楊建云

(鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院，經(jīng)貿(mào)學(xué)院，鄭州 450015)

工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速期的中國(guó)，對(duì)建設(shè)用地需求急劇增加，理論界也大都承認(rèn)當(dāng)前正處于建設(shè)用地需求的“S”型曲線的中部急劇上升期［1-4］。中國(guó)的大部分省區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展源于非一般的城市化速度［5］。具體而言，受到當(dāng)前普遍的城鄉(xiāng)二元化社會(huì)保障制度的影響，人口城市化在中國(guó)更多地表現(xiàn)為大量?jī)蓷丝诘某霈F(xiàn)。土地城市化加速導(dǎo)致大部分省區(qū)耕地保護(hù)任務(wù)難以有效實(shí)現(xiàn)，于是農(nóng)民遷居、上樓、平墳復(fù)墾等一系列農(nóng)村土地綜合整治行動(dòng)，成為創(chuàng)造建設(shè)用地指標(biāo)的可行途徑。而在農(nóng)村土地綜合整治中，基于對(duì)土地發(fā)展權(quán)利益的爭(zhēng)奪，村民和地方政府之間更多表現(xiàn)為一種沖突關(guān)系［6］。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委、普通村民在農(nóng)村土地綜合整治過程中面臨決策互動(dòng)、利益糾紛。而上述三方正是理論界通常認(rèn)為的鄉(xiāng)村治理的主體，他們之間的決策互動(dòng)、利益糾紛過程正是鄉(xiāng)村治理的實(shí)現(xiàn)過程。所以，鄉(xiāng)村治理是研究農(nóng)村土地綜合整治的良好視角。關(guān)于鄉(xiāng)村治理的說法，最早提出于華中科技大學(xué)的中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心，圍繞鄉(xiāng)村治理的內(nèi)涵［7-9］、鄉(xiāng)村治理的主體與模式［10-11］、鄉(xiāng)村關(guān)系［12］、農(nóng)民的行動(dòng)單位和行動(dòng)邏輯［13］，學(xué)者們做了大量的研究。但以鄉(xiāng)村治理為工具，分析農(nóng)村土地綜合整治，理論界研究不多，值得深入探討。

1 研究思路與相關(guān)理論

1.1 研究思路

根據(jù)當(dāng)前農(nóng)村土地綜合整治中政府的作用將農(nóng)村土地綜合整治分成3種類型:政府強(qiáng)制型、政府主導(dǎo)型、市場(chǎng)介入型。選取國(guó)內(nèi)相應(yīng)的土地整治典型案例作為實(shí)證，運(yùn)用鄉(xiāng)村治理的相關(guān)理論進(jìn)行分析，為當(dāng)前農(nóng)村土地綜合整治在鄉(xiāng)村的實(shí)際執(zhí)行提供理論支持。文中案例有的是以新聞的形式出現(xiàn)在報(bào)紙或者網(wǎng)絡(luò)中［14］，有的是在專業(yè)期刊中已經(jīng)被討論提及［15］。

1.2 相關(guān)理論

1.2.1 鄉(xiāng)村關(guān)系

鄉(xiāng)村治理是通過公共權(quán)力的配置與運(yùn)作，對(duì)村域社會(huì)進(jìn)行組織管理和調(diào)控，從而達(dá)到一定目的的政治活動(dòng)［7］。我國(guó)的《村民委員會(huì)組織法》第5條明確規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人民政府開展工作。所以，從理論上講，鄉(xiāng)村關(guān)系被定位于指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，實(shí)際情況卻往往是復(fù)雜的?，F(xiàn)實(shí)中，鄉(xiāng)村關(guān)系通常表現(xiàn)為以下3種情況:強(qiáng)鄉(xiāng)弱村、弱鄉(xiāng)強(qiáng)村、弱鄉(xiāng)弱村［12］。

1.2.2 農(nóng)民的行動(dòng)單位與邏輯

在中國(guó)農(nóng)村某些地區(qū)，農(nóng)民存在雙層認(rèn)同機(jī)制，一層認(rèn)同是家庭，另一層認(rèn)同諸如:宗族、小親族、聯(lián)合家庭、村莊共同體等，農(nóng)民的行動(dòng)邏輯也就由雙層認(rèn)同構(gòu)造而成［13］。在以親緣為基礎(chǔ)構(gòu)成的第二層認(rèn)同中，宗族規(guī)模最大，多則數(shù)千戶，少則百十戶。小親族以三服或五服內(nèi)的堂兄弟關(guān)系為基礎(chǔ)。兄弟分家以后稱為聯(lián)合家庭?？傮w而言，基于血緣的第二層認(rèn)同，規(guī)模越大，越容易在對(duì)內(nèi)合作及對(duì)外交往中采取一致行動(dòng)，集體行動(dòng)能力越高。行政村作為基層正式組織，是村集體資產(chǎn)的所有者，也可以形成第二層認(rèn)同機(jī)制。特別是面臨整村型的土地征用時(shí)，尤其會(huì)塑造農(nóng)民對(duì)村莊的認(rèn)同。當(dāng)然也存在某些地區(qū)，缺少以核心家庭為基礎(chǔ)的基本認(rèn)同和行動(dòng)單位，稱為原子化村莊，原子化村莊整體行動(dòng)力較弱。

2 鄉(xiāng)村治理視角下的農(nóng)村土地綜合整治

2.1 農(nóng)村土地綜合整治的3種類型

根據(jù)農(nóng)村土地綜合整治中政府的作用，將農(nóng)村土地綜合整治分為政府強(qiáng)制型土地整治、政府主導(dǎo)型土地整治、市場(chǎng)介入型土地整治3種類型。

2.1.1 政府強(qiáng)制型土地整治

此類整治，政府在土地整治中處于絕對(duì)主導(dǎo)地位，地方政府是項(xiàng)目的主體。項(xiàng)目的決策權(quán)、農(nóng)民的補(bǔ)償方案由地方政府決定，即使農(nóng)戶用上訪、上網(wǎng)等常見方法加以反對(duì)，地方政府一般也不對(duì)整治方案進(jìn)行調(diào)整，如河南省周口市的平墳運(yùn)動(dòng)［14］。

2.1.2 政府主導(dǎo)型土地整治

此類整治，地方政府依然是項(xiàng)目的主體。土地整治決策權(quán)依然歸地方政府，但具體拆遷補(bǔ)償方案遇到農(nóng)戶的反對(duì)時(shí)，地方政府會(huì)做出妥協(xié)、讓步，如下面即將討論的廣東省中山市崖口村的案例［15］。

2.1.3 市場(chǎng)介入型土地整治

以成都為代表的地票交易制度中，地方政府的身份發(fā)生轉(zhuǎn)變，成為項(xiàng)目的管理者和監(jiān)督者。具體的整治過程尊重農(nóng)民的主體地位和市場(chǎng)的基礎(chǔ)作用，這為市場(chǎng)介入型土地整治。

2.2 基于鄉(xiāng)村治理視角的農(nóng)村土地綜合整治分析

2.2.1 政府強(qiáng)制型土地整治案例分析

(1)周口平墳運(yùn)動(dòng)。2012年3月，周口市委、市政府發(fā)布一號(hào)文件，文件要求用3年時(shí)間完成農(nóng)村公益性公墓全覆蓋，火化率100%。大規(guī)模平墳運(yùn)動(dòng)由此開始，平墳復(fù)墾推行10個(gè)月，平墳246萬座，恢復(fù)耕地近2 000hm2［16］。平墳一開始即遭到廣大農(nóng)民的強(qiáng)烈反對(duì)，地方政府未就平墳復(fù)墾做出讓步。而后運(yùn)動(dòng)負(fù)面評(píng)論接踵而來，面對(duì)輿論的質(zhì)疑，地方政府并未停止平墳復(fù)墾［17］。周口的平墳復(fù)耕屬于典型的政府強(qiáng)制型土地整治。

(2)聯(lián)合家庭為主導(dǎo)的雙層認(rèn)同機(jī)制。大劉村是周口市商水縣殯葬改革政策28個(gè)試點(diǎn)之一，在商水縣民間，兄弟在面臨一些重大事件時(shí)比較容易對(duì)外統(tǒng)一，注重傳統(tǒng)倫理。所以喪事、建房等大事往往成為村民內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)面子的手段。以大劉村蘇家四嬸的喪事為例，四嬸丈夫早亡，無兒女，丈夫蘇家侄子們上下湊錢辦事，但喪事仍要辦的體面:買棺材，找16個(gè)人輪流抬，二次裝棺，再擺上酒席，搭臺(tái)唱戲［18］。不難看出，在大劉村，村民除去對(duì)核心家庭的認(rèn)同，對(duì)于同父兄弟是第二層認(rèn)同單位。這是一個(gè)以聯(lián)合家庭為主導(dǎo)的雙層認(rèn)同機(jī)制的村莊，在這樣的認(rèn)同機(jī)制下，人們敬重父權(quán)、尊重傳統(tǒng)倫理，所以村民在感情上很難接受平墳后無處祭奠的結(jié)果。即使是這樣的感情無法接受，也沒有村民因?yàn)槠綁灦显L、或者和鄉(xiāng)、村干部爆發(fā)沖突。這是因?yàn)槁?lián)合家庭一般規(guī)模有限，聯(lián)合起來反對(duì)鄉(xiāng)村政策的可能性很小，也不會(huì)因?yàn)檎叩牟缓侠矶M(jìn)行群體性上訪。

(3)強(qiáng)鄉(xiāng)弱村的鄉(xiāng)村關(guān)系。商水縣屬于典型的農(nóng)業(yè)大縣，國(guó)家級(jí)貧困縣，依靠國(guó)家撥款的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政收入情況較好，大劉村財(cái)政狀況較糟，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在財(cái)政上是村一級(jí)財(cái)政的施予方。同時(shí)在以聯(lián)合家庭為主的雙層認(rèn)同機(jī)制下，村莊社會(huì)關(guān)聯(lián)度低，村民的阻擊能力弱，鄉(xiāng)村關(guān)系表現(xiàn)為強(qiáng)鄉(xiāng)弱村。強(qiáng)鄉(xiāng)弱村關(guān)系下，村莊一般會(huì)積極完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)的各種任務(wù)。所以盡管強(qiáng)制平墳在國(guó)務(wù)院頒布第628號(hào)令后 (即要求對(duì)《殯葬管理?xiàng)l例》第二十條進(jìn)行修改，新規(guī)定刪除了“拒不改正的，可以強(qiáng)制執(zhí)行”部分)變得沒有法律依據(jù)，周口的大部分村莊依然還在繼續(xù)平墳運(yùn)動(dòng)。

2.2.2 政府主導(dǎo)型土地整治案例分析

(1)崖口村圍墾和土地轉(zhuǎn)讓始末。崖口村位于中山市南朗鎮(zhèn)東南部，地理位置優(yōu)越，有美麗的海景田園風(fēng)光。1978年后，崖口村在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上，實(shí)行“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”;耕地以外的灘涂、養(yǎng)殖場(chǎng)、工廠等土地，全部出租，實(shí)行“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”。1990年崖口村申請(qǐng)獲得1 000hm2的灘涂圍墾權(quán)，以49%的使用權(quán)歸鎮(zhèn)政府為條件得以獲批。2002年該村成立了崖口村村民土地股份基金會(huì)，村代表組成的基金會(huì)統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、收取1 333hm2土地的租金，每年分紅到各股民名下。2008年，崖口村面臨租地與土地轉(zhuǎn)讓的決策，大部分村民在巨大的利益誘惑下，以激烈沖突的方式反對(duì)村莊權(quán)威和地方政府的租地決策。最終由全體村民表決決定將780hm2土地轉(zhuǎn)讓給中山市土地儲(chǔ)備中心，共計(jì)得到54 000多萬元。起初崖口村申請(qǐng)圍墾權(quán)時(shí)，鎮(zhèn)政府不同意，最后1 000hm2的土地圍墾權(quán)的49%為代價(jià)，崖口村獲得51%的1 000hm2的土地圍墾權(quán)，其后，面臨圍墾后土地開發(fā)時(shí)，中山市并未咨詢崖口村村民的意見。整個(gè)過程中，無論圍墾也好，還是土地轉(zhuǎn)讓也罷，決定權(quán)由地方政府掌握，至于地方政府和崖口村的利益分配方式可以交涉談判，崖口村土地問題處理方式屬于典型的政府主導(dǎo)型。

(2)行政村為主導(dǎo)的雙層認(rèn)同機(jī)制和弱鄉(xiāng)強(qiáng)村的鄉(xiāng)村關(guān)系。在崖口村，有譚、楊、陸、肖四大姓氏，四大姓氏的人口占據(jù)全村總?cè)丝诘?0%，至今在崖口村仍保有譚氏宗祠，宗族的力量不可小覷。同時(shí)得益于持續(xù)圍墾造田，崖口村積累了大量的圍墾土地。崖口村土地市場(chǎng)價(jià)值量巨大，土地的所有權(quán)歸行政村，行政村的巨大財(cái)富使得村民在土地財(cái)富問題上特別容易產(chǎn)生以行政村為主導(dǎo)的認(rèn)同感?；谠谶@樣一個(gè)認(rèn)同機(jī)制，人們對(duì)于土地市場(chǎng)價(jià)值的去向特別關(guān)注，所以村民才會(huì)以激烈沖突的形式大鬧村公所，要求調(diào)整土地征用的收益補(bǔ)償方式，并且最終取得成功。在這樣一場(chǎng)沖突中鄉(xiāng)村關(guān)系表現(xiàn)為弱鄉(xiāng)強(qiáng)村關(guān)系。

2.2.3 市場(chǎng)介入型土地整治案例分析

(1)成都建設(shè)用地票交易的概況。2010年6月12日，成都市政府頒布了《關(guān)于完善土地交易制度促進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治的意見 (試行)》，文件中對(duì)于建設(shè)用地票的產(chǎn)生、取得、交易、使用、收益分配作了較詳細(xì)的規(guī)定。2010年10月13日，成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所正式揭牌成立。2011年4月15日成都市發(fā)布《關(guān)于完善建設(shè)用地指標(biāo)交易制度促進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治的實(shí)施意見》，要求進(jìn)一步發(fā)揮農(nóng)民集體和農(nóng)戶的主體作用，從農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目的申報(bào)主體、資金的籌集方式到重大事項(xiàng)的決定、項(xiàng)目實(shí)施完成后節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)歸屬均有農(nóng)民集體和農(nóng)戶自己決定。以邛崍11個(gè)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目為例，受立項(xiàng)主體邛崍市桑園鎮(zhèn)、臨邛鎮(zhèn)、前進(jìn)鎮(zhèn)、牟禮鎮(zhèn)、高埂鎮(zhèn)27個(gè)村村委會(huì) (居委會(huì))的委托，2012年9月18日在成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所掛牌招商，共有10個(gè)項(xiàng)目完成融資，金額共計(jì)6.265億元，預(yù)計(jì)可節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)208.84hm2，符合市場(chǎng)介入型土地整治的特點(diǎn)。

(2)價(jià)值生產(chǎn)能力弱的原子化村莊。賀雪峰認(rèn)為在中國(guó)大多數(shù)的傳統(tǒng)村莊人們總是希望通過傳宗接代來賦予有限人生以無限意義。因此，對(duì)于大多數(shù)農(nóng)村而言，家庭具有重大意義，除非萬不得已，人們不會(huì)離開自己的家庭和子孫。但在川西平原，家庭的意義被凸顯出的人們的社會(huì)性價(jià)值取代，所以麻將館、茶館隨處可見。他們注重吃、喝、穿這樣的短期消費(fèi)，缺少類似于修房造屋的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)［19］。他們注重郎舅關(guān)系，兄弟關(guān)系被沖淡。這正是缺乏價(jià)值生產(chǎn)能力的原子化村莊的典型特點(diǎn)。原子化村莊在土地整治中，對(duì)外的整體行動(dòng)力最弱，在土地整治中本應(yīng)該極容易被地方政府影響，但地票交易制度的創(chuàng)新使得農(nóng)民在土地整治中不再直接面對(duì)地方政府，而是私人投資方。地方政府的身份轉(zhuǎn)換，因而也就影響了鄉(xiāng)村關(guān)系。

(3)弱鄉(xiāng)強(qiáng)村的鄉(xiāng)村關(guān)系。由于建設(shè)用地票交易制度的引入，在土地整治中政府的身份發(fā)生了改變，由原來的強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)者，變成現(xiàn)在的管理者和監(jiān)督者。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊的關(guān)系在取消農(nóng)業(yè)稅后已經(jīng)逐漸從鄉(xiāng)村治理中淡出，過去各種變相的對(duì)農(nóng)村土地征收是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府強(qiáng)勢(shì)干預(yù)村莊自治的最大的渠道，現(xiàn)在這種渠道在已經(jīng)由于建設(shè)用地票交易的出現(xiàn)而在農(nóng)村土地綜合整治而不復(fù)存在。所以在這樣的地區(qū)鄉(xiāng)村關(guān)系變成弱鄉(xiāng)強(qiáng)村關(guān)系。并且借助一系列的相關(guān)制度如:前已述及的《關(guān)于完善土地交易制度促進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治的意見 (試行)》、《關(guān)于完善建設(shè)用地指標(biāo)交易制度促進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治的實(shí)施意見》，《村民委員會(huì)組織法》來實(shí)現(xiàn)村莊秩序。由于成都在地票交易制度上的創(chuàng)新，給鄉(xiāng)村治理帶來了新氣象。

2.3 分析結(jié)果

2.3.1 鄉(xiāng)村關(guān)系影響土地整治的類型

在前兩個(gè)案例中，地方政府是土地整治的主體，從河南周口大劉村到廣東中山崖口村，隨著村莊財(cái)富的增多和村莊社會(huì)關(guān)聯(lián)度的增加，村莊表現(xiàn)逐漸強(qiáng)勢(shì)，他們甚至可以改變土地整治的利益分配方式，但基于地方政府的土地整治主體地位，土地整治與否的決策權(quán)依然掌握在地方政府手中。村莊集體財(cái)富大的地區(qū)多為城市 (縣城)郊區(qū)，依靠有利的位置和之上附屬的土地，村莊擁有了大量財(cái)富。基于土地財(cái)富，在土地整治中，村民又會(huì)產(chǎn)生對(duì)行政村的認(rèn)同機(jī)制，社會(huì)關(guān)聯(lián)度高，在鄉(xiāng)村關(guān)系中村莊必然是強(qiáng)勢(shì)的。而在經(jīng)濟(jì)腹地的非近郊村莊，村集體經(jīng)濟(jì)不獨(dú)立，農(nóng)民日益落單，力量日趨薄弱，在土地整治中表現(xiàn)必然是弱勢(shì)的。所以在崖口村土地整治是政府主導(dǎo)型的，商水縣土地整治是政府強(qiáng)制型的。

2.3.2 制度創(chuàng)新在某種程度上可以改變傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村關(guān)系

成都建設(shè)用地票交易制度的建立，打破了原有的傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村關(guān)系，川西平原的行動(dòng)單位為典型的原子化村莊的農(nóng)民家庭，他們關(guān)聯(lián)度最低，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面前猶如一盤散沙，勢(shì)單力薄。如果沒有土地制度創(chuàng)新，土地整治中鄉(xiāng)村關(guān)系很可能表現(xiàn)為強(qiáng)鄉(xiāng)弱村關(guān)系。但建設(shè)用地票市場(chǎng)的引入將農(nóng)村土地綜合整治的主體由政府變成了村集體和村民，村民可以避免和基層政府的直接沖突，基層政府可以從與土地整治有關(guān)的鄉(xiāng)村治理中逐漸淡出。鄉(xiāng)村關(guān)系也就變得更加和諧。

3 結(jié)論

3.1 經(jīng)濟(jì)腹地的農(nóng)民在土地整治中力量單薄

隨著農(nóng)業(yè)稅的免除，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大潮中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)從鄉(xiāng)村治理中逐漸退出，但在政府主導(dǎo)甚至強(qiáng)制的土地整治中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在上級(jí)政府的要求下，重新又變得強(qiáng)勢(shì)起來。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大潮里，經(jīng)濟(jì)腹地的農(nóng)民日益落單、關(guān)聯(lián)度逐漸降低，面對(duì)政府的強(qiáng)勢(shì)，他們力量更顯單薄。所以在河南周口平墳復(fù)墾運(yùn)動(dòng)中，即使相關(guān)政策文件使得平墳在法律上不再具有依據(jù)，依然能夠看到強(qiáng)制平墳在繼續(xù)。

3.2 區(qū)位在某種程度上能影響土地整治類型

在某些大城市郊區(qū)，由于地價(jià)的日益升高，土地成為村莊的巨大財(cái)富，在土地的巨大市場(chǎng)價(jià)值激勵(lì)下，村民存在以行政村的方式認(rèn)同并且關(guān)聯(lián)起來的可能，在土地整治中能夠通過激烈沖突的形式，獲得利益分配的話語權(quán)，這就是政府主導(dǎo)型土地整治。對(duì)于絕大多數(shù)處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展腹地的農(nóng)民而言，他們?nèi)找媛鋯?，在土地整治中，往往處于更加弱?shì)的地位，沒有改變土地整治利益分配的話語權(quán)，這就是強(qiáng)制型土地整治。也可以這樣說，區(qū)位某種程度上能影響土地整治的類型。

3.3 因?yàn)槭袌?chǎng)介入土地整治在農(nóng)村變得更有活力

由于建設(shè)用地票交易制度的引入市場(chǎng)的創(chuàng)新，鄉(xiāng)村關(guān)系的性質(zhì)也發(fā)生了轉(zhuǎn)變。過去原子化村莊在鄉(xiāng)村關(guān)系中一定處于弱勢(shì)地位，而現(xiàn)在地方政府變身為土地整治的管理者和監(jiān)督者，不再直接參與土地整治活動(dòng)，使得鄉(xiāng)村關(guān)系的強(qiáng)弱發(fā)生了改變。因?yàn)槭袌?chǎng)的引入，農(nóng)村土地綜合整治在農(nóng)村變得更加具有生命力。

4 討論

市場(chǎng)介入使得土地整治在農(nóng)村變得更加有活力，同時(shí)也使得地方政府依賴的土地財(cái)政大大削弱。什么力量使得地方政府愿意放棄對(duì)土地財(cái)政的依賴積極進(jìn)行土地制度創(chuàng)新，這樣的創(chuàng)新在其他地區(qū)是否也具備條件開展?；卮鹎宄鲜鰡栴}可以為全國(guó)農(nóng)村土地綜合整治潛力的激活提供一些理論上的支持。

第一，強(qiáng)制性交易，交易成本巨大。伴隨著中國(guó)整體進(jìn)入工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速期，各地對(duì)建設(shè)用地需求逐漸增加。而適合城鎮(zhèn)化發(fā)展的土地恰好也是最適合種植糧食的地區(qū)，土地的供需矛盾從另一個(gè)方面也是城市擴(kuò)張和糧食安全的矛盾。通過對(duì)農(nóng)村土地的整治可以促使農(nóng)村建設(shè)用地的利用更加的集約，為城鎮(zhèn)建設(shè)提供更多更大的機(jī)會(huì)，對(duì)于地方政府而言動(dòng)用行政力量來開展土地征收或者土地整理，如果補(bǔ)償方案與村民的心理預(yù)期不符，很可能造成群體性事件或者部分村民通過信訪來表達(dá)自己的意愿。這往往會(huì)使得土地整治計(jì)劃大大拖延。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)角度上講，當(dāng)?shù)胤秸檬种袡?quán)力強(qiáng)行和村民進(jìn)行交易，村民對(duì)交易價(jià)格不滿意，而村民也有自己表述不滿意的渠道如群體性事件、信訪等，這大大增加了交易的成本，造成了交易上的不順暢。地方政府即使在交易價(jià)格上占了優(yōu)勢(shì)，但交易成本的擴(kuò)大，使得他們不得不進(jìn)行制度創(chuàng)新或者改革。

第二，引入市場(chǎng)后，交易順暢，城鎮(zhèn)化速度加快。在市場(chǎng)引入土地整治后不僅交易更加順暢，節(jié)約交易成本，而且成交的數(shù)量也更加豐富。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度上看交易價(jià)格交易數(shù)量由市場(chǎng)決定更加符合效率的原則，盡管政府因此而財(cái)政收入減少，但由于交易順暢城鎮(zhèn)化速度的加快，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等因素會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展更加有利，未來還可以通過對(duì)土地或者建設(shè)用地指標(biāo)交易征稅彌補(bǔ)財(cái)政收入的減少。因此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看對(duì)于地方政府和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展更加有利，促使地方政府愿意進(jìn)行改革。

第三，國(guó)家政策給予試點(diǎn)的機(jī)會(huì)是出于對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)和中西部區(qū)域的政策傾斜。另一個(gè)類似于地票交易制度創(chuàng)新的“人地掛鉤政策”試點(diǎn)已經(jīng)獲得國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)批準(zhǔn)即將在河南省部分試點(diǎn)實(shí)施，無論是“地票”交易制度還是“人地掛鉤”政策這都是國(guó)家在制定部分區(qū)域的發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)給予的政策特批，前者是2007年獲批的“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”，后者是2011年通過的“中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)”。從某種程度上講上述區(qū)域的城市對(duì)農(nóng)村的反哺具有更加特殊的意義，這個(gè)特殊體現(xiàn)到兩點(diǎn):首先加快中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化速度;其次上述成都所屬四川省和中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的重點(diǎn)河南省都屬于國(guó)家的糧食主產(chǎn)區(qū)，為國(guó)家糧食安全做出了積極貢獻(xiàn)，城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平受到了影響，國(guó)家通過給予制度創(chuàng)新的機(jī)會(huì)促使在不影響糧食安全的基礎(chǔ)上加快城鎮(zhèn)化，同時(shí)增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，促進(jìn)城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌和諧。從長(zhǎng)期來看，這很可能是未來中國(guó)的農(nóng)村土地綜合整治交易的發(fā)展趨勢(shì)。

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