● 劉自康

一、明確一個(gè)大背景：準(zhǔn)確把握全面深化改革的戰(zhàn)略規(guī)劃和布局

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）把“加快政府職能轉(zhuǎn)變”首次作為獨(dú)立部分單獨(dú)表述，體現(xiàn)出轉(zhuǎn)變政府職能在全面深化改革戰(zhàn)略布局中的重要位置。

第一，轉(zhuǎn)變政府職能是深化改革的“馬前卒”。我國(guó)改革已進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，容易改的已經(jīng)改完了，剩下的都是關(guān)涉體制機(jī)制的“硬骨頭”。政府是改革的組織者、推動(dòng)者，自身的改革非常關(guān)鍵。

第二，轉(zhuǎn)變政府職能是推進(jìn)發(fā)展的“當(dāng)頭炮”。2013年以來，中央政府創(chuàng)新調(diào)控思路和方式，加快轉(zhuǎn)變政府職能，通過把該放的權(quán)放下去，切實(shí)減少對(duì)微觀事務(wù)的干預(yù)，給市場(chǎng)松綁，著力增強(qiáng)市場(chǎng)內(nèi)生動(dòng)力，把改革的紅利、內(nèi)需的潛力、創(chuàng)新的活力疊加起來，形成推進(jìn)發(fā)展的新動(dòng)力。

第三，轉(zhuǎn)變政府職能是建設(shè)服務(wù)型政府的“重頭戲”。轉(zhuǎn)變政府職能，改變管理理念、創(chuàng)新管理方式，把工作重心從事前審批向事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)移，向提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)轉(zhuǎn)移，向保護(hù)生態(tài)環(huán)境轉(zhuǎn)移，努力建設(shè)服務(wù)型政府。

第四，轉(zhuǎn)變政府職能是保護(hù)干部的“護(hù)身符”。通過轉(zhuǎn)變政府職能，不斷深化行政審批制度改革，削手中的權(quán)、去部門的利，逐步形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制。

三中全會(huì)后啟動(dòng)的改革是一項(xiàng)宏大的系統(tǒng)工程，是全面系統(tǒng)的改革，是各領(lǐng)域改革的聯(lián)動(dòng)和集成。以轉(zhuǎn)變政府職能為核心的行政體制改革與各項(xiàng)改革任務(wù)有著內(nèi)在的聯(lián)系，是全面改革的組成部分和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是交匯點(diǎn)和關(guān)節(jié)點(diǎn)，牽一發(fā)而動(dòng)全身?？梢哉f，當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的諸多問題都與政府職能轉(zhuǎn)變和管理方式密切相關(guān)，解決之道就是要加快政府職能轉(zhuǎn)變。

二、朝著一個(gè)總目標(biāo)：實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

《決定》提出全面深化改革的總目標(biāo)是“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。政府在實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中起到至關(guān)重要的作用，加快轉(zhuǎn)變政府職能是實(shí)現(xiàn)這個(gè)總目標(biāo)的重中之重。

第一，政府職能配置現(xiàn)代化是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的前提和邏輯起點(diǎn)。政府權(quán)力具有擴(kuò)張性，只有科學(xué)配置政府職能，找準(zhǔn)定位，明晰政府應(yīng)該干什么不應(yīng)該干什么，才能確保政府權(quán)力在框架內(nèi)行使，不去擠占市場(chǎng)、社會(huì)和個(gè)人的空間。

第二，組織構(gòu)架現(xiàn)代化是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵和核心。組織構(gòu)架是政府履行職能的載體，組織構(gòu)架現(xiàn)代化，就是構(gòu)建一個(gè)能適應(yīng)政府全面正確履行職能的平臺(tái)。目前我們政府組織構(gòu)架存在兩個(gè)層面的問題：一是政府部門之間、黨政部門之間、政府和事業(yè)單位之間，職能交叉、分工不合理。另一個(gè)是省、市、縣政府職能配置上下一般粗，省里也有執(zhí)法隊(duì)伍，縣里也有宏觀調(diào)控部門，履行職能重點(diǎn)不明確。組織構(gòu)架現(xiàn)代化，關(guān)鍵要解決這兩個(gè)問題。

第三，運(yùn)行機(jī)制現(xiàn)代化是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本保障。實(shí)現(xiàn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化需要有一套完整的運(yùn)行機(jī)制，即決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運(yùn)行機(jī)制。

三、抓住一個(gè)突破口：大力推進(jìn)行政審批制度改革

推進(jìn)行政審批制度改革，就是要按照中央提出的“一體兩翼”、“一車兩輪”總體思路，做到“鎖定總量、改革存量、嚴(yán)控增量”。

第一，鎖定總量。就是把行政審批事項(xiàng)的底數(shù)弄清楚，對(duì)好“表”，算好“帳”，建立權(quán)力清單。徹底清。開展政府部門職責(zé)清理，一方面把政府部門現(xiàn)有行政權(quán)力清理出來，不留死角；另一方面把不符合法律規(guī)定、不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求的權(quán)力清出去；公開曬。按照《遼寧省行政權(quán)力公開運(yùn)行規(guī)定》的要求，在法定載體上向社會(huì)公開行政審批事項(xiàng)的目錄、設(shè)定依據(jù)、受理部門、提交材料清單、審批環(huán)節(jié)、審批時(shí)限、審核標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)項(xiàng)目等，接受社會(huì)監(jiān)督；突出責(zé)。健全行政問責(zé)制度，完善行政執(zhí)法責(zé)任制，有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)要賠償；動(dòng)態(tài)調(diào)。要根據(jù)法律法規(guī)和機(jī)構(gòu)職能調(diào)整情況，定期修改完善權(quán)力清單，確保權(quán)力清單科學(xué)有效、與時(shí)俱進(jìn)。

第二，改革存量。放好權(quán)。對(duì)那些直接面向基層、量大面廣、由基層管理更方便有效的行政職權(quán)事項(xiàng)，一律交給縣級(jí)以下政府組織實(shí)施；對(duì)于互為前置條件的行政審批事項(xiàng)，改革時(shí)要整體考慮，同步下放；重點(diǎn)研究老百姓最期盼的、最能體現(xiàn)便民利企的領(lǐng)域，制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問題最突出領(lǐng)域，黨委政府工作中心關(guān)注領(lǐng)域的放權(quán)工作，提高針對(duì)性，回應(yīng)社會(huì)關(guān)注。管好權(quán)。對(duì)取消下放的事項(xiàng)要加強(qiáng)事后監(jiān)管。推進(jìn)職能重心從以審批為主的事前監(jiān)管向以執(zhí)法查處為主的事中、事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變，建立橫向到邊、縱向到底的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)和科學(xué)有效的監(jiān)管機(jī)制和方式；實(shí)行最嚴(yán)格的行政審批準(zhǔn)入制，除目錄清單內(nèi)的行政審批事項(xiàng)外，不得擅自新設(shè)和變相行使行政審批事項(xiàng)；規(guī)范審批運(yùn)行，簡(jiǎn)化審批流程、壓縮辦理時(shí)限、提升服務(wù)水平；注重運(yùn)用科技，建立健全行政審批網(wǎng)上辦理機(jī)制；完善電子監(jiān)察系統(tǒng)，對(duì)行政審批全過程進(jìn)行電子監(jiān)察。

第三，嚴(yán)控增量。通過嚴(yán)格的措施控制新增行政審批事項(xiàng)，防止邊減邊增，其重點(diǎn)是市縣政府和省政府部門。按照行政許可法的規(guī)定，市縣政府和省政府部門沒有行政審批設(shè)定權(quán)，但是有一些政府和部門存在用“紅頭文件”增設(shè)管理事項(xiàng)的現(xiàn)象，這是變相的行政審批。如果不堵住這個(gè)“偏門”，消除這個(gè)“灰色地帶”，行政審批制度改革效率就會(huì)大打折扣。

四、圍繞一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)：發(fā)揮市場(chǎng)配置資源決定性作用和更好發(fā)揮政府作用

《決定》提出，經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系。處理好這“兩只手”的關(guān)系，要求政府確保市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，同時(shí)更好發(fā)揮自身的作用，做到“讓位”、“補(bǔ)位”和“到位”。

第一，多“讓位”，少干預(yù)。比如在投資領(lǐng)域，要確定企業(yè)的主體地位。企業(yè)投資項(xiàng)目時(shí)，按照“誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的原則，除關(guān)系國(guó)家安全和生態(tài)安全，涉及全國(guó)重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開發(fā)和重大公共利益等項(xiàng)目外，一律由企業(yè)依法依規(guī)自主決策。

第二，善“補(bǔ)位”，強(qiáng)監(jiān)管。要保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，解決“宏觀性失靈”。以國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃為導(dǎo)向，正確運(yùn)用財(cái)政政策和貨幣政策等手段，調(diào)節(jié)供需水平，防范財(cái)政、金融的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，防止經(jīng)濟(jì)周期性大幅波動(dòng)，保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。要維護(hù)市場(chǎng)秩序，政府要加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管、維護(hù)市場(chǎng)秩序，保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)，加大對(duì)違法市場(chǎng)行為的查處力度，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。要促進(jìn)共同富裕，政府要維護(hù)和規(guī)范由市場(chǎng)形成的初次分配秩序，并對(duì)收入再分配進(jìn)行合理調(diào)節(jié)，防止收入分配差距過大，促進(jìn)共同富裕。

第三，能“到位”，重服務(wù)?！暗轿弧保褪且獜?qiáng)化政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，引導(dǎo)社會(huì)各方面積極參與社會(huì)管理服務(wù)。要圍繞保障和改善民生，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，著力解放和增強(qiáng)社會(huì)活力，推行向社會(huì)組織購買服務(wù)?！稕Q定》提出凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會(huì)購買。在這方面，首先是脫鉤。加快推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)等社會(huì)組織去行政化，尤其是在人員、場(chǎng)所、職能、資金等方面，政府要與社會(huì)組織脫鉤。其次是培育。政府要充當(dāng)“孵化器”，激發(fā)社會(huì)組織活力，重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織。再次是規(guī)范。規(guī)范向社會(huì)組織購買服務(wù)的流程，解決誰來買、向誰買、買什么、怎么買以及買得好不好的問題。

正確發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，要“兩只手”協(xié)調(diào)配合，重點(diǎn)是找準(zhǔn)市場(chǎng)和政府的最佳結(jié)合點(diǎn)，切實(shí)把市場(chǎng)和政府的優(yōu)勢(shì)都發(fā)揮出來。

五、完善一個(gè)新構(gòu)架：優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)

轉(zhuǎn)變政府職能，要求重構(gòu)管理體制和運(yùn)行機(jī)制，而基礎(chǔ)和前提則是優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)。

第一，橫向建構(gòu)，做到“三個(gè)”統(tǒng)籌。一是統(tǒng)籌推進(jìn)政府部門和黨群機(jī)構(gòu)改革。因?yàn)辄h政群機(jī)構(gòu)改革是個(gè)整體，是“一盤棋”，這些問題不解決，政府機(jī)構(gòu)改革中涉及的相關(guān)職能事項(xiàng)就無法調(diào)整，會(huì)直接影響政府職能轉(zhuǎn)變效果。二是統(tǒng)籌推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革和事業(yè)單位分類改革。事業(yè)單位分類改革也是當(dāng)前一項(xiàng)重要任務(wù)，和加快政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)系密不可分，必須統(tǒng)籌推進(jìn)。三是統(tǒng)籌推進(jìn)實(shí)體機(jī)構(gòu)與議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)改革。議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)的存在，主要是為了承擔(dān)跨部門的重要業(yè)務(wù)工作的組織協(xié)調(diào)任務(wù)。目前一些政府部門在機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置方面還存在不科學(xué)，職能交叉、政出多門、權(quán)責(zé)不明確等問題。且對(duì)一些議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)缺乏規(guī)范管理，弱化了職能部門應(yīng)盡的責(zé)任，造成權(quán)責(zé)脫節(jié)。實(shí)現(xiàn)這三個(gè)統(tǒng)籌，主要辦法就是實(shí)施大部門制改革。市縣政府要從實(shí)際出發(fā)，按照一件事情由一個(gè)部門負(fù)責(zé)的原則，最大限度地整合本級(jí)政府相近或相似的職責(zé)。

第二，縱向規(guī)范，主要是劃清各級(jí)政府事權(quán)。按照《決定》和《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革的意見》（中發(fā)〔2013〕9號(hào)）的精神，省級(jí)政府主要圍繞公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等方面履行職能，重點(diǎn)強(qiáng)化宏觀管理。根據(jù)地方實(shí)際情況制定發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策和標(biāo)準(zhǔn)并組織實(shí)施；統(tǒng)籌全省城鄉(xiāng)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，安排重大產(chǎn)業(yè)布局，組織重要資源的開發(fā)管理；協(xié)調(diào)全省重要社會(huì)事務(wù)，完善公共服務(wù)體系等。市縣政府應(yīng)重點(diǎn)貫徹執(zhí)行國(guó)家和省政府的政策，依法管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)，特別是直接面對(duì)群眾、量大面廣的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng)；負(fù)責(zé)提供教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)；負(fù)責(zé)新城鎮(zhèn)建設(shè)，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展；負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境保護(hù)；加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）主要負(fù)責(zé)具體公共管理和社會(huì)服務(wù)，保證政策的執(zhí)行落實(shí)。

劃清各級(jí)政府事權(quán)，匹配財(cái)權(quán)是關(guān)鍵。目前存在財(cái)力與事權(quán)不匹配的問題，按照財(cái)權(quán)與事權(quán)一致原則要完善目前財(cái)政管理體制。

六、貫穿一個(gè)總要求：完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制

職能定位和組織結(jié)構(gòu)是靜態(tài)的，有效運(yùn)行則需要一套有效的運(yùn)行機(jī)制，要做到?jīng)Q策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)。目前權(quán)力運(yùn)行存在的主要問題是過分集中。有些部門資金分配的權(quán)力集中，且主要集中在領(lǐng)導(dǎo)干部手里。一些地區(qū)和部門在經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)中既當(dāng)裁判員、又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，既是“導(dǎo)演”，又是“演員”，還當(dāng)“評(píng)委”。監(jiān)督主體多，合力卻沒有形成，尤其是人民群眾參與監(jiān)督的渠道還不完善。如何做到?jīng)Q策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)相互制約相互協(xié)調(diào)呢？

第一，合理分權(quán)、科學(xué)配權(quán)。決策、執(zhí)行和監(jiān)督這“三權(quán)”中，決策科學(xué)是前提，執(zhí)行堅(jiān)決是關(guān)鍵，監(jiān)督有力是保障?！胺謾?quán)”的核心是決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)的分權(quán)。如果說推進(jìn)大部門制是橫向維度上對(duì)部門進(jìn)行“合”，是機(jī)構(gòu)數(shù)量上的加減法，那么整合后的大部門的決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)就是“分”，這是對(duì)權(quán)力行使在縱向維度上進(jìn)行更深入地、由表及里改革的再分配過程。

第二，規(guī)范用權(quán)、正確履權(quán)。規(guī)范用權(quán)、正確履權(quán)，好的機(jī)制是保障。要規(guī)范行政決策機(jī)制，提高透明度，突出論證過程，提高公眾參與度，完善重大決策合法性審查機(jī)制等。要規(guī)范行政執(zhí)行機(jī)制，完善行政執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)；全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制，依法界定執(zhí)法職責(zé)，科學(xué)設(shè)定執(zhí)法崗位，建立權(quán)責(zé)一致、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制，做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。

第三，公開曬權(quán)、嚴(yán)格管權(quán)。曬權(quán)，就是讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。管權(quán)，就是要確保決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)用的好，制約和監(jiān)督是關(guān)鍵。突出制約。規(guī)范黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部職責(zé)權(quán)限，通過科學(xué)配置黨政部門和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的權(quán)力、職能，明確職責(zé)定位和工作任務(wù)，加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的制約。加強(qiáng)監(jiān)督。加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、法律監(jiān)督、民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、專門監(jiān)督，運(yùn)用和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督，同時(shí)整合這些監(jiān)督力量，形成監(jiān)督合力。