杭州市國土資源局江干分局 艾 茹

淺議國土資源系統(tǒng)行政訴訟案件風險防范──以杭州市江干區(qū)為例

杭州市國土資源局江干分局 艾 茹

2013年7月1日開始施行的《杭州市行政敗訴案件過錯責任追究辦法》規(guī)定，因存在故意或重大過失等行政過錯導致行政敗訴的，可以進行問責，這對執(zhí)法部門和執(zhí)法人員提出了更現(xiàn)實的要求，如何有效防范風險問題日益突出。本文對2011年以來江干區(qū)國土資源系統(tǒng)行政應訴案件工作開展情況進行了梳理，對存在的敗訴及瑕疵案件和存在的風險點進行了分析，提出了進一步完善依法行政工作的意見建議。

一、近三年應訴案件概況

（一）案件基本情況

據(jù)統(tǒng)計，2011-2013年11月，杭州市江干區(qū)國土資源系統(tǒng)行政應訴案件共43件（其中行政復議32件、行政訴訟11件）。特別是2013年以來，案件數(shù)量大幅增加，共有20件。其中直接答復應訴的為16件，而2011年為5件，2012年為1件。

從案件涉及內(nèi)容來看，涉及征地拆遷的17件，占總數(shù)的39.6%；涉及政府信息公開的12件，占27.9%；涉及行政處罰的（主要村民附房的違建認定）11件，占25.6%；涉及集體土地登記發(fā)證的2件，占4.6%；涉及權屬認定的1件，占2.3%。從案件辦理結果來看，43件案件已結案34件。已結案的34件案件中，不利結果或敗訴案件4件，敗訴率11.7%。值得注意的是，即使是勝訴的案件，也有部分案件因存在瑕疵或有共性問題。2011年以來杭州市國土局江干分局共收到行政復議答復意見2條、司法建議1條，被復議機關或者人民法院通過復議意見書或司法建議書指出問題或要求做好善后工作。

（二）案件主要特點

1.基本都與征遷問題相關。近幾年特別是今年以來，土地行政復議、訴訟案件數(shù)量大幅上升，涉案領域相對集中，主要涉及征地拆遷類群體性案件、不服行政處罰類案件和不服政府信息公開類案件。而這三類案件均直接或間接關系著征地拆遷問題或利益。如不服行政處罰類多為配合司法強遷對違法搭建的附房進行處罰，不服政府信息公開類多為征遷地塊上的相關信息申請公開。

2.容易形成關聯(lián)訴訟。在征地拆遷類案件中，因征遷項目往往牽涉拆遷許可、拆遷裁決、征地公告等相關行政行為，當事人為達到其個人目的，往往要對這些具體行政行為輪番進行復議或訴訟申請，個別被拆遷人甚至濫用訴權，造成重復訴、連環(huán)訴等現(xiàn)象時有發(fā)生。特別值得一提的是，今年信息公開類案件激增，主要原因就是當事人在其它利益或訴求得不到滿足時，轉而尋求新的救濟和監(jiān)督的突破口。

3.當事人易結成利益同盟。當事人之間信息交流日益密切，共享復議、訴訟情報。一些組織力、號召力強的當事人，特別是個別代理人不當引導，或直接參與案件審理，或隱于背后出謀劃策，組織統(tǒng)一申請，集中立案，使其相互串聯(lián)效仿，結成利益同盟。如杭州市江干區(qū)近年碰到的不服行政處罰類案件，不同當事人聘請的都是同一個代理人，其訴求和理由基本相同，一件案子的辦理結果對同一類案件有示范效應。

4.為了滿足訴訟外目的。突出表現(xiàn)在申請政府信息公開類案件，相當一部分當事人，都有滿足知情權之外的目的；有的想借助信息公開途徑獲取其他行政復議、訴訟相關證據(jù)；有的想從中找出征遷工作的漏洞或理由來質(zhì)疑征遷程序合法性等問題；有的甚至直接針對政府信息公開工作本身存在的一些問題，申請復議或訴訟，向拆遷人、政府機關施以影響，以此促使其實體權益的解決。

5.行政爭議化解較難。國土資源案件由于涉及老百姓切身利益，當事人行政爭議中較少服判息訴，復議后起訴、一審后上訴的比例始終居高不下，甚至二審終審后仍有部分被拆遷人通過各種途徑進行申訴和信訪。有當事人甚至在提供其申請公開的相關信息后，又以公開的信息違法或虛假為由提起復議或訴訟。此類當事人訴外要求多，要求的合理性與行為的非理性相互交織，善后處理較難。

二、案件敗訴原因和其他風險點分析

（一）敗訴原因分析

1.事實不清、證據(jù)不足。常見的情形有：①證據(jù)形式不合要求，如對復印件、抄錄件不說明出處，對專業(yè)測繪資料不附上說明材料；②取證不合法，包括主體不合法、手段不合法等，如現(xiàn)場照片未經(jīng)當事人確認簽章；③證據(jù)證明力不足，如只有調(diào)查筆錄缺乏其他相關證據(jù)，難以形成證據(jù)鏈等等。涉及國土資源敗訴案件主要表現(xiàn)為違反證據(jù)采集規(guī)則、主要證據(jù)缺乏、違法事實認定不清等方面。如朱某等訴江干區(qū)人民政府一案，法院認為區(qū)政府違反《最高人民法院關于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第三條之規(guī)定“在訴訟過程中，被告及其訴訟代理人不得自行向原告和證人收集證據(jù)”，對獲得的證據(jù)不予采信，直接導致該案因主要證據(jù)不足而敗訴。

2.程序違法或存在瑕疵。常見的情形有：①違反法定的環(huán)節(jié)過程，如先處罰后告知、先裁決后取證、先執(zhí)行后送達；②違反法定的期限，如行政復議決定超過60日的，通知被處罰對象聽證少于7日等；③違反法定的形式，如具備直接送達條件而采用委托送達或留置送達處罰決定等。涉及國土資源敗訴案件主要表現(xiàn)為送達方式不當、程序執(zhí)行不到位等方面。如陸某不服江干國土分局行政處罰一案中，法院提出相關司法建議，認為在直接送達存在困難的情況下，將文書貼在當事人家門口墻上的送達方式存在瑕疵，相關程序與法律法規(guī)對留置送達的規(guī)定不符。

3.適用法律錯誤或對法律及立法精神的理解出現(xiàn)偏差。常見的情形有：①應適用上位法的適用了下位法，應適用特別法的適用了普通法，應適用后法的卻適用了前法；②適用尚未生效的或已經(jīng)廢止的法律法規(guī)；③有明確法律依據(jù)卻不引用的；④錯誤解釋或理解法律規(guī)范等。涉及國土資源敗訴案件主要表現(xiàn)為錯誤理解相關法律規(guī)范等方面。如沈某訴江干國土分局政府信息公開一案。該局經(jīng)審查認為申請人要求公開的信息“不屬于《政府信息公開條例》所規(guī)定的主動公開范疇，與原告的生產(chǎn)、生活、科研的特殊需要無關”，因此未提供。但是，法院認為該局對《政府信息公開條例》等規(guī)定的理解出現(xiàn)偏差，該信息應予以公開，判決江干國土分局敗訴。

4.行政不作為。常見的情形有：對當事人提出的申請不作答復，不履行或拖延履行法定職責等。如洪某申請江干區(qū)人民政府限期公告浙江省人民政府批準的征收土地方案一案中，復議機關和法院經(jīng)審理均認為，我區(qū)未履行公告征收土地方案的法定職責，責令限期履行法定職責。

5.其他方面。如涉嫌瀆職犯罪引發(fā)的敗訴風險等。按照《最高人民檢察院關于瀆職侵權犯罪案件立案標準的規(guī)定》，檢察機關直接進行立案偵查的瀆職犯罪案件有35類，涉及國土工作領域的主要有5類，分別是：濫用職權案；玩忽職守案；徇私舞弊不移交刑事案件案；非法批準征用、占用土地案；非法低價出讓國有土地使用權案。國土資源管理部門是瀆職罪的高發(fā)地帶，工作人員瀆職犯罪，行政機關就可能承擔相應的敗訴風險責任。

（二）其他可能引起敗訴的風險點分析

1.非訴案件執(zhí)行不到位存在行政不作為的敗訴風險。《行政處罰法》和《行政強制法》等規(guī)定，行政處罰決定作出后，當事人逾期不履行行政處罰決定（主要涉及限期拆除和沒收等），又不申請行政復議、不提起行政訴訟的，應依法向人民法院申請強制執(zhí)行。這是法律規(guī)定的強制義務，在行政處罰決定書中也明確告知了被處罰人。但在具體實際中，國土資源管理部門作出行政處罰之后，一般移交相關部門（如區(qū)拆違辦），很少向法院申請強制執(zhí)行。而法院對此類案件的處理也多為不予受理，但這不能作為國土部門不履行法定職責的免責條件。一旦處罰對象以行政不作為為由向法院提起訴訟，國土部門就存在著敗訴的風險。如2005年發(fā)生在湖州市國土資源局因為未向人民法院申請強制執(zhí)行《土地行政處罰決定書》而敗訴的案例，當時引起了全省國土資源系統(tǒng)的廣泛關注。2013年5月，浙江高院會同省政府復議辦、省國土資源廳等部門形成《省行政復議與行政審判聯(lián)席會議第八次會議紀要》，明確提出，對責令限期拆除違法建筑、恢復原狀等行為罰案件，要積極推進“裁執(zhí)分離”強制執(zhí)行新機制，努力破解國土資源非訴行政案件執(zhí)行難問題。

2.對日常巡查中發(fā)出的《限期拆除違法建筑決定書》如何定性引發(fā)的敗訴風險。如果將它定性為可訴的行政處罰決定，那么國土資源管理部門對日常巡查發(fā)現(xiàn)違法用地的處置就不符合《行政處罰法》的要求，缺少了事先告知、救濟途徑等必備程序；如果將它定性為不可訴的具體行政行為，該決定書可以理解為向違法當事人發(fā)出的責令限期拆除（改正）的通知，屬于作出后續(xù)處理決定前的一種措施。而后續(xù)的措施，僅僅是根據(jù)《關于進一步規(guī)范杭州市區(qū)違法建筑查處工作的意見》（杭政函〔2005〕176號）的規(guī)定，移交當?shù)厝嗣裾幚?。那么，我們的?zhí)法是否已經(jīng)符合《土地管理法》賦予國土部門的職責要求，是否存在未履職到位的風險，值得探究。

3.撤村建居后的土地性質(zhì)轉換帶來的敗訴風險。根據(jù)《土地管理法實施條例》第二條規(guī)定，撤村建居后，原集體所有土地應轉為國有土地，相應“x村”也更名為“x社區(qū)”。但是在隨后的補償安置、征地拆遷程序仍然適用《杭州市征用集體所有土地房屋拆遷管理條例》的規(guī)定，這種做法既自相矛盾，又缺乏上位法的依據(jù)。而且，將土地性質(zhì)定性為國有還是集體的問題，從某種程度上看，關系到國土資源管理部門與其他部門的執(zhí)法權限劃分，發(fā)生行政爭議時，當事人往往根據(jù)相關規(guī)定質(zhì)疑國土資源管理部門執(zhí)法權限的合法性，存在一定的敗訴風險。在以往的行政訴訟案件中，多個當事人都曾對國土資源管理部門的執(zhí)法主體資格提出質(zhì)疑，認為其無權作出相應行政處罰。

4.對拆遷區(qū)塊村民附房違建認定工作存在敗訴風險。在江干區(qū)“大征遷”的背景下，對拆遷區(qū)塊村民附房違建認定工作在促進征地拆遷簽約方面發(fā)揮了較大作用。但是，在此背景下作出的行政處罰引發(fā)行政復議、訴訟的比例較高。主要是因為對拆遷區(qū)塊進行違法用地認定工作直接涉及當事人的核心利益，而且在具體工作開展過程中往往存在時間受限、要求很急，案件背景較為復雜等問題，直接影響案件調(diào)查、執(zhí)法程序、證據(jù)收集等工作開展，容易導致案件存在瑕疵，敗訴的風險較大。

三、加強依法行政降低敗訴風險建議

“司法權是終極性權力，它對爭執(zhí)的判斷和處理是最后的和最具權威的”。國土資源系統(tǒng)行政訴訟案件敗訴風險的產(chǎn)生原因是多方面的，既有主觀方面的，也有客觀方面的，但從實踐中看歸根到底還是依法行政工作尚不完善所致。主要表現(xiàn)在：一是思想認識不足。依法行政的意識還比較淡薄，依法行政的能力還不夠強，不善于運用法治思維和法律手段解決矛盾和問題。二是法律法規(guī)存在一定的滯后性。在一些重要領域如征地拆遷、執(zhí)法監(jiān)察等方面，法律法規(guī)不完善、存在空白或盲點。特別是《行政強制法》實施以后，一些規(guī)定與《行政強制法》有沖突，需要修改。而且，地方性法規(guī)與上位法也存在自相矛盾的。三是行政行為不夠規(guī)范。行政行為不規(guī)范現(xiàn)象還比較突出，有不少行政行為經(jīng)不起法律的檢驗，存在被撤銷或敗訴風險。個別執(zhí)法人員行政執(zhí)法程序意識不足、證據(jù)意識不強，有法不依、執(zhí)法不嚴情況仍有發(fā)生等。四是隊伍建設需加強。專設法制機構和專職工作人員缺乏，特別是有相關專業(yè)背景的人員配備不足等，上下部門之間聯(lián)系和專業(yè)培訓較少，難以適應日益繁重的法制工作任務。

依法行政是建設法治政府的重要內(nèi)容，是政府正確行使行政權力的基本準則，也是降低和規(guī)避訴訟敗訴風險的根本之道。為此，特提出如下建議：

（一）以遵守法定程序為重點，提升運用法治思維的能力

充分理解依法行政的工作內(nèi)涵，發(fā)揮其在服務中心和大局、為依法決策提供參謀、化解行政機關與相對人之間矛盾等方面的積極作用。加大對法律法規(guī)的宣傳和培訓工作，強化干部職工依法行政和法治理念，提升知法、守法、用法的水平，在工作中運用法治思維解決問題、化解矛盾，帶頭維護憲法法律權威，強化行政程序意識，從行為到程序、從內(nèi)容到形式、從決策到執(zhí)行都符合法律規(guī)定，讓行政權力在法律和制度框架內(nèi)運行，使各項業(yè)務工作開展更加有法可依。

（二）以完善機構制度為前提，規(guī)范行政執(zhí)法行為

把完善制度、提高工作人員的能力素質(zhì)當作依法行政的基礎性工作來抓。設置專門的組織領導機構和專職法制科室及人員，負責依法行政工作的領導、協(xié)調(diào)和監(jiān)督工作。按照合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責一致的要求，完善重大事項集體決策、內(nèi)部會審等工作制度。對于法律、法規(guī)、規(guī)章未作明確或需要進一步細化規(guī)定的，結合工作實際，出臺政策性文件，具體指導工作開展。大力推動政務公開，強化政府信息公開，規(guī)范權力運行。

（三）以加強靠前預防為關鍵，做好風險評估與防范工作

對照國土資源管理的相關法律法規(guī)、規(guī)范性文件、崗位職責、工作規(guī)程、各類考核追究辦法等，做好執(zhí)法程序梳理工作，厘清各項業(yè)務工作依法行政的具體要求。對涉及征地拆遷、安置補償?shù)戎卮笫马?，嚴格?zhí)行公開、聽證、風險評估制度，保障決策的科學性和民主性。重視對執(zhí)法工作的調(diào)研指導和對執(zhí)法人員的風險教育，使執(zhí)法人員時刻保持風險意識，增強自我保護能力，在執(zhí)法過程中，嚴格按政策、按程序、按流程、按規(guī)范操作，對可能出現(xiàn)的敗訴風險進行防范。

（四）以健全過程管理與監(jiān)督為手段，強化行政問責機制

強化內(nèi)部監(jiān)控，實行執(zhí)法行為二人行，相互監(jiān)督，相互制約，防止失職、瀆職等權力濫用行為發(fā)生。加強紀檢監(jiān)察、業(yè)務科室及主要領導對執(zhí)法過程的監(jiān)控，明晰各崗位的工作職責。主動公開政務信息，自覺接受公眾和社會輿論的監(jiān)督。進一步堅持職權法定，嚴格行政問責，有令即行、有禁即止、有錯必究。針對在行政復議、行政訴訟及其他工作中暴露出的突出問題，建立行政行為內(nèi)部糾錯辦理機制，確保依法行政的質(zhì)量和效果，杜絕玩忽職守、失職瀆職行為發(fā)生。

（五）以預防化解爭議為目的，拓寬行政與司法良性互動渠道

在法律、法規(guī)允許的范圍內(nèi)，在不損害國家利益、公共利益和他人合法利益的前提下，積極化解行政爭議和矛盾。增加行政與司法的良性互動，共同研究國土資源行政執(zhí)法和行政復議、訴訟中遇到的問題。定期邀請法院、法制部門的法律專家對涉土典型案件進行剖析，在法律法規(guī)梳理上、重點工作領域政策性文件出臺把關上、法律法規(guī)空白點指導等方面加強指導，加強行政行為合法性、合理性論證，探索非訴案件執(zhí)行難等重點難點問題的化解。