◎牛少鳳

十八屆三中全會對我國全面深化改革作出了重大戰(zhàn)略部署，其中一個十分突出的亮點就是首次在黨和國家的最高層面提出了“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的全新提法。因而，針對作為創(chuàng)新社會治理體系當(dāng)中十分重要一環(huán)的食品安全問題，本文旗幟鮮明、與時俱進(jìn)地提出“食品安全治理”的概念與說法。

筆者嘗試這樣界定“食品安全治理”：構(gòu)建以“政府、企業(yè)、市場、公眾”為主體的“四位一體”現(xiàn)代治理體系，建立以“嚴(yán)謹(jǐn)標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格監(jiān)管、嚴(yán)厲處罰、嚴(yán)肅問責(zé)”為核心的現(xiàn)代治理制度，不斷提高食品安全治理能力，從而實現(xiàn)食品安全監(jiān)督管理上的多向互動、協(xié)調(diào)共治的一種良性狀態(tài)。如何更好地往這樣的方向發(fā)展呢？應(yīng)該說，研究借鑒國外特別是發(fā)達(dá)國家在食品安全監(jiān)管方面的成功經(jīng)驗，無疑對中國構(gòu)建食品安全治理體系、提高食品安全治理能力具有重要意義。

第一，學(xué)習(xí)借鑒國外食品安全監(jiān)管有益經(jīng)驗。國際上比較共同的經(jīng)驗大致可以概括以下幾個主要方面：形成了一套相對內(nèi)化的食品安全道德體系作為保障治理的前提，構(gòu)建了一套相對完備的食品安全法規(guī)體系作為保障治理的基石，制定了一套相對嚴(yán)格的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系作為保障治理的準(zhǔn)繩，形成了一套相對高效的食品安全監(jiān)管體系作為保障治理的主體。

1.通過法律的形式明確監(jiān)管部門的權(quán)力、義務(wù)和責(zé)任。國外食品安全管理結(jié)構(gòu)出現(xiàn)由分散化向集中化發(fā)展的趨勢，即由原先的多部門分散管理或單一部門管理，向“一個部門監(jiān)管為主，多個部門為輔”的合作管理結(jié)構(gòu)演變。比如，美國最新的《FDA食品安全現(xiàn)代化法案》中，對FDA（美國食品和藥物監(jiān)督管理局的簡稱）的權(quán)力范圍、職責(zé)、義務(wù)等做出了詳細(xì)的規(guī)定。日本政府在2003年成立了國家食品安全委員會，專門負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)管的協(xié)調(diào)和領(lǐng)導(dǎo)工作，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)各個相關(guān)職能機(jī)構(gòu)的監(jiān)管工作?？偟膩碚f，發(fā)達(dá)國家所采取的單部門監(jiān)管體制，或由一個部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)的綜合性監(jiān)管體制，在實際運作中，發(fā)揮主管部門核心作用的同時，部門之間相互合作，充分發(fā)揮各自的職能作用，從而保證監(jiān)管成效。

2.構(gòu)建從“農(nóng)田到餐桌”全過程監(jiān)控體系，實現(xiàn)了從“事后控制”到“事前預(yù)防”的轉(zhuǎn)變。具體環(huán)節(jié)包括生產(chǎn)、收獲、加工、包裝、運輸、貯藏和銷售等；監(jiān)管對象包括化肥、農(nóng)藥、飼料、材料、運輸工具、食品標(biāo)簽等。通過全程監(jiān)管，對可能會給食品安全構(gòu)成潛在危害的風(fēng)險加以防范，避免重要環(huán)節(jié)的缺失，并以此為基礎(chǔ)實行食品追溯制度。其中歐盟就通過食品追溯制度來要求飼料、食品經(jīng)銷商，對原料來源進(jìn)行記錄保存，農(nóng)民或養(yǎng)殖企業(yè)對飼養(yǎng)牲畜的詳細(xì)過程進(jìn)行記錄；建立轉(zhuǎn)基因生物跟蹤系統(tǒng)，要求生產(chǎn)企業(yè)及食品經(jīng)營者保留其經(jīng)手的轉(zhuǎn)基因食品的詳細(xì)信息，這些信息保留時間不得少于5年，以此確保對轉(zhuǎn)基因食品的可追溯性。

3.制定較為完善的食品安全標(biāo)準(zhǔn)與較為嚴(yán)密的法規(guī)。構(gòu)建立體層次，多方面的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理立法，由議會通過法律來對食品質(zhì)量安全管理做出較為原則的規(guī)定外，大量的法律條文的細(xì)化和技術(shù)性規(guī)定都授權(quán)行政機(jī)關(guān)以法令和條例的形式做出。這種不同層級、不同方面的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理法規(guī)互相配合而又各有側(cè)重，形成比較嚴(yán)密的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理法規(guī)體系，法律法規(guī)涵蓋所有食品類別，涉及整條食物鏈的各個環(huán)節(jié)，為農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理提供了充分的法律依據(jù)和執(zhí)法手段。從標(biāo)準(zhǔn)來說，當(dāng)前最重要的國際食品標(biāo)準(zhǔn)有兩大系統(tǒng)，ISO系統(tǒng)的食品標(biāo)準(zhǔn)和CAC系統(tǒng)的食品標(biāo)準(zhǔn)。各個國家也相應(yīng)制訂國內(nèi)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)體系。美國的食品標(biāo)準(zhǔn)分為三個層次：一是國家標(biāo)準(zhǔn)，由政府機(jī)構(gòu)制訂；二是行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，由民間團(tuán)體如美國奶制品學(xué)會等制定；三是企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，由農(nóng)場主或公司制定的企業(yè)操作規(guī)范，其中最有權(quán)威性的是行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，是美國標(biāo)準(zhǔn)的主體。

4.重視建立科學(xué)先進(jìn)的檢測技術(shù)體系。發(fā)達(dá)國家非常重視食品衛(wèi)生安全檢測體系的建設(shè)，并通過先進(jìn)檢測體系進(jìn)行食品質(zhì)量與衛(wèi)生安全的監(jiān)管。美國聯(lián)邦谷物檢測系統(tǒng)，包含樣本檢測和監(jiān)督系統(tǒng)、主觀檢測和評價系統(tǒng)、市場監(jiān)控和早期預(yù)警計劃等，機(jī)構(gòu)組織嚴(yán)密，技術(shù)先進(jìn)。實施國家質(zhì)量保證“質(zhì)量控制計劃（QA/QC）”，是所有官方檢驗機(jī)構(gòu)參與的統(tǒng)一體系。歐盟國家政府檢測檢驗則是圍繞建立（HACC）系統(tǒng)而進(jìn)行的，強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)企業(yè)利用（HACCP）來監(jiān)督和控制生產(chǎn)操作過程，檢驗檢測可以在可能發(fā)生危害的任何環(huán)節(jié)進(jìn)行。這樣操作保證了檢測標(biāo)準(zhǔn)在統(tǒng)一體系下進(jìn)行，增強(qiáng)了不同標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)性。荷蘭建立了完善的食品檢測檢驗體系，包括商品檢驗、農(nóng)藥殘留物檢測、污染物檢驗、獸藥殘留物和激素檢測等。德國的食品安全檢測檢驗體系有三個環(huán)節(jié)，一是企業(yè)自我檢測檢驗；二是中性外部機(jī)構(gòu)的檢測檢驗：三是政府檢測檢驗，由德國農(nóng)業(yè)部下屬的消費者健康保護(hù)與獸醫(yī)學(xué)聯(lián)邦研究所承擔(dān)。

5.強(qiáng)調(diào)第三方力量，社會公眾參與食品安全監(jiān)管程度較高。明文立法規(guī)定了公眾對食品安全政策的知情權(quán)和參與權(quán)。公眾通過互聯(lián)網(wǎng)向消費者協(xié)會等組織和管理部門及時反映食品安全方面的問題，監(jiān)督食品質(zhì)量安全。社會公眾參與食品安全監(jiān)管可以直接為政府監(jiān)管部門提供食品安全信息，有利于監(jiān)督食品安全行政監(jiān)管部門執(zhí)法的公正性，促進(jìn)督促立法機(jī)構(gòu)強(qiáng)化食品安全立法，強(qiáng)化食品安全司法監(jiān)管。美國特別重視公眾的食品案例知情權(quán)，強(qiáng)調(diào)每一項政策制定過程中的透明性，通過已建立的有效的食品安全信息系統(tǒng)來實現(xiàn)全信息披露、信息采集、風(fēng)險分析及信息反饋等工作。

第二，著力構(gòu)建中國食品安全新型治理體系。食品安全問題牽一發(fā)而動全身，食品安全保障治理同樣如此。從戰(zhàn)略前瞻的角度來看，必須在一個“合”字上下功夫，整合部門、整合職能、整合力量，加快構(gòu)建以“政府、企業(yè)、市場、公眾”為核心支柱的“四位一體”的新型治理體系。其中，政府為治理主體、企業(yè)為責(zé)任主體、市場為配置主體、公眾為參與主體。

1.政府承擔(dān)食品安全治理主體的職責(zé)。確立起政府是第一治理主體及相關(guān)責(zé)任人的理念與實踐標(biāo)準(zhǔn)，并不反對發(fā)揮市場配置作用或群眾監(jiān)督作用的提法。之所以做這樣的強(qiáng)調(diào)，無非是為了更加突出政府在食品安全問題上的擔(dān)當(dāng)，以引起更為高度的重視。因為，如果首先強(qiáng)調(diào)其他主體的職責(zé)，就有可能因此而削弱政府的職責(zé)，或者作為敷衍借口、或者作為搪塞理由。因此，正是在這個意義上，要特別強(qiáng)調(diào)政府的“有作為”，經(jīng)過一個較長時間“有為而治”的努力，最終可能達(dá)到“無為而治”。但在現(xiàn)階段以及可以預(yù)見的以后階段，政府在食品安全問題上的職責(zé)當(dāng)仁不讓。在食品安全治理體制方面，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》已經(jīng)明確提出：“完善統(tǒng)一權(quán)威的食品藥品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，建立最嚴(yán)格的覆蓋全過程的監(jiān)管制度，建立食品原產(chǎn)地可追溯制度和質(zhì)量標(biāo)識制度，保障食品藥品安全?！痹诔@一方向逐步改革到位的過程中，當(dāng)前的主要任務(wù)就是要充分發(fā)揮國務(wù)院食品安全委員會統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和食品安全委員會辦公室協(xié)調(diào)指導(dǎo)作用，統(tǒng)籌研究制定食品安全政策措施，建立健全跨部門協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制，各部門密切配合，齊抓共管，共同做好食品安全工作。

2.企業(yè)承擔(dān)食品安全責(zé)任主體的職責(zé)。企業(yè)在食品安全方面的責(zé)任主體承擔(dān)，從已有事實和發(fā)展規(guī)律來看，一般來說，存在著這樣一個循序遞進(jìn)的三個生產(chǎn)經(jīng)營階段，第一是有意違背食品安全要求的生產(chǎn)經(jīng)營階段，算是不顧公益、不講誠信的利潤最大化；第二是消極被動遵守食品安全法規(guī)的生產(chǎn)經(jīng)營階段，算是被動遵守、有所收斂的利潤最大化；第三是積極主動遵守食品安全法規(guī)的生產(chǎn)經(jīng)營階段，算是君子愛財、取之有道的利潤最大化。那么，如何在今后發(fā)展中讓企業(yè)基本上進(jìn)入到第三個生產(chǎn)經(jīng)營階段呢？對策不外乎也是三個，一是加大懲戒力度，使企業(yè)“不敢”危害食品安全。二是加大市場監(jiān)管力度，使企業(yè)“不能”危害食品安全。三是加大教育力度，使企業(yè)“不愿”危害食品安全。從長遠(yuǎn)及根本來看，治本之策當(dāng)然還是核心價值觀上的教育引導(dǎo)及固化。企業(yè)一旦認(rèn)識到樹立社會責(zé)任感的意義作用，認(rèn)識到保障消費者的安全和健康是企業(yè)的第一要務(wù)，特別是認(rèn)識到社會責(zé)任和利潤并不矛盾，社會責(zé)任是企業(yè)生存和發(fā)展賺取長期利潤的保障，食品安全問題之解決就可以算是大功告成了。

3.市場發(fā)揮在食品安全治理方面的資源正向配置的決定性作用。市場機(jī)制從根本上說就是通過價格所引導(dǎo)的供求關(guān)系實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。簡言之，就是我們?nèi)粘Ｋf的優(yōu)勝劣汰。充分發(fā)揮市場在食品安全保障與促進(jìn)方面的重大導(dǎo)向作用，是全面、徹底、長效解決食品安全問題的關(guān)鍵一招。國外成功經(jīng)驗表明，只有市場無形之手有效介入引發(fā)食品安全的問題企業(yè)，才能形成企業(yè)自覺維護(hù)食品安全的良好狀態(tài)。從這個意義上說，隨著市場秩序的不斷完善，一方面，通過市場機(jī)制中的懲罰機(jī)制達(dá)到使不法企業(yè)“永不錄用”的根本目的，讓所有危害食品安全的不良不法企業(yè)永久性退出食品領(lǐng)域。另一方面，通過市場機(jī)制中的激勵機(jī)制，使誠信經(jīng)營所獲取的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于失信所可能帶來的一時一地之蠅頭小利。因而，必須給企業(yè)講清楚其中的利害關(guān)系，講清楚違背食品安全法律法規(guī)必遭重罰的道理，從而促使企業(yè)自覺主動地從理念更新、技術(shù)改進(jìn)、管理創(chuàng)新、道德文化建設(shè)等路徑來提升自身的競爭力，并自覺地將外在的制度、規(guī)范內(nèi)化為內(nèi)在的道德信念，進(jìn)而滲透于維護(hù)食品安全的全部過程、各個環(huán)節(jié)中去。

4.公眾發(fā)揮食品安全社會化監(jiān)督的重要作用。這里所說的公眾是廣義上的，既包括一般意義上的老百姓，也包括高度發(fā)達(dá)的各種新聞媒體。就二者的作用而言，其實是互補(bǔ)共通的。媒體具有專業(yè)性，老百姓具有廣泛性。在目標(biāo)上，二者殊途同歸，共同服務(wù)于保障食品安全這一神圣使命。俗話說，群眾的眼睛是雪亮的。大家在用這句話時，往往只是注意到了這句話的字面含義，即人民群眾會感受一切、發(fā)現(xiàn)一切，是有形的監(jiān)督者。但是人們往往忽視了其字面背后的問題，即這一客觀有形的監(jiān)督能否有效、怎么有效呢？事實上，這才是更為重要的方面。群眾如果只是能夠看在眼里、急在心里，卻毫無招架之法、還手之力，這并不是群眾監(jiān)督意義上的監(jiān)督，也就是說，更為重要的是要體現(xiàn)在監(jiān)督的成效上。因而，食品安全的公眾參與、公眾監(jiān)督，要更加注重對可操作性機(jī)制的研究、設(shè)計與運用。在公眾對食品安全的參與意識日益增強(qiáng)的今天，當(dāng)務(wù)之急的工作就是提高公眾參與食品安全事務(wù)的能力與拓寬公眾參與食品安全工作的渠道。一方面，可以加強(qiáng)對公眾的食品安全宣傳教育，對公眾進(jìn)行食品安全方面專業(yè)化知識的普及和培訓(xùn)，提高他們的參與能力。另一方面，政府積極通報相關(guān)信息，鼓勵消費者參與食品安全治理。

第三，建立健全中國食品安全現(xiàn)代治理制度。2013年底召開的中央農(nóng)村工作會議上明確提出“最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問責(zé)”以確保人民群眾“舌尖上的安全”。從戰(zhàn)略前瞻的角度來看，這就要求，在建立健全中國食品安全現(xiàn)代治理制度方面，必須在一個“最”上下功夫。

先看一則最新新聞報道，2014年1月監(jiān)察部通報五起危害食品安全責(zé)任追究典型案例，共給予46名責(zé)任人員黨紀(jì)政紀(jì)處分或組織處理，8人因涉嫌犯罪被移送司法機(jī)關(guān)處理。從中可以看出，隨著2014年全面深化改革大幕的正式拉開，食品安全治理的最嚴(yán)格制度已經(jīng)初現(xiàn)端倪、可見一斑。

1.最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。如果說法規(guī)是實現(xiàn)食品安全保障治理的“利劍”，那么，標(biāo)準(zhǔn)就是實現(xiàn)食品安全保障治理的“天平”。國際經(jīng)驗表明，食品安全標(biāo)準(zhǔn)既不能缺失，又不能太低，也不能相互抵牾。歷史地看，我國有食品、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)共計超過7000項，比較多地存在著標(biāo)準(zhǔn)交叉、重復(fù)、矛盾的問題。針對這一情況，2012年原國家衛(wèi)生部等8部委聯(lián)合發(fā)布的《食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)“十二五”規(guī)劃》提出，在標(biāo)準(zhǔn)清理基礎(chǔ)上，要在2015年年底完成標(biāo)準(zhǔn)整合工作。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，經(jīng)過一年多的清理，我國現(xiàn)行食品標(biāo)準(zhǔn)合計4934個。據(jù)新組建的國家衛(wèi)生和計劃生育委員會今年初宣布，2014年我國將完成50%的食品安全標(biāo)準(zhǔn)整合工作，2015年在這個基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善，形成中國國家食品安全的標(biāo)準(zhǔn)體系。

2.最嚴(yán)格的監(jiān)管。近年來，我國食品安全監(jiān)管力度不斷加大，但漏洞仍然存在。有研究指出，當(dāng)前我國政府在食品安全監(jiān)管不力方面主要表現(xiàn)為，對養(yǎng)殖源頭監(jiān)管不到位，對流通于市場的畜禽及其產(chǎn)品監(jiān)管不到位，對不安全的畜禽及其產(chǎn)品銷售行為打擊不到位。對此，加強(qiáng)政府食品安全方面的監(jiān)管，必須學(xué)習(xí)借鑒發(fā)達(dá)國家有關(guān)做法，關(guān)鍵是建立起覆蓋“從農(nóng)田到餐桌”全過程的最嚴(yán)格的科學(xué)監(jiān)管制度。重中之重是盡快建立起跨部門協(xié)調(diào)的、統(tǒng)一且具有獨立權(quán)威的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，為此要以全面深化改革為重大契機(jī)，不斷完善政府食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的機(jī)制設(shè)計。

3.最嚴(yán)厲的處罰。從現(xiàn)狀來說，目前我國對食品安全違規(guī)違法行為的懲罰力度尚不夠，并且成為人們較多指責(zé)的一個主要方面。這次中央農(nóng)村工作會議明確提出對食品安全事故要實行最嚴(yán)厲的處罰，應(yīng)該來說，國家已經(jīng)有了堅強(qiáng)決心與堅定信心。學(xué)界已經(jīng)提出的建立懲罰性賠償制度，從國外成功經(jīng)驗來看，這不啻為一種好辦法。該制度的建立至少在兩個大的方面具有重要作用，一個是極大增強(qiáng)普通消費者對食品安全問題的監(jiān)督和舉報動力。另一個就是可以極大調(diào)動律師提起公益訴訟的積極性。當(dāng)前，建立落實這一制度的關(guān)鍵還是在于立法部門和司法部門積極承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)，推動這一制度的成功實踐。

4.最嚴(yán)肅的問責(zé)。加強(qiáng)行政問責(zé)是建立高效廉潔政府的必然發(fā)展趨向。食品安全領(lǐng)域建立最嚴(yán)肅的問責(zé)，是大勢所趨。目前，從總的來說，我國還沒有一部完整的行政問責(zé)法，在行政問責(zé)法律法規(guī)方面多是條例和規(guī)定，效力較低。在食品安全領(lǐng)域來說，沒有一部專門的食品安全行政問責(zé)法。因此，借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗，首要的是抓緊研究制定相應(yīng)的行政問責(zé)法律來規(guī)范食品安全問責(zé)的程序，細(xì)分各部門的權(quán)限及責(zé)任，從而使我國的食品安全行政問責(zé)不斷走向制度化、法律化、統(tǒng)一化。