法律援助業(yè)務(wù)培訓(xùn)活動(dòng)，邀請(qǐng)知名專家學(xué)者講課，開辦網(wǎng)絡(luò)化課堂等；三是開展法律援助質(zhì)量調(diào)查研究工作，委托河南、福建、上海、浙江等省份開展法律援助立法、刑事法律援助案件質(zhì)量、規(guī)范化建設(shè)等方面的調(diào)研活動(dòng)；四是與北大法寶公司合作，開通在線法律援助辦案支持系統(tǒng)。

也有代表認(rèn)為，律師協(xié)會(huì)在這方面應(yīng)發(fā)揮更大作用，可制定案件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，如果律師違反該標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)受到相應(yīng)懲戒，以此對(duì)法律援助案件的質(zhì)量進(jìn)行過程控制。

（三）關(guān)于如何評(píng)估刑事法律援助案件的辦案質(zhì)量

來自北京市海淀區(qū)法律援助中心的代表從其工作實(shí)踐出發(fā)提出，法律援助案件的質(zhì)量管控工作主要是基于案件質(zhì)量管控評(píng)估來進(jìn)行。首先，確定評(píng)估方案，將法律援助的性質(zhì)和法律援助的階段相結(jié)合制定出評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估指標(biāo)，并針對(duì)評(píng)估專家的選擇問題制定一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)；其次，依據(jù)案件性質(zhì)和訴訟階段，按照書面評(píng)估為主、回訪反饋為輔的原則重點(diǎn)圍繞受援人委托、會(huì)見、閱卷和調(diào)查取證、提出意見、參加庭審、通報(bào)、報(bào)告、法律文書、結(jié)案報(bào)告、立卷歸檔、回訪考察等10項(xiàng)指標(biāo)來進(jìn)行評(píng)估；最后，將所有案卷材料以電子檔案形式錄入數(shù)據(jù)庫(kù)，同時(shí)成立4～5人的評(píng)估小組，進(jìn)行網(wǎng)上評(píng)估。

來自最高人民法院應(yīng)用法學(xué)研究所的代表從法院的角度提出在評(píng)估過程中可能存在的幾個(gè)問題。如誰(shuí)來作為評(píng)估主體，當(dāng)事人、參加案件的法官和檢察官要不要參與到評(píng)估活動(dòng)中來，評(píng)估依據(jù)有哪些等。此外，還建議應(yīng)從經(jīng)費(fèi)保障和律師職業(yè)保障兩方面入手，加大辦案激勵(lì)機(jī)制，調(diào)動(dòng)律師積極性，以提高辦案質(zhì)量。

（責(zé)任編輯 張文靜）