浙江省國(guó)土資源廳土地利用管理處 姜建明

新常態(tài)下土地利用管理工作的幾點(diǎn)思考

浙江省國(guó)土資源廳土地利用管理處 姜建明

一、學(xué)習(xí)總書記關(guān)于經(jīng)濟(jì)工作的重要論述的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)

黨的十八以來(lái)，習(xí)近平總書記關(guān)于經(jīng)濟(jì)工作作了一系列重要論述，主要有以下五個(gè)方面：

1.關(guān)于把握大勢(shì)

從國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)大勢(shì)來(lái)說(shuō)，以習(xí)近平為總書記的黨中央對(duì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)做出了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期三期疊加的重要判斷，這樣的大勢(shì)和環(huán)境中，以改革開放、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，加快推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)，將中國(guó)經(jīng)濟(jì)放入到全球化、區(qū)域一體化中統(tǒng)籌謀劃，是必然的選擇。

2.關(guān)于底線思維

一是要穩(wěn)扎穩(wěn)打、步步為營(yíng)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)大局穩(wěn)定；二是要積極推動(dòng)改革，勇于突破創(chuàng)新，以改革促發(fā)展、促轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)、促民生改善；三是要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)穩(wěn)增長(zhǎng)、控通脹、防風(fēng)險(xiǎn)、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革。

3.關(guān)于質(zhì)量效益

首先，要把握好科學(xué)發(fā)展這個(gè)主題，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展。其次，把握好經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。大力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，要處理好加快改革創(chuàng)新與穩(wěn)中求進(jìn)的關(guān)系、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)系。

4.關(guān)于保持定力

保持調(diào)控定力，應(yīng)注重三個(gè)方面：一是找準(zhǔn)預(yù)期發(fā)展目標(biāo)與政策調(diào)控之間的平衡點(diǎn)；二是保持政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性，提高針對(duì)性、協(xié)調(diào)性；三是把握好政策調(diào)控的方向、力度、節(jié)奏。

5.關(guān)于深化改革開放

一方面是以改革進(jìn)一步破除各方面體制機(jī)制弊端，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展增添更大推動(dòng)力。另一方面是順應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的大勢(shì)，更加積極地實(shí)施主動(dòng)的開放戰(zhàn)略，全面提升開放型經(jīng)濟(jì)水平。

二、新常態(tài)下土地利用管理工作的幾點(diǎn)思考

總書記指出：“我國(guó)發(fā)展仍處于重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，我們要增強(qiáng)信心，從當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性特征出發(fā)，適應(yīng)新常態(tài)，保持戰(zhàn)略上的平常心態(tài)?！边@一重要論述，表明中央對(duì)當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)階段變化規(guī)律的認(rèn)識(shí)更加深刻。“新常態(tài)”下的宏觀政策將對(duì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)產(chǎn)生決定性的重大影響。也必將對(duì)國(guó)土資源管理工作產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。新常態(tài)下，抓好土地利用管理工作，應(yīng)從“三力”著手，推進(jìn)土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整、土地利用方式轉(zhuǎn)變。

1.改革創(chuàng)新增“動(dòng)力”

十八屆三中全會(huì)以來(lái)“改革”又一次成為熱門詞，中央十分強(qiáng)調(diào)，老百姓滿心期盼，媒體高度關(guān)注?？倳浢鞔_提出“今年是黨的十八屆三中全會(huì)提出全面深化改革的元年，要真槍真刀推進(jìn)改革，為今后幾年改革開好頭?！崩羁藦?qiáng)總理多次強(qiáng)調(diào)“改革是最大的紅利”。

改革目的是為了破除各方面體制機(jī)制弊端。對(duì)于土地利用管理而言，從上世紀(jì)90年代以來(lái)，土地供應(yīng)經(jīng)歷了從無(wú)償?shù)接袃敚瑥挠袃數(shù)焦_招拍掛的多次制度變遷，管理重心經(jīng)歷了從“重審批”到“重監(jiān)管”的轉(zhuǎn)變。這些制度變遷為土地資源有效配置、為城市化建設(shè)、為提高土地利用效率作出了重大貢獻(xiàn)。但也暴露出不少弊端，如個(gè)別地方政府利用政府掌握土地資源配置的權(quán)利，對(duì)土地過(guò)度開發(fā)、粗放利用，對(duì)土地的依存度過(guò)高；受招商引資等因素影響，工業(yè)用地出讓價(jià)格不能真正反映市場(chǎng)的需求和價(jià)格規(guī)律，與住宅價(jià)格之間存在不合理比價(jià)；土地的資產(chǎn)、資本屬性突顯，導(dǎo)致一些企業(yè)借項(xiàng)目圈地、囤地、閑置浪費(fèi)土地的問(wèn)題等等。土地利用管理制度的改革勢(shì)在必行，應(yīng)著力破解這些問(wèn)題，保障土地資源在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的高效配置、高效利用。

深化改革，解決土地利用管理制度面臨的問(wèn)題，筆者認(rèn)為當(dāng)前的首要任務(wù)是要正確處理政府管理與市場(chǎng)作用之間的關(guān)系，保障土地市場(chǎng)的公開、公平、公正、透明，充分發(fā)揮好市場(chǎng)在土地資源配置的決定性作用。當(dāng)前，有幾個(gè)方面是可以有所作為的：第一，深化土地要素市場(chǎng)化配置改革。這方面海寧市已作了很好的探索和嘗試，特別是“畝產(chǎn)綜合效益評(píng)價(jià)制度”可在全省推廣，建立起畝產(chǎn)效益與土地資源配置相掛鉤的差別化土地供應(yīng)政策條件已基本成熟。我們考慮明年是否可以在全省部署開展工業(yè)用地效益大調(diào)查，為全省深化土地要素市場(chǎng)化配置改革打基礎(chǔ)。在工業(yè)用地方面，著力推行定產(chǎn)業(yè)招標(biāo)拍賣掛牌、土地出讓分階段管理、彈性出讓年期制度、先租賃后出讓等等措施，提高土地配置的效率和效益。第二，探索建立統(tǒng)一的土地市場(chǎng)交易平臺(tái)。建設(shè)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)交易平臺(tái)，是規(guī)范市場(chǎng)的需要，也是加強(qiáng)監(jiān)管的需要。已到可以下決心建立全省統(tǒng)一的土地市場(chǎng)交易和監(jiān)管平臺(tái)的時(shí)候了，通過(guò)建立全省統(tǒng)一平臺(tái)、統(tǒng)一規(guī)則、統(tǒng)一信息發(fā)布、統(tǒng)一技術(shù)服務(wù)、統(tǒng)一監(jiān)管達(dá)到土地市場(chǎng)交易規(guī)范透明有序。那么，要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)可有多種路徑選擇：一種是自主研發(fā)建設(shè)。這種模式有可以自主掌控平臺(tái)系統(tǒng)、信息相對(duì)安全，但需要投入大量資金及龐大的技術(shù)支撐隊(duì)伍。另一種是與成熟電子商務(wù)企業(yè)合作建設(shè)。這種模式有電商專業(yè)團(tuán)隊(duì)技術(shù)力量和強(qiáng)大網(wǎng)絡(luò)支撐，開發(fā)建設(shè)的時(shí)間快、平臺(tái)開發(fā)建設(shè)費(fèi)用省等優(yōu)點(diǎn)。缺點(diǎn)是不利于培養(yǎng)自己的專業(yè)技術(shù)人員，對(duì)合作方的依存度大，還有信息安全方面的不利因素。這些路徑均需要作進(jìn)一步的論證，再拍板定案。第三，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。按照試點(diǎn)先行的原則，在國(guó)家統(tǒng)一的部署下探索前行。

2.穩(wěn)定市場(chǎng)有“定力”

維護(hù)土地市場(chǎng)平衡健康發(fā)展，是土地利用管理的一項(xiàng)重要任務(wù)。當(dāng)前，在經(jīng)濟(jì)增速放緩、企業(yè)投資乏力的大形勢(shì)下，做好穩(wěn)定土地市場(chǎng)的工作，要有定力。我們可以從貫徹落實(shí)中央對(duì)經(jīng)濟(jì)、對(duì)發(fā)展的科學(xué)判斷中，尋找方向，保持定力。

中央政治局針對(duì)新常態(tài)下的中國(guó)經(jīng)濟(jì)，提出“發(fā)展必須是遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律的科學(xué)發(fā)展”。落實(shí)到我們的工作中，就要讓土地市場(chǎng)管理成為“遵循市場(chǎng)規(guī)律的科學(xué)管理”。首先，要清醒地認(rèn)識(shí)市場(chǎng)規(guī)律，正確對(duì)待市場(chǎng)的漲跌起伏。如房地產(chǎn)用地市場(chǎng)，從2003年開始市場(chǎng)調(diào)控至今，已經(jīng)經(jīng)過(guò)了幾輪的上下波動(dòng)。這些波動(dòng)，有經(jīng)濟(jì)危機(jī)誘發(fā)的原因，有市場(chǎng)供需變化自動(dòng)調(diào)節(jié)的原因，也有政府政策調(diào)控的結(jié)果。需要加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)變化情況的客觀研判，分析變化的原因、帶來(lái)的影響、以及發(fā)展的趨勢(shì)，在知曉市場(chǎng)冷暖，摸透市場(chǎng)脾氣的前提下，冷靜面對(duì)，有針對(duì)性地分類施策。其次，要讓政府調(diào)控“看得見的手”適應(yīng)市場(chǎng)變化，不能一味地市場(chǎng)一下滑就救市，市場(chǎng)一上漲就遏制。應(yīng)在順應(yīng)市場(chǎng)規(guī)律的前提下，注重調(diào)控管理政策的延續(xù)性，避免出現(xiàn)忽左忽右、忽上忽下的過(guò)山車式管理，維護(hù)市場(chǎng)的健康平穩(wěn)發(fā)展。第三，要激發(fā)市場(chǎng)內(nèi)生動(dòng)力，允許市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用，相信市場(chǎng)的自律、自動(dòng)調(diào)節(jié)功能，在做好政策調(diào)控的同時(shí)，避免過(guò)多地干預(yù)市場(chǎng)。

就當(dāng)前而言，在穩(wěn)定房地產(chǎn)用地市場(chǎng)方面，有幾個(gè)方面工作是可做的。第一，借市場(chǎng)轉(zhuǎn)向之機(jī)，梳理調(diào)整不符合市場(chǎng)規(guī)律的調(diào)控政策。前些年，在遏制房地產(chǎn)價(jià)格過(guò)快上漲的過(guò)程中，為防止房地產(chǎn)用地競(jìng)買地價(jià)過(guò)高，誤導(dǎo)市場(chǎng)預(yù)期，出臺(tái)了一些有違市場(chǎng)規(guī)律的調(diào)控政策，如70、90政策，高端商品住宅小區(qū)配建保障性安居工程等等。當(dāng)前的市場(chǎng)形勢(shì)給調(diào)整這些政策提供了良好的時(shí)機(jī)，我們應(yīng)順勢(shì)而為，允許進(jìn)行調(diào)整。第二，查清商品房庫(kù)存，合理調(diào)整土地供應(yīng)的力度、節(jié)奏和價(jià)格。房地產(chǎn)市場(chǎng)是區(qū)域市場(chǎng)，一線、二線、三線城市的情況各有不同。應(yīng)加強(qiáng)分類指導(dǎo)，指導(dǎo)各地根據(jù)當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)供求，因地制宜做好房地產(chǎn)用地供應(yīng)。對(duì)于商品房庫(kù)存量大的城市，如杭州、寧波、溫州等地，要在查清庫(kù)存量的情況下，統(tǒng)籌考慮城市化建設(shè)進(jìn)程、人口集聚速度等因素，適當(dāng)降低房地產(chǎn)用地出讓價(jià)格，控制房地產(chǎn)用地出讓節(jié)奏，以減少房地產(chǎn)市場(chǎng)的去庫(kù)存化壓力。第三，加大土地儲(chǔ)備，提高推向市場(chǎng)的房地產(chǎn)用地的“質(zhì)量”。經(jīng)濟(jì)下行的過(guò)程，也是政府收儲(chǔ)土地的好時(shí)機(jī)。調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)杭州市國(guó)土資源局已經(jīng)意識(shí)到這一點(diǎn)，采取了二項(xiàng)措施，優(yōu)化土地出讓條件。一是加大做地力度，二是加大周邊配套設(shè)施，如學(xué)校、醫(yī)院等的建設(shè)，從“凈地供應(yīng)”向“優(yōu)地供應(yīng)”轉(zhuǎn)變，提高開發(fā)建設(shè)的吸引力。這些做法有利于市場(chǎng)平衡和穩(wěn)定，值得推廣。

3.盤活存量釋“潛力”

站在土地利用管理的角度，盤活存量建設(shè)用地，挖掘現(xiàn)有建設(shè)用地的利用潛力，是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)，是永恒的主題。通過(guò)近幾年來(lái)的努力，浙江省已初步建立起一整套盤活存量建設(shè)用地的標(biāo)準(zhǔn)體系、政策體系、考核評(píng)價(jià)體系以及多形式的有效載體，成效初顯，潛力很大。當(dāng)前不論是“空間換地”、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，還是拆改土地利用工作，最重要的是要有踏石留印，抓鐵有痕的決心與狠勁抓好落實(shí)。一是抓政策落地；二是抓合力形成；三是抓典型引路；四是抓考核跟進(jìn)。