陳建中

規(guī)范有序推進浙江PPP模式發(fā)展

陳建中

相較于BOT模式，PPP模式更強調(diào)由政府和社會風(fēng)險的合理分擔(dān)，有利于發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)、撬動作用，進而調(diào)動社會資本并發(fā)揮各自優(yōu)勢，擺脫公共資源的“瓶頸”

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”“建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機制”“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”?！吨泄舱憬∥P(guān)于認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆三中全會精神全面深化改革再創(chuàng)體制機制新優(yōu)勢的決定》指出：“取消和廢止制約民間投資發(fā)展的各種歧視性法規(guī)規(guī)章和政策規(guī)定”“鼓勵民間資本進入公用事業(yè)和金融服務(wù)等領(lǐng)域，探索民間資本進入特許經(jīng)營權(quán)領(lǐng)域”。在當(dāng)前，進一步研究探索政府以授權(quán)私人部門特許經(jīng)營權(quán)為特征，政府與私人部門“全過程”合作的社會公共產(chǎn)品供給管理新模式（簡稱：PPP）具有重要現(xiàn)實意義。

試點的意義

PPP（Public—Private—Partnership）是指政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，或是為了提供某種公共或準(zhǔn)公共產(chǎn)品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預(yù)期單獨行動更為有利的結(jié)果。在社會公共產(chǎn)品供應(yīng)中推廣運用PPP，是適應(yīng)“國家治理現(xiàn)代化”“市場配置資源起決定性作用”“建立現(xiàn)代財政制度”及落實《決定》中提出的“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”等要求的一次投融資及營運管理體制機制變革。

浙江長期存在民營資本多、投資難問題，而政府在公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域又面臨公共產(chǎn)品社會需求大與財政資金有限的矛盾。同時，據(jù)省審計廳發(fā)布的《浙江省政府性債務(wù)審計結(jié)果》表明，截至2013年6月底，全省各級政府負有償還責(zé)任的債務(wù)5088.24億元，負有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)327.09億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)1513.04億元，在目前嚴(yán)控政府債務(wù)的形勢下，要較大幅度新增政府債務(wù)已不可能。國際國內(nèi)已有經(jīng)驗表明，開展PPP模式，實現(xiàn)項目運作的市場化、投資主體多元化，可以緩解基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在的資金缺口，減輕地方政府的財政壓力。相較于BOT模式，PPP模式更強調(diào)由政府和社會風(fēng)險(包括資本)的合理分擔(dān)，有利于發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)、撬動作用，進而調(diào)動社會資本并發(fā)揮各自優(yōu)勢，擺脫公共資源的“瓶頸”，有利于降低前期風(fēng)險和發(fā)揮各自所長，并有利于促進基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營效率的提高，實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施項目投資、融資、運營和管理的良性循環(huán)，政府、投資商、建設(shè)商、運營商和社會的共贏。在浙江省推廣運用PPP試點，有利于積累經(jīng)驗、規(guī)范浙江省PPP模式的向前發(fā)展。

面臨的問題

缺乏PPP模式專門適用的法律法規(guī)。國家目前對于PPP尚未形成專門具體的法律，相關(guān)法規(guī)的效力層次不高，法規(guī)分散化、職能重疊、交叉適用現(xiàn)象嚴(yán)重。目前較為完備的對特許經(jīng)營權(quán)進行規(guī)范的規(guī)章僅是2004年3月國家建設(shè)部頒布的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（第126號令），主要適用于城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等行業(yè)，主要規(guī)范國務(wù)院建設(shè)主管部門和省級建設(shè)主管在特許經(jīng)營權(quán)管理方面的職責(zé)。對推廣PPP項目中涉及的諸多其他領(lǐng)域，以及相應(yīng)的項目設(shè)計、招標(biāo)、建造、運行、監(jiān)督，SPV公司的性質(zhì)及其融資相關(guān)的規(guī)定有待明確，且急需上升至法律法規(guī)層面。

PPP實踐案例不多。國際上雖有成功的實踐經(jīng)驗，但各國不同的條件形成的應(yīng)用領(lǐng)域和操作模式各有區(qū)別。國內(nèi)大多只有理論研究，對PPP本質(zhì)要求的認(rèn)識還不夠深刻。浙江過去較多實施的是廣義的PPP，即BT、BOT等，狹義的PPP實踐案例不多。即使是目前實施較多的BT、BOT模式，也還存在BT、BOT項目投資建設(shè)的法規(guī)制度不健全，地方政府規(guī)定不完善，有些項目規(guī)劃不周、決策不全，在執(zhí)行方面不規(guī)范、監(jiān)管不到位等問題。

缺乏一支懂PPP的人才隊伍。目前在資本運作、項目運營、招標(biāo)采購、合同管理、國際項目管理經(jīng)驗等專業(yè)性、技術(shù)性較強的會計、律師、工程咨詢等專業(yè)化中介服務(wù)隊伍有待培育成長。

缺乏專門的運作監(jiān)管機構(gòu)。目前各公共產(chǎn)品建設(shè)模式一般由各政府相關(guān)部門提出具體需求、可行性分析，并由政府有關(guān)部門批準(zhǔn)后，組織設(shè)計、建設(shè)等，不同部門對公共產(chǎn)品項目投融資模式及監(jiān)督管理規(guī)范要求也不盡相同，公共產(chǎn)品實施前與各級財政部門也沒有必然聯(lián)系，這與國際貨幣基金組織及英國實施的PPP項目中財政部門有一票否決權(quán)有較大差異。如果不及時對當(dāng)前采用的各種PPP模式進行規(guī)范、加強監(jiān)督和有效控制，將會給地方政府帶來更大的債務(wù)風(fēng)險。

有序推進試點

浙江省政府領(lǐng)導(dǎo)十分關(guān)注PPP試點，省財政廳成立了推進浙江省PPP試點領(lǐng)導(dǎo)小組，初步擬定了推進試點工作方案。杭州、溫州、嘉興、海寧、加善、諸暨、溫嶺等市縣推進PPP試點的積極性也很高，擬制了工作方案并積極篩選PPP項目，組織推進。在此，對下一步推進全省PPP試點建議如下：

建立健全PPP試點領(lǐng)導(dǎo)組織機構(gòu)。建議在省政府層面設(shè)立省PPP試點領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)小組，負責(zé)擬定PPP項目推廣發(fā)展戰(zhàn)略和運用的中長期規(guī)劃，對推廣PPP過程中的重大問題進行決策及協(xié)調(diào)等。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，主要負責(zé)建立PPP試點工作框架、規(guī)則制度和業(yè)務(wù)規(guī)程，并協(xié)調(diào)相關(guān)部門選擇試點項目、推動項目實施、建立績效評估機制等。適時組建省PPP試點中心，主要職責(zé)是：貫徹國家有關(guān)法律法規(guī)和制度；提出完善開展PPP模式的地方法規(guī)及制度（指引）意見建議；探索建立全省PPP項目庫，授權(quán)定期發(fā)布PPP項目信息；建立咨詢專家及咨詢機構(gòu)庫，為PPP項目招標(biāo)、采購、談判、定價、合同管理等提供專業(yè)化的服務(wù)；搭建技術(shù)支持平臺，對項目實施及運行過程進行績效管理與監(jiān)督等；指導(dǎo)并推動全省PPP模式試點工作。

建立健全地方PPP規(guī)章制度。建議由省政府制定出臺PPP項目管理的規(guī)章或制度，明確項目建設(shè)范圍和相關(guān)職能部門管理職責(zé)。受省政府授權(quán)，省PPP試點牽頭部門負責(zé)制定建立PPP試點的基本制度，主要包括：一是PPP項目實施的工作規(guī)程。研究制定工作流程、規(guī)則和指引，強化PPP試點的制度保障。二是PPP試點的特許經(jīng)營制度。制定標(biāo)準(zhǔn)化、格式化的PPP合作框架，設(shè)定項目目標(biāo)，明確各方權(quán)利和義務(wù)、明確風(fēng)險分擔(dān)和利益共享機制，完善項目公司的運作模式。三是PPP動態(tài)項目庫制度。涉及公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提供公共產(chǎn)品和其他直接關(guān)系公共利益的行業(yè)，篩選出適合采用PPP模式的項目，建立項目儲備庫，實行動態(tài)管理。研究建立全省統(tǒng)一的信息發(fā)布平臺，增加政策透明度。四是價格定價和財政補貼制度。建立完善定價收費和財政補貼機制，對采用“使用者付費”的領(lǐng)域，要理順價格形成和調(diào)整機制，制定合理的價格；對社會資本進入微利、非營利領(lǐng)域或采用“政府付費”模式的，要建立相應(yīng)的財政補貼機制，形成合理收益預(yù)期。五是風(fēng)險識別分擔(dān)制度。制定風(fēng)險管理框架和計劃，在PPP項目的生命周期內(nèi)全面識別、評價和管理與項目相關(guān)的各類風(fēng)險。完善風(fēng)險分擔(dān)機制，按照“誰能更好管理風(fēng)險、誰承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險”的原則，將政治、政策、法律、不可抗力與建設(shè)、運營、技術(shù)、市場等風(fēng)險在政府和社會資本之間進行合理分擔(dān)。發(fā)揮風(fēng)險分擔(dān)機制的正向激勵作用，激勵社會資本發(fā)揮其管理、經(jīng)驗和技術(shù)等優(yōu)勢，實現(xiàn)風(fēng)險分擔(dān)的“帕累托最優(yōu)”。

加強PPP技術(shù)指導(dǎo)服務(wù)和社會公眾參與度。發(fā)揮科研院所、大專院校、相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門的科研、人才、技術(shù)等優(yōu)勢和律師、注冊會計師等社會中介機構(gòu)的作用，建立專業(yè)化咨詢顧問團隊，為社會資本進入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域提供服務(wù)，提升社會資本的競爭力。依法加強對中介機構(gòu)的管理，引入競爭機制，建立評估體系。建立PPP項目公眾參與機制，保障公眾對特許經(jīng)營情況進行有效監(jiān)督。建立及時暢通的信息渠道，保障公眾對PPP項目經(jīng)營活動的知情權(quán)、建議權(quán)。完善公眾投訴和處理機制，支持公眾對侵害自己合法權(quán)益的行為進行舉報和投訴，并及時依法處理。

精心篩選若干項目實施PPP模式試點。可在城市基礎(chǔ)設(shè)施（城市供水、污水處理、垃圾處理）、交通運輸（城市地鐵、輕軌建設(shè)）、社會保障（保障房建設(shè)與管理）、健康產(chǎn)業(yè)（醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老服務(wù)）、教育（學(xué)校）等領(lǐng)域篩選合適項目進行PPP的試點。通過試點，努力在項目前期論證、項目目標(biāo)、合同設(shè)計、采購、建造、運營管理和風(fēng)險防范積累經(jīng)驗,并為逐步使之上升至規(guī)范化的法規(guī)規(guī)章制度提供實踐依據(jù)。

實施稅收優(yōu)惠與金融支持政策。爭取在國家層面對涉及社會公共產(chǎn)品領(lǐng)域推行PPP模式的涉稅事項實行稅收優(yōu)惠政策。如對城市污水處理、垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)實行零稅率或減半征稅。鼓勵各類金融機構(gòu)支持社會資本投資公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，鼓勵銀行業(yè)金融機構(gòu)采取靈活的信貸政策，允許企業(yè)以未來特許經(jīng)營權(quán)收益作抵押，創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)，加大信貸支持力度。支持符合條件的企業(yè)發(fā)行債務(wù)融資工具，支持企業(yè)對接新三板市場和省股權(quán)交易中心，參與資本市場運作，提升融資能力。加強保險保障力度，支持保險資金、股權(quán)投資基金、專業(yè)投資機構(gòu)等長期投資者通過財務(wù)投資的形式參與PPP項目，拓寬項目建設(shè)資金來源。

強化對PPP全過程監(jiān)督管理。各級財政、發(fā)改委和相關(guān)專業(yè)部門要加強溝通協(xié)調(diào)，政府PPP試點中心要強化對PPP項目建設(shè)和運營“全生命周期”的管理和監(jiān)督，保障公共產(chǎn)品與服務(wù)的質(zhì)量和效率。制定公共產(chǎn)品和服務(wù)的工程驗收和質(zhì)量評價標(biāo)準(zhǔn)，定期對PPP項目提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量進行檢測，建立項目收益水平與服務(wù)質(zhì)量掛鉤機制。監(jiān)督經(jīng)營者履行法定和特許經(jīng)營協(xié)議規(guī)定的義務(wù)，依法查處經(jīng)營者的違法行為。加強對價格和成本的監(jiān)管，通過定期財務(wù)監(jiān)審制度，及時掌握企業(yè)經(jīng)營成本狀況，防止成本和價格不合理上漲。

作者單位：浙江省財政廳政策法規(guī)處