文◎畢連城冷冬冬于萬(wàn)威
借助信息化建設(shè)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)執(zhí)法方式的轉(zhuǎn)變
文◎畢連城*冷冬冬*于萬(wàn)威**
文明、規(guī)范、平和、理性執(zhí)法,是法治社會(huì)文明進(jìn)步的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn),因此也是檢察機(jī)關(guān)積極追求的執(zhí)法方式。轉(zhuǎn)變執(zhí)法方式,不僅僅需要理念上的轉(zhuǎn)變與認(rèn)同,還需要技術(shù)上的支持與保障,即借助電子媒介和信息技術(shù)平臺(tái),并經(jīng)一系列的具體規(guī)劃與設(shè)計(jì),把執(zhí)法者主觀上的創(chuàng)新理念,轉(zhuǎn)化為可以通過(guò)一系列流程性操作來(lái)得以實(shí)現(xiàn)的規(guī)范化模式,從而確保檢察執(zhí)法活動(dòng)的高效、有序、規(guī)范、便捷,實(shí)現(xiàn)由流程繁瑣、手續(xù)繁雜、內(nèi)容繁多到流程固化、程序簡(jiǎn)單、內(nèi)容精確的轉(zhuǎn)變,提高效率,節(jié)約成本,提升管理效能。
檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)也是一種管理活動(dòng),是通過(guò)以社會(huì)管理者的身份對(duì)各種法律關(guān)系的正確、綜合評(píng)價(jià)從而引導(dǎo)社會(huì)成員自覺(jué)遵守各種行為準(zhǔn)則來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的法制管理。因此,在具體的管理活動(dòng)中,檢察機(jī)關(guān)作為管理主體,可以根據(jù)社會(huì)情勢(shì)的發(fā)展變化,選擇最有利于開(kāi)展管理活動(dòng)的方式,以實(shí)現(xiàn)管理活動(dòng)的最大效能。換句話說(shuō),隨著社會(huì)的進(jìn)步與發(fā)展,檢察機(jī)關(guān)有必要也有條件選擇最佳的執(zhí)法方式參與社會(huì)管理,即充分利用最先進(jìn)的技術(shù)成果服務(wù)于社會(huì)管理,從而達(dá)到創(chuàng)造更多社會(huì)成果的良性循環(huán)。
(一)首先是管理思路的改變
現(xiàn)代管理追求的是效能,注重的是人、物、信息與資源的有效配置。隨著社會(huì)的發(fā)展,借助信息化的手段實(shí)施管理已是一種必然。因此,檢察執(zhí)法活動(dòng)也應(yīng)當(dāng)有效地把信息技術(shù)及管理理念有機(jī)地融合在各項(xiàng)檢察業(yè)務(wù)工作中,既要避免簡(jiǎn)單、保守的封閉的管理理念,一味強(qiáng)調(diào)檢察工作的特殊性回避執(zhí)法方式轉(zhuǎn)變的客觀需要,又要避免僅把信息技術(shù)理解為無(wú)紙化辦公而機(jī)械僵化利用信息技術(shù)的錯(cuò)誤觀念。
(二)其次是管理手段的改變
管理的本質(zhì)要求是規(guī)范,就是將大量的重復(fù)性工作,通過(guò)合理的設(shè)計(jì)和規(guī)劃,簡(jiǎn)化為可操作的流程性的,減少不必要的重復(fù)性勞動(dòng)。但是,信息化管理只是管理的一種手段,畢竟代替不了人的智力,不可能一勞永逸,還需要在實(shí)踐中與主觀需求相結(jié)合不停適應(yīng)和改變,檢察執(zhí)法方式的轉(zhuǎn)變,就是要利用這種高效的管理手段,將檢察業(yè)務(wù)工作中可概括性的可歸納的部分改由信息技術(shù)幫助完成。因此,信息技術(shù)是實(shí)現(xiàn)執(zhí)法方式轉(zhuǎn)變的有效載體之一。
近幾年來(lái),隨著檢察機(jī)關(guān)信息化建設(shè)應(yīng)用工程的普及推廣,信息化技術(shù)對(duì)檢察工作提供的保障成果也越來(lái)越多,越來(lái)越顯著,其與檢察業(yè)務(wù)工作的緊密聯(lián)系度也愈發(fā)得到關(guān)注,這為轉(zhuǎn)變執(zhí)法方式提供了很好的先決條件。此外,現(xiàn)代管理理論的成熟發(fā)展,也為以信息技術(shù)為依托的檢察執(zhí)法方式的轉(zhuǎn)變,提供了理論基礎(chǔ),幫助檢察機(jī)關(guān)從“組織架構(gòu)、業(yè)務(wù)流程、資源配置、公平效率”等層面合理設(shè)計(jì)適應(yīng)檢察業(yè)務(wù)工作的管理平臺(tái)。
(一)權(quán)變理論
轉(zhuǎn)變執(zhí)法方式需要強(qiáng)調(diào)管理環(huán)境的變化性、管理活動(dòng)的應(yīng)變性、管理方法的有效性及權(quán)宜應(yīng)變的科學(xué)性。按照權(quán)變理論的要求,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)所處的內(nèi)外部條件,與時(shí)俱進(jìn),適時(shí)調(diào)整管理方式和管理方法。如在信息化時(shí)代背景下,傳統(tǒng)的手工操作模式已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)檢察工作管理的要求,需要以信息化手段、現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)全面革新檢察管理工作模式;隨著國(guó)家民主法治進(jìn)程的穩(wěn)步推進(jìn),公民法治意識(shí)和法治觀念的普遍增強(qiáng),檢察機(jī)關(guān)被動(dòng)與外界溝通的方式也急需改變,發(fā)展檢察公共關(guān)系已成為檢察機(jī)關(guān)對(duì)外聯(lián)絡(luò)工作新的發(fā)展方向。
(二)扁平化結(jié)構(gòu)模式
為推進(jìn)政府事務(wù)綜合管理與協(xié)調(diào),各級(jí)政府把相同及相近的職能整合后統(tǒng)歸一個(gè)部門(mén)行使,實(shí)行“寬職能,大部門(mén)”的組織結(jié)構(gòu)和體制機(jī)制,最大限度地避免出現(xiàn)職能交叉,政出多門(mén)、多頭管理,從而提高行政效率,降低行政成本,這就是扁平化結(jié)構(gòu)。檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)合理分配和整合各類檢察職權(quán),例如設(shè)立的“大案管”部門(mén),就是很符合現(xiàn)代管理理念的嘗試。
(三)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互監(jiān)督制約理論
檢察執(zhí)法方式的轉(zhuǎn)變,就可以利用信息化管理的便利,對(duì)相關(guān)的檢察職能進(jìn)行相應(yīng)的分配與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,實(shí)現(xiàn)有效的檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督與制約。
(四)精細(xì)化管理和精確管理理論
精細(xì)化是一種理念,一種文化。需要做到將復(fù)雜的事情簡(jiǎn)單化;簡(jiǎn)單的事情流程化;流程化的事情定量化;定量的事情信息化。精確管理是精細(xì)化管理的量化與改進(jìn)。精確管理的精髓可以概括為:一切盡在掌控中。檢察機(jī)關(guān)長(zhǎng)期以來(lái)的辦案模式多依賴于人員的經(jīng)驗(yàn)和個(gè)體素質(zhì),對(duì)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)也多是定性的分析,缺少精細(xì)化的流程管理和精確、合理的量化匯總,即便有所謂的量化指標(biāo),也多與實(shí)際工作相差較遠(yuǎn),缺乏完整的管理理論基礎(chǔ)和有效溝通及改進(jìn)機(jī)制。
(五)信息化理論
信息化社會(huì)改變了人類的生活環(huán)境和生存環(huán)境,同時(shí)也將改變未來(lái)政府的治理模式、理念與方法。隨著電子檢務(wù)工程的逐步實(shí)施,使網(wǎng)絡(luò)化辦公、辦案變成現(xiàn)實(shí)。檢察機(jī)關(guān)根據(jù)信息化管理理論,建立體系完整、結(jié)構(gòu)合理、高速快捷、互聯(lián)互通的電子檢務(wù)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng),建立共建共享的檢察檢務(wù)信息資源庫(kù),以網(wǎng)上公文傳閱、網(wǎng)上審批、網(wǎng)上案件流轉(zhuǎn)等形式開(kāi)展網(wǎng)上交互式辦公辦案,符合檢察管理工作的發(fā)展方向。
以信息化管理為科學(xué)載體,融匯上述5個(gè)理念,才能夠又好又快地實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變執(zhí)法方式的基本目標(biāo)。
轉(zhuǎn)變執(zhí)法方式的目標(biāo)是:“資源共享、智能高效、公開(kāi)公正、責(zé)權(quán)明晰”。
所謂的“資源共享”是指打破傳統(tǒng)以物質(zhì)資源為主要關(guān)注點(diǎn)的思路,強(qiáng)調(diào)重視組織運(yùn)行中產(chǎn)生的過(guò)程資產(chǎn)和智力資源的收集、整理、加工、利用。建立包括物質(zhì)資源、人力資源和信息資源“三位一體”的管理模式,已期達(dá)到全面整合各種生產(chǎn)要素,提高整體效能的目標(biāo);“智能高效”主要是指利用計(jì)算機(jī)自動(dòng)化、智能化等技術(shù),實(shí)現(xiàn)辦案等檢察工作的海量數(shù)據(jù)的自動(dòng)流轉(zhuǎn),自動(dòng)分析,逐步實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)紙質(zhì)方式到電子方式的轉(zhuǎn)變,從傳統(tǒng)模糊經(jīng)驗(yàn)型到知識(shí)數(shù)據(jù)型的轉(zhuǎn)變;“公開(kāi)公正”是指利用網(wǎng)絡(luò)等多媒體資源的優(yōu)勢(shì),實(shí)現(xiàn)對(duì)內(nèi)和對(duì)外兩方面信息的自動(dòng)采集、自動(dòng)發(fā)布,不斷增加檢察工作的透明度,加大檢務(wù)公開(kāi)的力度,增強(qiáng)檢察活動(dòng)的公信力,從而進(jìn)一步促進(jìn)公正執(zhí)法?!柏?zé)權(quán)明晰”是指利用現(xiàn)代管理學(xué)理論和方法,對(duì)現(xiàn)有的業(yè)務(wù)流程進(jìn)行梳理并優(yōu)化重組,明確部門(mén)和每一名干警的責(zé)權(quán),實(shí)現(xiàn)分工明確、責(zé)任明晰,績(jī)效一目了然的目標(biāo)。
為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo),可依靠信息化手段,以檢察長(zhǎng)對(duì)檢察工作管理方式、管理手段的總體思路為核心,建立情報(bào)信息平臺(tái)、政法信息共享平臺(tái)、網(wǎng)上辦案和案件管理平臺(tái)、訴訟監(jiān)督平臺(tái)、執(zhí)法質(zhì)量和績(jī)效考核平臺(tái)、公共關(guān)系平臺(tái)六大平臺(tái),轉(zhuǎn)變檢察執(zhí)法方式。
(一)情報(bào)信息平臺(tái)
主要是指以檢察辦案等工作的數(shù)據(jù)為核心,即建立各類案件信息庫(kù),對(duì)自偵案件來(lái)說(shuō),從大量的已辦理案件信息中通過(guò)關(guān)鍵字的檢索分析等方法抽取共性的東西,以期達(dá)到將偵查人員的經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化成可以分析的數(shù)據(jù),達(dá)到及時(shí)準(zhǔn)確評(píng)估案件線索、發(fā)現(xiàn)作案規(guī)律、輔助發(fā)現(xiàn)同類案件突破方式的目標(biāo);對(duì)于刑事和民事案件,通過(guò)大量的案例或判例庫(kù)的建立,以掌握法院某法官對(duì)同類案件證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的把握尺度及對(duì)案件事實(shí)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn);以社會(huì)信息資源為輔助,即通過(guò)連接各單位、各部門(mén)信息庫(kù),獲取其信息資源,為快速突破案件和掌握案件線索提供便捷高效的服務(wù)。
(二)政法信息共享平臺(tái)
主要是指以網(wǎng)上辦案為依托,通過(guò)與公安、法院、司法等部門(mén)的網(wǎng)絡(luò)連接,建立數(shù)據(jù)交換接口和平臺(tái),實(shí)現(xiàn)案件的網(wǎng)上自動(dòng)流轉(zhuǎn),能夠最大限度的減少數(shù)據(jù)錄入工作量,同時(shí)保證案件移送的準(zhǔn)確、快速,保證數(shù)據(jù)的完整性、一致性和可追溯性。
經(jīng)治療,觀察組總有效率(56.67%)高于對(duì)照組(36.67%)(Z=-2.546,P<0.05),見(jiàn)表1。
(三)網(wǎng)上辦案和案件管理平臺(tái)
主要是指通過(guò)網(wǎng)上辦理案件和利用網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行案件集中統(tǒng)一管理。前期高檢院己經(jīng)明確了其職能定位,這里不再贅述。但有一點(diǎn)略有補(bǔ)充,即還應(yīng)注重案管中心的“文印中心”職能,所謂“文印中心”職能,是指通過(guò)檢察人員的分工細(xì)化,將案件的文書(shū)打字、打印、告知、送達(dá)、裝訂等一系列事務(wù)性工作從辦案中剝離出來(lái),利用現(xiàn)代計(jì)算機(jī)技術(shù)和設(shè)備,實(shí)現(xiàn)集中統(tǒng)一打印、統(tǒng)一裝訂,統(tǒng)一遠(yuǎn)程提審等,使辦案人員能夠集中精力辦案,達(dá)到整合資源,提高效率的目標(biāo),特別適合主要辦案部門(mén)人員緊張的單位。同時(shí),案管中心通過(guò)實(shí)施“文印中心”的職能,也進(jìn)一步強(qiáng)化了對(duì)案件辦理程序上的監(jiān)控和管理。
(四)訴訟監(jiān)督平臺(tái)
以行政執(zhí)法單位網(wǎng)上處理行政處罰案件為依托,通過(guò)檢察機(jī)關(guān)與相關(guān)部門(mén)的網(wǎng)絡(luò)連接,建立數(shù)據(jù)交換接口和平臺(tái),實(shí)現(xiàn)行政處罰案件的網(wǎng)上流轉(zhuǎn)和信息共享,最終實(shí)現(xiàn)以行政執(zhí)法和刑事司法共享平臺(tái)(即“兩法”銜接平臺(tái))和“政法信息共享平臺(tái)”為核心,按照一定的原則,由計(jì)算機(jī)自動(dòng)篩選出重點(diǎn)監(jiān)控案件;并輔以人工檢查,以達(dá)到檢察機(jī)關(guān)對(duì)訴訟案件進(jìn)行覆蓋面廣、監(jiān)督及時(shí)、公正高效的監(jiān)督效果。
(五)執(zhí)法質(zhì)量和績(jī)效考核平臺(tái)
主要是指以精細(xì)化管理和精確管理理論為指導(dǎo),通過(guò)詳細(xì)、系統(tǒng)地分析工作流程和執(zhí)法質(zhì)量的核心要素,利用統(tǒng)計(jì)學(xué)、管理學(xué)等綜合學(xué)科,明確每一名干警的工作崗位職責(zé),制定更有針對(duì)性的考核標(biāo)準(zhǔn),然后與辦案系統(tǒng)等平臺(tái)連接,建立以自動(dòng)數(shù)據(jù)抽取為主,以人工考核為輔的“執(zhí)法質(zhì)量和績(jī)效考核平臺(tái)”,以期達(dá)到考核指標(biāo)科學(xué)、目標(biāo)分解明確、績(jī)效結(jié)果公開(kāi)公正的目標(biāo)。
(六)公共關(guān)系平臺(tái)
(一)注重頂層設(shè)計(jì)和整體規(guī)劃
頂層設(shè)計(jì)本身是一個(gè)系統(tǒng)工程學(xué)的概念,強(qiáng)調(diào)的是一項(xiàng)工程“整體理念”的具體化。就是說(shuō),要完成檢察執(zhí)法方式的轉(zhuǎn)變,就要遵循理念一致、功能協(xié)調(diào)、結(jié)構(gòu)統(tǒng)一、資源共享、部件標(biāo)準(zhǔn)化等系統(tǒng)論。轉(zhuǎn)變執(zhí)法方式涉及檢察工作的方方面面,是一個(gè)時(shí)間跨度大、實(shí)施難度高的任務(wù),同時(shí)也是徹底改變?cè)修k案模式,提高檢察工作整體效能的系統(tǒng)工程,因此就需要從全局視角出發(fā),對(duì)轉(zhuǎn)變執(zhí)法方式的各個(gè)層次、要素進(jìn)行統(tǒng)籌考慮,要避免重復(fù)建設(shè),突出規(guī)劃戰(zhàn)略的地位,對(duì)制約檢察工作發(fā)展的全局性、關(guān)鍵性問(wèn)題進(jìn)行頂層判斷,提出解決的整體思路和框架,以此作為制定各類具體措施的標(biāo)桿,從而最大限度地化解阻力,降低風(fēng)險(xiǎn),確保此項(xiàng)工作的順利推進(jìn)。
(二)轉(zhuǎn)變執(zhí)法方式是一把手工程,必須由檢察長(zhǎng)親自參與指導(dǎo),全程跟蹤負(fù)責(zé)
首先,此項(xiàng)工作涉及到機(jī)構(gòu)職能及人員的整合調(diào)整,實(shí)施的難度大,不僅人員編制上需要檢察長(zhǎng)親自溝通協(xié)調(diào),而且在職能、權(quán)限的確定上也需要檢察長(zhǎng)定奪。其次,該工作涉及對(duì)原有流程、規(guī)章、制度的詳細(xì)規(guī)范和再造,不僅工作紛繁復(fù)雜,而且很多工作流程和規(guī)范都事關(guān)各項(xiàng)工作制度,需要檢察長(zhǎng)把關(guān)。第三,該項(xiàng)工作需要借助信息化手段才能得以實(shí)現(xiàn),故需要大量的資金投入,包括初期的投入和后期的運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用,資金保障難度較大。第四,此項(xiàng)工作還涉及到與其他單位和部門(mén)的溝通協(xié)調(diào),特別是檢察機(jī)關(guān)需要諸多外單位的數(shù)據(jù),而大多數(shù)單位主觀上不愿將數(shù)據(jù)共享給檢察機(jī)關(guān),需要檢察長(zhǎng)的強(qiáng)力溝通和協(xié)調(diào)。第五,執(zhí)法方式的轉(zhuǎn)變是借助于信息化手段來(lái)實(shí)現(xiàn)的,軟件的應(yīng)用只是一個(gè)載體,其只是一個(gè)外在的表現(xiàn)形式和工具,而軟件的核心是黨組,尤其是檢察長(zhǎng)的意志、發(fā)展思路和管理方法,因此,檢察長(zhǎng)的推動(dòng)是該項(xiàng)工作順利進(jìn)行的有效保證。
(三)有計(jì)劃的分步實(shí)施戰(zhàn)略
轉(zhuǎn)變執(zhí)法方式是一項(xiàng)長(zhǎng)期的艱巨的系統(tǒng)工程,不可能一蹴而就,這就需要我們依照頂層設(shè)計(jì)的總體目標(biāo)和要求,循序漸進(jìn),按照目標(biāo)管理的方法將此項(xiàng)工作層層分解,以上述六大平臺(tái)為核心和載體,由一個(gè)或幾個(gè)相關(guān)部門(mén)聯(lián)合論證提出分解實(shí)施的項(xiàng)目計(jì)劃,經(jīng)院黨組統(tǒng)一權(quán)衡后,每年選取1-2個(gè)對(duì)工作有較大提升的項(xiàng)目,重點(diǎn)攻關(guān),穩(wěn)步推進(jìn),務(wù)求實(shí)效,這樣既避免了全面實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn),縮短了因組織機(jī)構(gòu)、人員調(diào)整、業(yè)務(wù)流程再造所帶來(lái)的過(guò)渡磨合時(shí)間,又利于總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),便于后續(xù)項(xiàng)目的成功實(shí)施。
總之,轉(zhuǎn)變檢察執(zhí)法方式需要信息化應(yīng)用技術(shù)的支持,而檢察技術(shù)部門(mén)只有在檢察實(shí)務(wù)中切實(shí)發(fā)揮其信息化建設(shè)應(yīng)用能力,才能獲得更廣的發(fā)展空間。
*遼寧省大連市人民檢察院[116012]
**遼寧省大連莊河市人民檢察院[116400]